失信被执行人信用惩戒机制的困境与破解

李秀霞 赵晨笑

失信被执行人惩戒机制自2007年立法规定以来，针对被执行人的信用惩戒立法和相关规定逐渐增多，许多地方法院也在不同程度上创新了惩戒被执行人的举措，如山东省高级人民法院与山东省公安厅联合印发《关于推进解决执行难协作备忘录》。青岛市中级人民法院在商业繁华区域的户外显示屏上，滚动播出失信被执行人名单信息，包括姓名、案号、案件类型等。淄博市张店区人民法院与通信公司协作，失信被执行人主叫、被叫语音或短信提示为其已被发布为失信被执行人。失信被执行人惩戒机制在解决执行难中起到了重要作用，取得了一定的效果。但据调研，失信被执行人被迫主动履行率各地法院差异很大，多数不到10%，较好的34%，个别法院在个别年份统计的数据达到70%以上。

一、失信被执行人信用惩戒机制运行困境

（一）失信被执行人的认定存在困难

一方面，《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》规定失信被执行人的判定标准之一是“有履行能力而不履行生效法律文书”。实践中法院通过对被执行人的财产状况进行调查，综合判定被执行人的实际履行能力，才能作出是否将被执行人纳入失信名单的决定。对于被执行人“有履行能力”的具体判断标准存在很大的裁量空间，法院认定不一。要么失信被执行人的范围被扩大，要么缩小了失信被执行人的范围。另一方面，对被执行人财产信息的调查手段有限导致无法提供“有履行能力”的证据。申请执行人收集证据调查被执行人履行能力的方式有限且缺乏法律支撑，而被执行人常常早在诉讼阶段或者执行之前就隐匿财产，法院在调查手段和调查能力方面还很欠缺，这些都有可能致使有履行能力的被执行人脱离失信名单。

（二）失信被执行人名单制度的社会认知度和关注度不高

失信被执行人纳入名单的方式有两种，法院依职权纳入或者申请执行人申请，实践中一般都要当事人提出申请。当事人不了解失信被执行人名单制度，其申请就无从谈起，导致部分案件的失信被执行人未能录入名单。①山东省高级人民法院执行三庭课题组：《失信被执行人名单制度研究》，载《山东法官培训学院学报》（山东审判）2016年第5期。笔者认为，只要有失信行为，无论失信程度如何，都应依职权纳入失信被执行人名单。关键是要区分失信等级，根据不同的等级采取不同的惩戒措施。法律规定由最高院向社会统一公布失信被执行人的信息和名单，各地法院将失信被执行人的名单定期上报给最高院，也可以在自己的网站上予以公布。如果以单一官网公布的方式，公众了解的渠道比较单一，如果仅仅是公布信息而没有联网惩戒，则效果也有限。另外，发布内容主要是失信被执行人的姓名、身份证号码，形式和内容过于单一，对于失信被执行人缺乏必要的等级分类，则社会不能对其有一个客观的失信评价。②山东省高级人民法院执行三庭课题组：《失信被执行人名单制度研究》，载《山东法官培训学院学报》（山东审判）2016年第5期。

（三）失信被执行人惩戒措施不足、落实不彻底

随着信用体系的建立，信用惩戒的范围越来越广，但在目前情况下，法律规定的这些惩戒措施还覆盖不了相当多的被执行人，尤其是基层组织辖区的当事人。比如限制高消费，针对的群体主要是经常乘坐飞机、软卧等高消费人群，而对于一些低消费人群惩戒限制不够。①山东省高级人民法院执行三庭课题组：《失信被执行人名单制度研究》，载《山东法官培训学院学报》（山东审判）2016年第5期。另一方面，现有的信用惩戒范围和标准不够细化，落实不彻底。比如限制子女就读高收费学校没有具体措施，子女正在就读怎么处理没有很好的措施。笔者认为，子女就读高收费学校最好在入口上就采取措施，比如采取资格审查的形式，由学校所在地法院或者户籍地法院出具证明，或者征信办公室出具非失信被执行人的证明。此外，何为高消费学校没有明确界定，如果有义务教育学校可以入学，就读收费学校是否受限。因为存在这些需要裁量的因素，所以各地法院对限制就读高消费学校的惩戒很少采用。限制高消费的惩戒措施在协助执行方面也存在困难。目前失信名单联网单位比如民航、铁路等部门可以落实到位限制措施，但是其他一些高消费场合，一方面法院送达《限制高消费令》难，另一方面管理信息未能实现统一联网，即使送达了限制高消费令，也执行不到位。比如星级宾馆等场所还未全部联网核查，这方面公安系统网络比较完善，可以入网就使用。对高消费行为进行举报是一种监督落实的补充措施，失信被执行人违反限制高消费令的，申请执行人发现后可以向法院举报，实际上公众也同样可以向法院举报，但实践中此方面的监督情形几乎没有发生。

（四）11类100余项具体惩戒措施之外的惩戒措施的合法性需认定

对于各地法院的创新性措施还存在不少正当性上的质疑，以及具体操作和推广上的统一标准问题。有人提出失信被执行人不予颁发驾驶证，已经取得驾驶证的对其进行取消驾驶证的惩戒，彻底堵截其“高消费”出行。对于该措施以及上文提到的法院和电信部门联合推出的“失信铃声”措施，最高院答复中称限制和取消失信被执行人领取驾驶证、为失信被执行人设置失信铃声不在对失信被执行人采取的11类100余项具体惩戒措施范围内，但并未否定采取该措施。各地法院在摸索中出台了不少措施，这些措施在实践中确实取得了较好的效果。但是这些措施的合法性、可行性和必要性尚待达成共识，各地惩戒条件、措施和标准不统一，尚待统一的立法规范，并且联动机制也尚需考虑立法规范和职权法定的原则。

二、失信被执行人信用惩戒措施的理论争点及反思

对部分信用惩戒措施理论上的质疑，比如有观点认为，限制被执行人子女就读高收费私立学校，可能剥夺被执行人子女的受教育权；查询电话号码和植入失信彩铃侵犯公民的通信自由；通过广播、显示屏的方式公布失信人的信息侵犯隐私权；限制高消费包含着对公民人身自由等权利的一定限制……有必要从理论层面作出回应和反思。

（一）失信被执行人标准的严格性决定了惩戒措施适用的审慎性

失信被执行人的范围是有严格法律规定的，并非所有不履行义务的被执行人都符合纳入标准。①《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》规定了失信被执行人名单的录入标准包含六种情况。法无授权不可为，法院推出治理的新招也慎之又慎。按照最高法规定，各级法院可将失信被执行人名单通过多种载体予以公布。既然法律允许法院将个人信息向社会公布，也应该允许向那些与个人有通讯联系、有利益往来的人定向公布。“失信彩铃”的提示语就起到了定向公布的作用。何况“失信彩铃”改变的只是提示音，并没限制通信自由。因而“失信彩铃”实质上未突破法律的规定。考虑对失信被执行人公开的范围和内容进一步区分，对于恶意转移财产逃避执行、利用和解制度规避执行、暴力抗法等方式抗拒执行的，在更广阔的范围内、采取更直观方式公布其失信信息，比如广播、显示屏的方式，甚至网络搜索弹幕的方式公布等。

（二）执行权的强制性决定了惩戒措施适用的正当性

人民法院创新的各种惩戒措施也应当结合执行的权力属性来分析。执行权与审判权同属法院司法权，受审判权的中立性影响，一段时间以来对执行权的强制性属性认识不足，导致法院执行不力，也导致当事人规避执行行为突出。我们知道，当事人进行诉讼的目的是维护其自身利益，但法院所作出的胜诉裁判只是一种权利的宣告，如果债务人不自动履行生效判决，那裁判所确认的利益对债权人来说就是一纸空文，审判权行使的最终结果将毫无意义。只有将生效裁判转化为实际利益，才能真正实现其价值。因而债务人不按照生效裁判自觉履行义务，那么债权人利益的实现就要通过执行程序对债务人进行强制履行。执行既是保障法律确定的利益现实实现的手段，也是对被执行人不履行义务行为的纠正；执行权既是依债权人申请、实现债权人利益的私权利，也是法院所有、保障法院生效裁判得以实现价值的公权力。因此执行的最大特征是对被执行人意志的违背，是一种强制手段；执行权的最大特征是强制性。如此理解，就要求当案件进入执行程序时，执行部门千方百计迫使被执行人履行义务，想尽办法实现债权人的权利，它无法再做利益考量，也不应当在执行程序中赋予双方平等的权利义务。失信被执行人的惩戒机制作为一种间接强制执行措施，不断挤压被执行人逃避执行的愿望和利益空间，促使其在利益受损和主动履行之间选择后者。因而赋予执行以更大的强制力，认识到执行的巨大强制属性，不仅使得执行机关主动作为、有效执行，也威慑到被执行人，促使其更加认识到自觉履行生效判决的必要性。

（三）对司法权威和社会诚信的破坏性决定了被执行人隐私权的让渡性

隐私权是人格权的一种，一般认为隐私权是私人生活和信息秘密不被打扰和公开的权利，“自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权”。①王利明：《隐私权概念的再界定》，载《法学家》2012年第1期。同时，我国在《民法总则》中规定了个人信息权，“不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息”。个人信息权与隐私权有交叉的部分，即个人信息中不公开的部分属于隐私权的内容。“个人信息是指与特定个人相关联、反映个体特征的具有可识别性的符号系统，它包括个人身份、工作、家庭、财产、健康等各方面的信息”。②王利明：《隐私权概念的再界定》，载《法学家》2012年第1期。从失信被执行人的信息来看，其中存在属于隐私的内容，但多数为个人信息的范畴。对于个人信息的立法，着重强调的是个人对其信息的支配权，其他主体的使用“应当依法取得并确保信息安全”。执行机关对于个人信息的公开和利用，符合民事诉讼法的规定。另一方面，民主国家建立之初就达成共识，人类为了获得自由而需要向社会转让自己的部分自由。隐私权也具有同样的理论基础，从隐私权让渡理论的角度，当对隐私权的保护侵犯到社会公共利益和公共道德时，对其价值的保护应让渡于公共利益的保护。③王其生：《失信被执行人信息公开的依据和限度》，载《人民法院报》2016年6月22日，第8版。民法总则同时也规定了诚实信用原则和权利不得滥用原则。被执行人成为诉讼主体和执行主体的过程是参加公共事务的过程，该事务涉及的个人信息已经属于个人同意公开的范围，因而所谓的个人信息不仅仅是司法机关应当公开的内容，实际上已经不属于个人隐私的范畴，在其拒不履行生效判决的情况下，损害的不仅是债权人利益，也损害社会公正和司法公信，对隐私权的让渡也是惩戒其失信行为的应有之义。

（四）以比例原则检视惩戒措施目的和手段的均衡性

比例原则起源于18世纪德国警察行政法，随着基本权利保障观念的流行和法律全球化，比例原则从德国走向世界，从行政法领域扩展至宪法领域，进而成为公法乃至整个公、私法体系的重要原则，以至于有学者感慨道，“我们生活在一个比例原则的时代。”④Aharon Barak， Proportionality： Constitutional Rights and their Limitations， Cambridge： Cambridge University Press， 457 （2012）.比例原则是指公权力主体在行使公权力时应兼顾公共目标的实现和公民基本权利的保障，如果公权力目标的实现可能对公民基本权利造成不利影响，则应将其限制在尽可能小的范围和限度内，使二者保持适当的比例。传统理论认为，比例原则包含三个子原则：适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。⑤谢世宪：《论公法上的比例原则》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》，三民书局1994年版，第119-122页。近年来，越来越多的学者主张将目的正当性作为比例原则的首要子原则，从而形成了比例原则的四阶理论。①刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》2014年第4期。

由于执行权的强制属性所展现出的公权力特征，以及相关惩戒措施对被执行人宪法权利所形成的潜在威胁，这些具体惩戒措施必须接受宪法上的比例原则的检视。从目的正当性的角度来看，惩戒措施的目的之一是实现申请执行人的合法权益；目的之二则是通过对失信被执行人的惩戒来推进社会信用体系的建设。这两点都可以在《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》中找到依据。因此，失信被执行人惩戒措施的目的是正当的。

从手段的必要性角度来看，法院通过各类媒体公布失信被执行人名单信息、发布照片，往往是一批批地发布，每个失信被执行人都淹没在一大片名单当中，令其丢脸的作用有限，许多人对此根本不在乎。而限制高消费，需要多部门单位的配合，在很多场合推进起来有难度。在这种情况下，一些创新性的惩戒措施，比如广场发布名单、彩铃提示和限制驾驶家庭用车等措施也因此具有了必要性。

从手段与目的的均衡性，也就是狭义比例原则的角度来看，失信被执行人的惩戒就是一项严厉的执行措施。在确保申请执行人利益实现的前提下怎样才能最大程度上减少执法成本？失信被执行人的惩戒不仅仅是在申请执行人和被执行人之间的利益寻找平衡。法院通过诉讼否定了不自动履行义务的债务人，被判决承担义务的债务人如果仍然拒绝履行判决，此时其恶意更深，行为的负面评价程度就应更高，因此需要对其采取更加严厉的措施才能达到申请执行人和被执行人之间的利益平衡。这种平衡不是完全对等的，是要恢复被破坏了的平衡，即恢复申请执行人的利益和被执行人造成的社会信用、司法权威降低的影响。实现债权人的利益时所“减损”的被执行人的“利益”并不是一种等价交换或者利益衡量的考量，而是一种对债权人利益的回归，被执行人并未受到利益损失。而被执行人的恶意欠债、恶意逃避执行的行为已经从社会层面上对司法权威、对社会信用等多方面造成了严重后果，极大地破坏了社会关系的平衡，被执行人也必须对此付出代价。因而利益兼顾不仅仅是双方之间等价交换的经济利益那么简单，名单制度就是对被执行人的另一种“贬损”，这种贬损不是同申请执行人的债权进行比较，而是同失信被执行人的恶劣行为造成的社会损害进行比较，是同失信被执行人利益的自我比较。立法规定的惩戒措施排除了失信被执行人同诚实守信者进行竞争的机会，排除了从事一定行为的资格，并且针对具体情况，法院设计了更加细密的措施，如失信彩铃、机关网站之外的公开渠道等，这些措施，目的皆为达到同失信被执行人的失信行为相当甚至只有更加严厉，才能促使其改正行为，修复被破坏了的社会关系，这是符合比例原则的。失信被执行人在履行义务和受到惩罚之间可以选择，其有选择权，可以选择自动履行义务不受到惩戒，也可以选择在履行义务后撤销其惩戒措施。因而所谓的损害其人权、罚不相当等质疑毫无道理。当然，此中需要做的就是合理界定失信被执行人、惩戒措施不殃及无辜及不引起更大的违法行为，这是惩戒机制的另外一个问题。

（五）以法律保留原则审视惩戒措施的合法性

针对失信被执行人的各项惩戒措施具有执行的强制性属性，且有可能对被执行人的人格尊严权、财产权等宪法权利构成限制，因此还应当分析这种限制是否符合法律保留原则。所谓法律保留，从字面上理解就是指对宪法权利的限制是法律的保留事项，应当由立法机关以法律的形式作出。不过，如果严格按照字面意思来执行法律保留原则，那么立法机关的立法负担将会非常沉重，对立法资源也将造成极大的浪费。不仅如此，由于对宪法权利的限制只能由立法机关作出，行政、司法等其它权力分支也将因此变得束手束脚，不能充分履行其职权。为了避免这种情况的出现，人们在坚持法律保留原则的大前提下作出了适当地变通，对法律保留作出了绝对保留和相对保留的两分法。①应松年：《〈立法法〉关于法律保留原则的规定》，载《行政法学研究》2000年第3期。其中，绝对保留意味着该项权力不得被转授权，而是只能由立法机关以法律的形式来行使。比如我国《立法法》第8条就规定了“只能制定法律”的十一个事项。相对保留则是指该项权力可以被转授权给其它国家权力机关行使。比如《立法法》第9条就规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。就失信被执行人惩戒措施来看，由于《民事诉讼法》第255条已经明确规定，“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施”，因此毫无疑问是符合法律保留原则的。

（六）从信用现状与比较法上考量惩戒措施的必要性

法院采取的创新措施主要目的是落实失信被执行人的“公开”，拓展公开的途径和范围，从声誉上贬损失信被执行人，期待其基于内心羞耻感而履行义务。而我国信用体系中的信用惩戒主要是从经济上、交易上置失信人于不利地位，在经济、生活和工作方面受困。法院采取的信用惩戒措施同我国信用体系水平相适应的。在美国一笔小额的医疗欠费会使信用人买房贷不到款，在德国一次逃票行为被记录到个人信用档案中，就会找不到好工作；在韩国信用不良者连社会福利都享受不到。这些对失信者的严格惩戒得力于这些国家全面的信用信息记录体系。一旦失信信息被记录到这个体系中来，那基本就与银行、工作无缘了。而我国还没有建立起如此全面互联的信用记录体系，虽然大部分或者主要部分的国家机构实现了信息互享，但仍然有很多个人信息没有覆盖到；其次，即使建立了信息互联，联合惩戒措施还存在很多不畅通的地方，比如限制住星级宾馆的措施还不到位，对企业负责人的因公和因私消费无法区分导致限制不到，即使备忘录里规定的100多种措施，也有实施不到位的。这两方面说明了法院对失信被执行人的惩戒还远远不够。在信用体系不完备导致对失信被执行人经济成本惩戒不足的情况下，法院只好进一步想尽办法从声誉上进行惩罚。而我国信用查询机制又不普遍，所以法院不得不把大量失信信息向社会公开，以大家“喜闻乐见”的方式主动送到公众的眼前，吸引公众的眼球，以达到使失信人“痛苦和压力”的效果。随着信用制度的发展，将来可能就没必要用这种公开方式，因为确实远不如从经济和资格上限制被执行人来的厉害，因此对于更严厉的信用惩戒方法还需要开发或落实到底。

综上，失信被执行人惩戒措施有着严格的法律适用。无论从功能性来看，还是从目前的社会大环境来看，这些措施在督促被执行人主动履行判决、维护债权人的合法权益方面，都起到了应有的作用。

三、失信被执行人信用惩戒困境的破解之道

（一）构建诉讼征信系统使其成为社会信用体系的子系统

全国统一的社会信用体系对失信被执行人惩戒的威力是显而易见的，法院依靠社会信用体系中的财产登记、公示系统，能够迅速审查、判断可供执行的财产情况，迅速对被执行人及其财产实施控制和处理；将被执行人纳入到失信人员名单中，信用体系对其产生的威慑力更大；同时，也方便交易双方了解对方的信用信息，有效降低交易风险和纠纷。但全国统一的社会信用体系尚未形成，社会征信体系的立法还不完善，尚无专门针对信用信息征集、使用、披露、保护的法律。同时，个人财产申报制度也未完全建立起来。目前可以先构建诉讼征信系统，民事诉讼的整个流程当中，包括起诉、立案、审判、执行等环节中收集、整理、分析、运用涉及诉讼当事人、其他诉讼参与人、协助执行单位以及中介机构的信用信息，构建诉讼征信系统，成为审判和执行整个环节的信息共享平台，有效指导法院内部包括上下级法院之间的审判和执行工作。①李金鹏：《法院参与社会管理创新实践探索》，人民法院出版社2012年版，第141-155页。

（二）将联合惩戒机制纳入立法的轨道

在社会信用体系未建立起来的情况下，从法院执行的角度，需要完善各个方面。首先，具体而明确地规定财产查明协助义务和信用惩戒协助义务的主体。例如，法律可以列明履行财产调查义务的单位有金融机构和政府职能部门等，以44家单位的《联合惩戒的合作备忘录》中提及的单位为参考，列明履行信用惩戒协助义务的单位；其次，实践中更多的部门相互联合起来，进行信息共享，尤其是涉及到协助调查取证义务和协助信用惩戒义务的单位，尽量通过行政法规、部门规章的形式确立其义务。协助执行的本质是一项具有法律强制性的义务，不作为需承担一定的法律后果。违反协助义务的单位除了承担法律责任，①《民事诉讼法》第114条规定，有义务协助调查、执行的单位拒不协助的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款，还可以对单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。也可以适用信用惩戒措施，惩罚措施由轻及重地分步骤施行。②江必新主编：《新民事诉讼法理解适用与实务指南》，法律出版社2012年版，第435-436页。对于因故意或过失造成人民法院案件不能执行的，应承担其造成损失的赔偿责任，建立赔偿责任制度。

（三）确定公安机关、社会团体等在执行中的主体地位

《德国民事诉讼法》和《日本民事诉讼法》都规定了执行机关在执行时若遇到被执行人抵抗或被执行人不在场时，有权请求警察援助或者在场作证。我国台湾地区的强制执行协助机关包括登记机关和自治团体、商会、同业公会等，也包括警察。对这些协助单位和机关的协助义务规定得很具体，权责分明，便于操作，范围广泛，并且不履行协助义务的法律后果规定的也很明确。③丁寿兴：《强制执行探索与实践》，法律出版社2011年版，第45-60页。

法院在执行工作中具有独立性和主导地位，但公安机关、社会团体并非附属地位，其系合作执行，在职权范围内独立承担责任，这里的协助执行既是权力也是其义务。既然有观点认为法院的执行庭应当从法院独立出来，执行权从司法权中分离出来，设立专门的执行机构。那么目前何不将公安和中立的社会团体组织纳入到执行系统，承担一部分执行任务呢，比如调查财产、寻找被执行人由执行力更强的公安承担，公安协助法院的布控对被执行人进行查控并进行临时控制。财产清点、保管和对被执行人的说服教育等由商会、会计师事务所、民政或者妇联等团体承担。公证机关也可以参与执行辅助事务，包括制作、送达法律文书、研究制作分配方案、分配款项、对执行财产的评估拍卖等，提高法院的执行效率。目前我国可以将公安机关和社会团体、公证机构等参与执行的具体范围、措施等明确予以立法规定，并细化法律责任。

（四）完善执行措施与刑事侦查相衔接的程序

追究被执行人拒不履行法院生效裁判的刑事责任，从而逼其交出转移、隐匿的财产，是最有效的手段。多地法院在移送公安机关和依法追究刑事责任方面迈出了一大步。长清区人民法院制定的《关于敦促失信被执行人依法主动履行人民法院生效裁判的通知》规定了告知和程序衔接。但总体来说在拒执罪构成要件、证据标准、移送程序的把握上全国不统一，成效不够明显。目前尚停留在通过联席会议，与公安、检察建立打击拒执罪工作机制。鉴于执行措施和刑事侦查的执法标准不一，能力不同，在此方面通过联合立法的方式建立两机关的执法行为相衔接的程序，使得追究拒执罪在侦、诉、审的环节高效有力。执行机关在执行的过程中对于被执行人存在拒执情况，情节严重的，注重证据的收集固定，并及时将证据移送侦查。

（五）进一步完善惩戒措施和程序

第一，惩戒领域和范围仍需拓宽，并形成常态化。目前的惩戒领域包括财产型、资格型和声誉型，对象包括自然人和企事业以及政府机关。但是基于惩戒的目的即促进被执行人履行义务和建立信用体系的要求，范围还需要继续扩大。限制高消费规定的九项具体限制的内容，应根据各地区不同的经济发展水平进一步明确适合本地区的高消费标准。比如住星级宾馆，需要协同公安机关全覆盖；子女就读高消费学校目录不同的地区予以统一明确并且与教育部门协调一致。此外，借鉴国外对信用记录低的人员采用的限制措施，如房屋贷款、享受社会福利等。有必要单独设置限制高消费的公示系统，真正达到影响被执行人工作、生活的目的，使失信被执行人寸步难行。再比如鉴于微信、微博等曝光媒体的影响力越来越大，开辟微信、微博曝光平台，①山东省高级人民法院执行三庭课题组：《失信被执行人名单制度研究》，载《山东法官培训学院学报》（山东审判）2016年第5期。甚至在今日头条等新闻媒体进行曝光，而且能够做到在被执行人经常活动区域或者户籍所在地精准曝光。将执行实践中形成的好的经验、有效的做法，通过立法和机制的形式固定下来，长期化，而不是运动式执法，比如一些法院利用商圈大屏幕的方式宣传，取得了好的效果，但持续时间短，具有随意性和偶然性，不利于形成威慑，应当将类似宣传方式常态化。

第二，完善失信被执行人名单的纳入程序。纳入程序一般经过告知、启动、审查送达、公布四个步骤。首先，在告知环节上，执行程序一经开始，法院向被执行人出具《执行通知书》，其中明确告知被执行人应及时履行义务，否则有被纳入失信被执行人名单的风险。这是司法程序公开化的必然体现，也保障了当事人的知情权，增加风险告知这一步骤可让被执行人有时间权衡利弊，认识到拒不履行的严重后果。其次，在启动主体上，申请执行人和法院都有启动权，且没有顺序上的差别。当申请执行人有证据证明被执行人有履行能力而拒不履行时可向法院申请启动；当法院查明被执行人有法律规定的失信行为的，可直接依职权启动。再次，在审查认定上，法院审查是否符合规定的六种情形，构成失信被执行人条件的，立即制作决定书并送达给当事人。新疆高院在其制定的《关于公布失信被执行人人员名单信息制度实施细则》中规定：被执行人是自然人，且不能证明其是五保人员或低保对象的，可以被列为失信被执行人。反推之，在被执行人未证明其确实无履行能力的情况下，就可以被列为失信被执行人。这样，采取列举法排除不纳入失信被执行人名单的被执行人，由被执行人证明其不属于应纳入名单的情形。这样既可以促使被执行人难找的矛盾解决，也可以变被动为主动，提高执行的效率。

第三，建立失信被执行人名单制度的监督程序。被执行人对被纳入名单的决定首先可以向法院提出异议，法院经审查认为异议不成立的，被执行人还可以向检察院申请民事检察监督。检察院可以在一个月内对法院纳入名单的决定进行审查，必要时可以对法官工作进行调查。经审查认为法院纳入失信被执行人名单的决定确有错误的，向法院提出更正或者删除名单的检察建议，认为被执行人的申请不成立的，驳回其申请。法院收到检察院的检察建议后，组成合议庭对纳入失信被执行人名单的决定进行审查，并将结果函告检察院。①江必新主编：《新民事诉讼法理解适用与实务指南》，法律出版社2012年版，第891页。

（六）开展“执源治理”，并加强对被执行人的说服教育

通过出台意见的方式，规定从立案、审判工作开始，就引导和督促当事人自动履行义务。在送达判决书和调解书的同时，向当事人、代理人送达《不履行生效裁判法律后果告知书》及警示案例。诉前、诉中的财产保全措施注重可执行性。对人数众多的小额诉讼案件比如劳务纠纷、物业纠纷、民间借贷等案件在立案和审判的时候注重了解和查明当事人的履行能力，即时履行的可能性较大的，通过诉前和诉中调解争取解决。在调解过程中，尽力督促债务人当庭履行，不给执行留尾巴。仍然需要继续对失信被执行人进行说服教育，比如通过拒执罪的庭审直播、媒体宣传等形式对其警示教育，对被拘留的被执行人联合拘留所民警进行说服教育。

此外，鉴于执行案多人少，人力普遍不够的现实，执行辅助工作采取外包的方式，提高执行效率；设立遍布村街办各基层的专职或兼职执行联络员、协助执行员等协助执行队伍，构建基层协助执行网络，扩大送达、调查以及寻人找物的力量。总之，执行既是技术活，也是体力活，既需要宏观社会信用体系支撑，也离不开基层执法人员的智慧和勇气，绝不可能毕其功于一役。