浅析国有企业私有化改革的认识误区

李洋

摘 要：深化国有企业改革是建立健全社会主义市场经济体系的重要环节和有力抓手。但是，针对国有企业所谓“委托代理问题”、“搭便车问题”、“软预算约束问题”等“先天性缺陷”的质疑始终不绝于耳，有观点甚至以此为据主张私有化才是改革方向。事实上，国有企业的问题同样会发生在私有企业身上，与产权属性无关。国有企业混合所有制改革不等同于私有化，盲目的对国有企业进行私有化改造会落入诸多陷阱和误区。

关键词：国有企业改革 私有化 认识误区 混合所有制

提高国有企业竞争力，加快建立国有企业现代企业制度、提高国有经济资源投入的使用效率，一直是国有企业改革呼声最强烈的方面。但是不论国有企业如何改革，简单的私有化都不是解决现有问题的正确方向和行之有效的方法。简单的私有化本身并无助于提高企业运营效率，而且还可能带来更多的问题。只有正确认识国有企业改革问题的实质，以混合所有制为改革方向，国有企业改革才能有新思路。

一、公有制思想产生的历史根源

分析国有企业私有化的理论依据，首先得追溯到19世纪兴起的社会主义运动。1825年，当时作为资本主义头号强国的英国爆发了第一次经济危机。而资本主义制度的基本矛盾使得经济增长的成果为资本家们独占，贫富差距日益扩大，广大的工人为了改善恶劣的劳动条件和生活状况，不得不同资本家展开了多种形式的斗争。在这一历史背景下，旨在廢除生产资料私有制，试图从根源上解决社会财富分配不公的社会主义思潮开始流传。事实上，在马克思的经济理论中，私有制才会导致经济效率的低下，因为“资本家企业就是被无政府的市场海洋包围的计划孤岛”，盲目地生产造成了生产过剩和企业破产。马克思认为通过合理的、集中的计划来协调不同资本家的决策，就能消除生产过程中的浪费。所以社会主义者相信，如果废除私有制，那么整个经济体就会像单个生产企业那样运行，管理也会更高效。不幸的是，在后来的历史实践中，基于国有企业的中央计划经济表现的却不尽如人意，尤其是在以苏联为代表的社会主义制度下，全面的中央计划和单一的国家所有制不仅抑制了经济活力和一切竞争，也滋生了官僚主义、盲从主义和腐败。但以此为据简单推导出国有企业或公有制就一定会失灵，那在逻辑上同样是经不起推敲的。

二、国有企业私有化理论发展

国有企业私有化的理论除了西方在向发展中国家推行“华盛顿共识”的时候被西方学者推崇，国内面临改革议题的探索时也有不少人持支持态度。总结这些理论观点，总体上是对国有企业弊病的批判表现在以下一些方面：（1）国有企业花钱不会像私人花钱那样小心谨慎，即“委托―代理”问题;（2）国有企业由于是全民所有，个体公民无法有效监督管理企业业绩，即“搭便车问题”;（3）国有企业作为政府的一部分，在产生亏损时会获得政府补贴，因此效率低下，这即是“软预算约束问题”。其他还有学者提到的例如中国的国有企业高管作为具有行政级别的政府领导，对企业的管理在专业性和态度上难以与私企相比等。

国有企业私有化的理论认为公有制产权不明晰，所以无人对资产真正负责。但这一问题也同样存在于股权极其分散的大型私企中。事实上，西方大多数大型企业都是由雇佣的管理者进行管理，而非股东。至于其他例如“委托代理”“搭便车”以及“软约束预算”问题，在私有企业里也都完全有可能存在，并不是国有企业独有的问题。08年金融危机后美国政府出手救助华尔街那些“大到不能倒”的企业，难道不正是典型的软约束预算的例证么？

三、国有企业改革的国际经验

世界上有不少成功的国有企业案例，韩国的浦项钢铁公司便是一个典型的解决了传统观念上对待国有企业外部性看法的一个例子。1960年代初，韩国政府顶着各种压力坚决的创立了浦项钢铁。在政府的干预下，作为国有企业的浦项钢铁并没有滥用它的垄断地位去榨取利润，而是把生产所获得的利益转移给产品的买方，使整个韩国经济的发展得到益处。韩国政府投资浦项钢铁的“社会”回报远远高于“私人”回报。这种私人回报和社会回报的差异，即是经济学中所说的外部性。试想若不是利用国有体制，韩国如何能够在短短10年间拥有全球前三的高效率钢铁企业呢？

台湾地区的“国有企业”发展也为我们提供了很好的案例。鉴于以孙中山“三民主义”为基础的官方经济意识形态，关键的行业应该归政府所有，因此台湾地区相应的形成了一个庞大的“国有企业”部门。在20世纪60至70年代，台湾地区“国有企业”占国民生产总值的16%以上。这一局面直到20世纪末才有所变化。即便是在1996年对于18家“国有企业”实施了私有化，政府依然保持了平均355%的控股比例，使得董事会中60%的董事由政府任命。台湾地区的发展战略是通过利用“国有企业”创造更良好的经济发展环境，从而使私有企业能够更好的成长，于此同时并不急于进行私有化。

另一个国有经济成功的案例便是新加坡。可以说新加坡是世界上拥有最大国有经济部门的国家之一。新加坡政府对经济的控制，是通过财政部100%控股的淡马锡控股来实现的。淡马锡控股不仅在通讯、电力、能源等“通常”部门拥有企业，而且对半导体、银行、船运等经营性行业的龙头企业进行控制。常年被评为全球最好航空公司的新加坡航空，其57%的股份便是由淡马锡控股持有，是真正意义上的国有企业。

如果说以上这些例子多少都基于东亚发展型国家的成功经济模式，那么欧洲也同样不缺乏成功的国有企业。二战后的芬兰、法国、挪威等欧洲经济体，都是依靠大规模的国有企业取得的经济成功。尤其是在芬兰和法国，国有企业始终处于技术现代化的最前沿，这完全和传统观念里国有企业就等同于低效的概念相悖。直到早已实现工业化的今天，芬兰政府依旧在包括林业、矿业、钢铁、化工、机械制造等国有企业中拥有控股权，并且依靠这些国有企业引领技术的现代化。而我们耳熟能详的雷诺汽车、空客飞机等法国企业，也都曾经或依旧是国有企业。

四、国有企业私有化的“陷阱”

对于国有企业持体制性怀疑的人通常情况下会很自然的认为私有化是解决国有企业问题的灵丹妙药，然而正如前文所论述的，很多时候企业的经营问题和产权形式是没有多大关系的。正因如此，企业即便实行了私有化，也同样会面临国有企业在运营中遇到的问题。更值得关注的是，草率的私有化主张背后实际上隐藏着诸多“陷阱”。

首先是行业选择的“陷阱”。在决定是否要对国有企业进行私有化时，有几个问题是不得不提前考虑的。首先，哪些行业的国有企业是可以进行私有化的？历史和国际经验告诉我们，当一个国家对行业和企业的管控能力有限时，对自然垄断或是为国家提供基础性关键服务的国有企业进行私有化是很危险的。其中的道理显而易见，例如假设没有一个国营背景的邮政系统，可能在国家最偏远和落后地区的人就无法获得有保证的邮寄服务。因为从成本收益的角度来看，企业为交通不便的偏远地区覆盖邮递服务显然是划不来。

其次是企业定价的“陷阱”。企业在进行私有化的过程中，需要政府解决和拿捏的问题并不比进行国有企业改革少。一个核心的问题就是定价问题。国有企业是公有资产，政府作为托管人对企业的定价过低则会造成贫富差距的扩大，而如果企业财富最终被转移到海外，也就会造成国民财富的流失。前苏联和东欧国家在上世纪九十年代初期开始的大规模私有化就是前车之鉴。俄罗斯经济学家、科学院院士奥·季·博戈莫洛夫曾说过，由于在私有化前没有对企业做合理的资产评估（卢布大幅贬值也使评估很难），企业基本被卖得一文不值。前苏联的五百家实际价值超过一万亿美元的大型国有企业，最终只卖了72亿美元。总计125万家的国有企业最终的平均售价只有1300美元。这无疑是国有资产和人民财富的惨痛流失。

除此之外，在收购者选择、控制腐败等很多其他方面也同样存在着不少“陷阱”。如果一个政府可以正确应对和妥善处理好这所有的“陷阱”，那它一定也有能力通过国有企业改革提升企业的竞争力，而完全不需要通过不确定性更高的“改旗易帜”来实现经济效益。

五、国有企业混合所有制改革不等同于私有化

2013年，党的十八届三中全会进一步提出了要“积极发展混合所有制经济”，在社会上获得了强烈的反响。随着新一轮国有企业改革的提速和十八届三中全会提出“混合所有制”改革的方向，社会上出现了对本轮混改是否会成为十年前“腐败型私有化改革的再出发”的担忧。虽说这种担忧并非毫无历史根据，但其实只要认清了关于混合所有制的几个基本问题，我们就能明白国有企业混改和私有化是有着明显区别的。

原国家发改委党组成员、宏观经济研究院院长宋晓梧认为，混合所有制的形成和发展是可以从马克思的理论中找到依据的。事实上，混合所有制在西方资本主义发达经济体的实践由来已久，也是市场经济重要的企业产权形式。在科斯（Coase）、诺斯（North）的产权理论出现之前，马克思在《资本论》中关于“商品两重属性” 马克思认为商品具有“价值”和“实物”的双重形态，其所有权自身是可以分离的。因此所有权在经济活动中发生分离，为不同的所有者拥有，为所有者之间相互渗透、相互作用，从而形成错综复杂的企业形式提供了完全的可能性。例如货币资本家拥有生产资料的法律所有权，而产业资本家拥有生产资料的职能所有权。同样的，生产资料归全民所有的国有企业也可以通过“两种所有权的分离”解决政企不分的问题。的分析就已经揭示了企业在市场经济环境的发展中可以出现混合所有的产权组织形式。

混合所有制可以分为宏观和微观两个角度的定义。当我们通常提到“社会主义混合所有制经济”的时候一般是指我国“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的社会主义初级阶段基本经济制度。在讨论国有企业改革的问题时，“混合所有制”一般是从微观和单体企业的角度来解释，即由不同所有制性质的投资主体共同出资建立的企业。国有经济、集体经济、合作经济、个体经济、私营经济和外资经济等不同所有制经济之间的混合，都可以被看作是混合所有制。

按照马克思的理论，由于股份资本是一种“社会资本”，所以“股份公司”也就是“社会企业”。一个企业的股份一旦被不同主体所持有，那么从所有制的角度上来说就已经是一种典型的混合所有制企业。我国自20世纪90年代开始的国有企业改革就将建立现代企业制度（股份制改革）作为目标，经过20多年的发展，绝大多数国有企业已经完成了股份制改革，并有一大批已经成为上市企业。这么来看大多数国有企业本身就已经具备了混合所有制企业的性质和特点。

有人认为国有企业混改由于会提高多种所有制经济的成分，所以存在国有企业私有化的风险。但注意的是，虽然股份公司的股权是分散化和多元化的，可任何企业由于存在不同的控股主体，所以依然有着完全不同的本质。这也就是为何西方私有制为主体的国家的混合所有制和我国存在性质上的不同，因为“混”的目的是截然不同的。西方国家是为了弥补私有制经济体制下企业“全盘私有化”的经济缺陷和失灵引入的混合所有制，根本目的是为了更好的发展资产主义私有制，服务对象是资产阶级政权。而十八大以来，我国在以公有制为主体的社会主义市场经济体制下推进混合所有制改革的根本目的是为了完善国有企业治理结构，提升企业效率和市场化水平，从而进一步增强国有经济的活力、控制力和影响力，最终服务的对象是全体国民。这种出发点的不同保证了我国国有企业混改的动机不可能是私有化。

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