影响水利工程质量监管的因素及其解决措施分析

王超 梁敏行

摘  要：水利部于1997年8月25日发布《水利工程质量监督规定》，该规定共分为总则、机构与人员、机构职责、质量监督、质量检测、工程质量监督费、奖惩、附则等八章计38条以及与之配套使用的文件《水利工程质量检测管理规定》。根据《水利工程质量监督规定》，在我国境内新建、扩建、改建、加固各类水利水电工程和城镇供水、滩涂围垦等工程及其技术改造，包括配套与附属工程，均必须由水利工程质量监督机构负责监督。工程建设、监理、设计和施工单位在工程建设阶段，必须接受质量监督机构的监督。文章从施工阶段水利工程质量监督内容、职责划分、监督过程、监督依据、监督程序、影响因素、改进策略等方面作详细分析。

关键词：水利工程;质量监督;影响因素;解决措施

中图分类号：TV512         文献标志码：A         文章编号：2095-2945（2019）33-0113-03

Abstract： The Ministry of Water Resources issued the Regulations on Quality Supervision of Water Conservancy Projects on August 25， 1997. The provisions are divided into 38 articles in eight chapters， such as general rules， institutions and personnel， institutional responsibilities， quality supervision， quality inspection， project quality supervision fees， rewards and punishments， supplementary provisions， etc.， as well as the supporting documents Regulations on Quality Supervision of Water Conservancy Projects. According to the Regulations on Quality Supervision of Water Conservancy Projects， the construction， expansion， reconstruction and reinforcement of all kinds of water conservancy and hydropower projects， urban water supply， tidal flat reclamation and other projects and their technical transformation， including supporting and ancillary projects， they must be supervised by the quality supervision body of water conservancy projects. The project construction， supervision， design and construction units must be subject to the supervision of the quality supervision organization at the stage of project construction. This paper makes a detailed analysis from the aspects of quality supervision content， responsibility division， supervision process， supervision basis， supervision procedure， influencing factors and improvement strategy of water conservancy project in the construction stage. Keywords： water conservancy project; quality supervision; influencing factors; solving measures

为了确保建设工程质量，保障公共安全和人民财产安全，政府必须加强对建设工程质量的监督管理。因此，《建设工程质量管理条例》规定，国家实现建设工程质量监督管理制度。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。

1 施工阶段水利工程质量监督部门的职责划分、监督内容及监督过程

1.1 施工階段水利工程质量监督部门的监督内容及职责划分

《水利工程质量监督规定》规定了水利工程质量监督的内容与各个监督管理部门的职责划分。

（1）水利工程质量监督内容

包括建设单位执行法律法规和工程建设强制性标准的情况;抽查与工程主体结构安全性能和使用功能直接相关工程实体的质量;抽查水利工程项目责任主体和质量检测单位的有关行为;检查项目所用的建筑材料及构配件;对竣工过程进行监督等。

（2）水利工程质量监督职责划分

我国建设工程质量监督管理统一由国务院建设行政主管部门实施统一管理。国家交通部门、水利部门按照国务院规定的职责分工负责相应的专业建设工程的质量监督管理。各部门质量监督具体职责如下：

县级以上地方政府建设行政主管部门对该行政区域内的建设工程质量进行统一管理;县级以上的交通、水利部门在各自的职责范围内，对该行政区内的专业建设工程进行质量监督管理。

对于国家直接出资修建的重大水利工程建设项目，由国务院发展计划部门按照国务院规定的职责，组织稽查特派人员进行重大水利工程项目的质量监督管理。

对于国家重大技术改造水利工程项目的质量监督管理，则由国务院经济贸易主管部门负责执行。

1.2 水利工程项目质量监督过程

（1）施工前

施工前的水利工程质量管理属于“事前预防”管理，要求建设项目法人代表需要向省、市、区（县）级主管部门或者水行政部门提供水利工程项目建设审批文件，水利工程建设项目法人与监理，设计及施工单位共同签订的项目合同副本，水利工程建设项目概况、施工预案、设计施工图纸、建设项目预算等。主管部门质检人员会对相关材料进行审核，经确认无误后，才能够办理相应的工程质量监督手续，并签订《水利工程质量监督书》，这标志着水利工程建设项目质量监督管理的开始。质量监督主管部门还会根据所建水利工程项目的规模大小设立相应的质量监督项目站，质量监督项目站一般由3人及以上的质检人员组成，常驻于施工工地现场，持“水利工程质量监督员证”上岗，对整个在建的水利工程项目负责。

（2）施工阶段

水利工程建筑项目开始动工后到主体工程施工前的这一阶段，工程质量管理的工作内容主要围绕项目法人申报的水利工程项目划分展开进行。水利工程项目划分也叫做水利工程质量评定项目划分，它是由项目法人和施工单位共同研究确立的项目划分方案，将水利工程划分为单位工程和分部工程两大部分，并确立相应的单元工程划分原则。水利工程项目划分由在建项目的法人代表提交给驻施工现场的质量监督项目站，质量监督项目站则根据《水利水电工程施工质量检验与评定规程》中项目法人提交的工程划分内容进行评定，经评定确认后，再报送给上级监督站批复。在主体工程施工初期，建造项目质量管理的重点内容是对项目法人申报的建筑主体外观质量进行评定，评定的参考依据包括国家部门已经颁布的施工技术标准、所建项目的使用要求、已验收的类似建筑项目的评判标准等，审核评定完成后要如实填写相应的“单位工程外观质量评定表”。主体工程施工阶段，项目质量管理的主要内容是项目法人和监理单位的质量管控体系、施工单位的质量保证体系以及设计单位的现场服务体系。质量管理的方式可以采取巡查与抽查相结合。

（3）验收阶段

水利工程项目验收阶段重点关注项目建造质量是否符合相关技术规范以及判别建筑成品与最初申报的设计内容之间的差别，直接决定了所建水利工程项目能否成功交付使用。根据《水利工程建设项目验收管理规定》，水利工程建设项目的验收可以分为政府验收和法人验收两种类型。政府验收的支出单位是地方人民政府、水行政部门，验收的内容有专项验收、阶段验收、竣工验收。法人验收则是由水利工程建设项目的法人组织发起的。一般来说，水利工程项目的验收先经过法人验收，经确认无误后，再由项目法人申报上级主管部门进行验收。

2 水利工程质量监督的管理依据和程序

2.1 水利工程质量监督管理依据

我国水利工程质量管理依据大体上可以分为三个层级。第一层级为国家及政府机构颁布推行的法律法规，包括《建筑法》、《水法》、《建设工程质量管理办法》、《水利工程质量管理规定》、《水利工程质量检测管理规定》等。第二层级为地方规定，大都是各省水利厅、各地级市水利局结合当地实际情况颁布的实施细则。第三层级为水利行业规范和质量管理标准。

2.2 水利工程质量监督管理实施程序水利工程质量监督管理实施程序大体上包括以下六个环节：

（1）受理建设单位办理质量监督手续

施工前，质量监督机构接受建设单位的申报手续，同时审查提供的文件，合格后签发质量监督文件。建设单位凭审查通过的监督文件，向地方行政主管部门申领施工许可证。

（2）制定和实施计划

制定和实施质量监督计划要依据有关的法律法规、技术规范与标准;划定质检阶段的内容、范围和重点;实施的具体方法和步骤。

（3）抽查抽测工程实体和施工行为质量

一是委托具有法定资质的检测单位对施工现场所用的建材、器械设备、工程实体进行监督抽样检测;二是对工程质量责任主体和质量检测单位的质检行为进行检查。

（4）竣工验收质量管理

监督竣工验收阶段的组织形式和程序是否符合相关的施工规定;复查建筑单位对已发现质量问题的整改情况。

（5）形成质量监督报告

质量监督报告的内容包括：项目概况;参见各方质量行为检查状况;实体质量抽查状况;整改情况;验收情况;项目节能和环保评价;质量缺陷处理意见。

（6）建立监督档案

要求及时归档、文字材料记录齐全，经监督机构负责人签字后归档，按照规定的年限保存好。

3 水利工程质量管理主要影响因素

3.1 项目法人力量跟不上主体工程建设需要

从近两年水利工程项目的建设情况来看，以中小型水利工程为主，相應的项目法人大都是由各地方县级水务局承担。受地域发展和组织力量的限制，在水利工程质量监督方面人员太少。有些县级行政区内有数十座小型水库，工程技术人员却只有几名，无法满足实际的施工需要。加上项目法人的工作从前期开始就相对繁琐，对工程质量缺少监管控制，故而只能够依赖监管单位。

3.2 监理单位从业人员数量不足

随着近几年国内工程建设项目的数量逐渐增多，在质量管理方面便出现了“僧多粥少”的局面。随着小型水利工程建设项目的增多，由于其投资金额不大，监理单位投标热情和积极性普遍不高。即便中标，也往往是由一个监理人员身兼数职或者直接外聘，由于外聘人员没有接受过正规培训，其自身技术水平不高，对相应的施工规范技术标准的掌握也不够，便会导致所建项目安全问题疏漏。

3.3 施工单位现场具体实施人员不是投标承诺人员

由于所建水利工程项目现场具体实施人员不是投标承诺人员，这些人员到岗以后，对于现场施工情况不够了解，对工程质量管理的重视程度也较低，缺乏施工整体性和规范性原则。有些施工人员甚至还会擅自改变施工计划，乱用施工建材。

3.4 市县水利工程质量监督机构问题突出

市县级行政区域内水利工程项目往往都是中小型水利工程建设项目，无论是在水利工程质量监督技术还是经费投入上都存在较为严重的问题。首先，市县水利工程质量监督经费紧张。自2009年开始，国家取消了水利工程质量监督费用，并同时规定质量监督工作所需经费由同级财政预算予以保障。这样一来，将水利工程质量监督费用纳入到地方财政管理系统中，就很容易导致其财政拨款紧张，有些地方甚至连职工的工资都无法得到相应的保障，又何谈质量监督费用。其次，手段落后。市县级基层水利工程质量监督机构技术较为落后，现场检查基本上凭借“看、听、摸”等人工手段，经验性和主观性太强，信息化水平过低，精度差，检测结果的可信度不够高。再者，力量不足。长期以来，受编制和经费的限制，基层监督单位技术力量始终匮乏，人员结构和专业结构始终不够合理。

4 改进水利工程质量监督的有效策略

4.1 制定出质量监督目标，完善相应的质量监管制度

制定出有针对性的质量监督目标，完善相应的质量监管制度是提升工程质量的基础。

首先，要确立质量监督目标。依据项目合同，确立水利工程项目的设计、施工质量监督目标。其次，要完善质检技术规范和制度，在监督工程中做到有章可依，提升监督有效性。在监督制度的制定上，全面落实水利工程质量管理制度，健全水利工程质量管理流程和执行标准对于提高工程质量管理工作效率很有必要，也是全面扩大水利工程质量管理范围和管理效率的关键之举。首先，各级地方政府和水行政主管部门要落实好工程质量管理分级责任制度，结合所建水利工程项目的性质、规模划分相应的质量管理机构。其次，要全面落实项目法人责任制度。项目法人责任制度明确了项目法人是保障所建项目质量的第一责任人，既要对所建水利工程项目的质量负责，也要对分管的上级主管部门负责。因此，各级政府及水行政部门在组织构建项目法人时，一定要严格把关。第三，要结合当前的经济发展、市场秩序、水利工程规模、水利工程建设需要等内容，适当更新工程质量管理法律法规内容，使之与现阶段水利工程项目的建设与发展要求相适应。

4.2 提高监督人员的素质，加强工程监督的软实力

目前，主要有两种可循的工程质量监管模式。第一种是现场监管。例如，地方水行政部门可以结合所建水利工程项目的质量管理需要，从水利管理系统抽调部门专业技术人员成立专门的水利工程质量管理小组进驻水利工程项目施工现场。在水利工程质量管理小组成员的选拔上，要重点考察其专业技术水平，考察合格后颁发“水利工程质量管理专员”工作证，并要求持证上岗。为了确保水利工程质量管理小组更好地发挥作用，在工作小组内部还可以设立小组长、监察专员等。第二种模式是第三方检测模式。第三方检测指的是实施项目质量检测活动的机构与设计、建设、监理、施工、勘察等项目参与方均无任何从属关系或利益关系的质量监督管理机构。必须强调的是，建设方委托的第三方检测公司必须具备水利部门或省级以上的水行政主管部门认可的检测资质，包括岩土工程、混凝土工程、金属工程、机械电气和量测五个部分。第三方检测机构受建设方委托，根据双方共同达成的合同和项目质量规范标准对所建水利工程项目进行全面、独立、公允的质量检测。一则，第三方检测机构只对项目法人负责，检测结果准确性和可信度更高。二则，在建筑用料、加工产品的检测上，由于是第三方检测机构直接去项目施工现场就地取材，减少了中间环节，提高了检测效率和精度，压缩了检测成本。

4.3 要不断改进工作方式，提高监督规范化水平

质量监督是政府行政主管部门的主要工作内容，要尽最大限度地消除其中的随意性。首先，要从法律法规的层面对重大水利项目工程以及地方中小型水利工程的质量监督加以约束规范，使之有法可循，有规可依。其次，完善监督管理规章制度，建议对资料的核备、核定制定一套标准，然后按照流水作业的方式推进。如果在资料核备的过程中发现资料不齐全，就不能够进入下一步的资料审查，或者直接退回不再核备。

4.4 健全社会信用体系

水利工程建设项目建设质量的好坏最终直接影响到施工单位的口碑和信誉。因此，完善水利工程质量管理体系，既要有相应的法律法规作为保障，也要使建设方主动自觉地接受社会舆论的监督。通过健全社会信用体系，对于建设方存在的各类违规违章操作生成记录，纳入信用系统中，以“诚信体系建设”为武器来形成良好的监督效用。

新时期，做好水利工程质量监督工作，既是保证水利工程建造质量的现实需要，也是推动我国城市化建设进程、贯彻执行乡村振兴战略的需要，值得各級地方政府和水利部门及参建单位重点关注。

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