以镇域经济发展促进城乡融合的思路

摘 要：十八大以来，党中央、国务院对新型城镇化和乡村振兴进行了多重战略部署，镇域经济作为其中重要一环，在城乡二元结构中起到了连接城市和乡村的重要作用，镇域经济的发展和盘活是城乡融合发展的关键。在论述镇域经济发展的重要性和存在的问题基础上，提出了构建科学合理的“三级五类”小城镇体系、强化镇域经济的引擎作用、打造镇域经济名片等发展镇域经济的三点思路。

关键词：城乡融合 镇域经济 小城镇体系 特色小镇

以促进人的城镇化为核心、以高质量发展为导向的新型城镇化战略，是习近平新时代中国特色社会主义发展的重要实践，是建设现代化国家的关键举措，也是实施乡村振兴战略和区域协调发展战略的有力支撑。推进特色小城镇建设，发展镇域经济，增强小城镇对乡村的带动能力，是落实国家新型城镇化战略，提升小城镇活力的重要途径，是改善乡镇人居环境品质、缩小城乡公共服务差距的重要抓手。

一、促进镇域经济发展的重要性

镇域经济是新型城镇化战略布局的重要一环，小城镇是连接大中城市和乡村的重要枢纽。促进小城镇发展和镇域经济繁荣是实现城乡融合发展，让广大农村居民共享发展成果的关键点。

（一）镇域经济是我国区域经济发展战略布局的重要一环

十八大以来，党中央、国务院对新型城镇化和乡村振兴进行了多重战略部署，从构建都市圈、城市群到经济带和湾区，从国家中心城市到大中小城市协同发展，从特色小城镇、特色小镇到乡村振兴、城乡融合发展。从区域发展的角度看，从都市圈顶层到乡村，都已经进行了战略布局，其中特色小城镇涉及镇域经济，是我国区域经济发展的重要组成部分。

（二）小城镇是连接中小城市和乡村的纽带

城乡二元结构决定了我国镇域经济的特殊重要性，小城镇是连接大中城市和乡村的重要枢纽。一方面小城镇是大中城市向乡村的延伸，是大中城市的腹地;另一方面小城镇又是农村迈向城市的必由之路，农村则是小城镇更广阔的腹地。镇域经济搞活了，县域经济就会搞好，市域经济才会有支撑;镇域经济搞活了，乡村经济就会跟着发展，城和乡之间才会有一个强有力的纽带，以城带乡才会落到实处。

（三）小城镇是农村居民共享发展成果的重要节点

就基础设施和基本公共服务来说，小城镇作为农村居民向市民迈进的天然聚集点，是广大农村居民享受高质量基本公共服务最便捷和最可行的渠道。一方面由于习俗、文化相近，小城镇周边的农村居民可以便捷的接驳到小城镇的基本公共服务中;另一方面，小城镇是很多不愿或不能向大中城市转移的农村居民享受到高质量基本公共服务的最可行的途径，由于小城镇人口聚集，初具规模效应，可以有效降低基础设施建设和基本公共服务覆盖的成本，进而更有可能让广大农村居民享受到更好的基础设施以及更多的基本公共服务。

（四）搞活镇域经济是发挥以城带乡重要作用的着力点

就镇域经济对农村发展的带动作用来说，位于小城镇的各类市场主体由于可以与周边乡村的市场主体，如农村经济合作社、农户等直接产生联系。一方面可以吸纳农民就业或采购农村市场主体生产出的农副产品和手工制品;另一方面农村也为小城镇提供了重要的消费市场。小城镇市场主体与周边乡村的市场主体互相嵌入越多，则镇域经济对乡村的带动作用就越大，镇域经济的发展就会直接提高农村居民的收入。

二、当前镇域经济发展存在的问题

（一）小城镇发展不均衡

我国的小城镇发展不均衡。由于小城镇连接城市与乡村的重要枢纽作用还没有得到广泛的重视、小城镇的财力限制、乡镇政府的自主权有限等多重因素影响，使得市区和县城以外的很多建制镇都处于自然发展状态。以市为单位进行研究可以发现，人口、资金等要素多向市中心和县政府驻地汇聚，其他建制镇“失血”严重，由此导致小城镇对乡村的带动作用明显不足。而市区和县政府驻地对于偏远乡村来说，辐射能力不足，其提供的基本公共服务和良好的基础设施无法满足广大农村居民的需求，对于偏远乡村的居民来说，要想享受到市区或者县城的优质医疗、教育等资源，存在成本高、难度大等问题。

（二）小城镇的发展路径不清

对小城镇的发展，尤其是市区和县城以外的建制镇发展，存在发展路径不清的问题。通过对文献的分析发现，对小城镇发展的建议很多是不切实际的，如大力发展二三产业，吸引创新人才等，这些建议简单的将大中城市的发展路径移植到小城镇发展上是行不通的。小城镇相对大中城市来说，天然就存在规模效应不足、基础设施和基本公共服务无法与大中城市相比等问题，如果这些小城镇没有地缘优势，那么这些小城镇也就天然存在对创新人才等生产要素的吸引力不足等问题。

因此，对于小城镇的发展，一定要建立在清楚认识到小城镇功能定位和比较优势的基础上。一是作为城市向乡村的延伸，小城镇的产业链也应该是大中城市产业的延伸;二是作为直接接驳乡村的城市末梢，小城镇具有大中城市不具备的地方特色，兼具城市和乡村的韵味。因此小城镇的发展一方面应该是大中城市产业的配套，另一方面应该立足当地特色，充分利用当地特色资源，与乡村发展紧密嵌套。

三、地方政府促进镇域经济发展的思路

地方政府促进镇域经济发展，笔者认为可以从以下三个方面着手。一是对辖区内的小城镇（建制镇）摸清家底，进行分级分类，进而构建科学合理的小城镇体系;二是要从因镇施策、避免同质化竞争、考核制度等方面入手强化镇域经济的引擎作用;三是要從打造特色小镇品牌、打造地理标志产品品牌、打造一批“叫得响、拿得出手”的品牌领军企业等方面入手打造镇域经济名片。

（一）构建科学合理的小城镇体系

在乡村振兴的背景下促进镇域经济发展，首先要对不同规模和不同产业特色的建制镇进行分类，然后因镇施策，在明确发展方向和重点的同时兼具区域协调发展。

1按照常住人口规模和地区生产总值确定小城镇等级。地方政府（以地级市为单位，下同）可以按照行政建制镇的常住人口规模和地区生产总值，对辖区内各建制镇进行等级划分。据测算，只有当小城镇总人口在5万人以上、镇区人口达到2-3万人时，聚集效应和规模效应才会产生。因此，可以将常住人口规模在5万人以上，且地区生产总值在10亿元以上的建制镇确定为中心镇，将常住人口规模在2万人至5万人之间，或者地区生产总值在5亿元-10亿元的建制镇确定为潜力镇，将常住人口规模在2万人以下，且地区生产总值在5亿元以下的乡镇确定为一般乡镇。上述划分标准可以根据当地的经济发展现状进行调整，如东部经济发达地区可以调高不同等级小城镇的指标值，而西部欠发达地区则可以根据实际情况调低相应的指标值。

2按照产业特色确定小城镇发展方向。按照建制镇的产业特色（或产业结构）对地级市所属的各镇进行划分，进而确定各镇的功能和未来发展方向。将产业特色不明显的中心镇和潜力镇确定为综合型小城镇，将以特色农林牧渔业为主导的小城镇确定为农贸型小城镇，将以农产品加工业、制造业等工业为主导的小城镇确定为工贸型小城镇，将以商贸、物流等为主导的小城镇确定为商贸型小城镇，将以旅游业为主导的小城镇确定为旅游型小城镇。

3构建科学合理的小城镇体系。将地方政府辖区内的建制镇按规模进行划分和按产业特色进行划分之后，将两种划分结果综合起来，进而构建出“三级五类”的小城镇体系，最终形成以市区为龙头，以各区县的中心镇为区域中心，以潜力镇为重要培育对象，以一般乡镇为支撑的“四级”小城镇体系。

（二）强化镇域经济的引擎作用

促进乡村振兴的核心思路是以城带乡，通过区域联动和城乡融合加快转变城乡二元结构，实现共享发展。市县以下的建制镇作为城镇化的末梢，是促进农民就地市民化的关键，在乡村振兴中具有不可忽视的重要作用。因此，在乡村振兴背景下，要进一步强化镇域经济的引擎作用。

1根据小城镇等级因镇施策促发展。根据小城镇体系划分结果因镇施策，对不同等级的小城镇制定差别化的政策促进镇域经济发展。

对于各中心镇，一是要把加快体制机制改革作为促进各中心镇发展的强大动力，以提高行政效率为核心，不断深化简政强镇改革，促进中心镇营商环境优化;二是加快中心镇的产业转型升级，提升知识密集型和技术密集型产业的比重;三是鼓励中心镇与边界相邻的各乡镇组团发展。对于各潜力镇，一是提升当地金融机构支持潜力镇产业发展的力度，为潜力镇的产业发展提供资金支持;二是鼓励中心镇的规模以上企业在潜力镇设置分支机构，或鼓励中心镇的企业以潜力镇和一般乡镇的初加工产品为生产原料;三是鼓励潜力镇培育当地的小微民营企业、农村合作社、专业合作社等市场主体。对于一般乡镇，一是要加强当地的交通、水、电等基础设施建设，提升当地的医疗、教育等公共服务水平;二是大力吸引人口集中，促进外来人口市民化，尤其是通过制定回乡务工人员自主创业优惠政策，吸引外出务工人口回流，鼓励返乡人员创业;三是对于符合条件改制为镇的乡，要努力争取乡改镇，将其纳入小城镇管理范畴。

2突出小城镇特色避免同质化竞争。根据各小城镇的产业特色实行差异化错位发展策略，突出特色的同时避免同质化竞争。

对于农贸型小城镇，一是要根据当地的优势农产品，鼓励连片种植或规模化养殖，相邻的农贸型小城镇可以组团发展，合力打造特色农产品;二是在农产品种植季节、区位分布等方面与周围的旅游型小城镇综合考虑，注重发挥农业的景观性和生态价值，兼顾农业产业化和景观农业发展。对于工贸性小城镇，一是对以农产品加工为主的小城镇要强化产品的地域特色，同时加强市场推广;二是对以制造业等为主的小城镇要注重紧跟市场需求，加强新技术运用。对于商贸型小城镇，一是要注重当地的交通、物流等基础设施建设;二是要注重培育电子商务等新业态。对于旅游型小城镇，一是要保护好当地的生态环境;二是要深入挖掘当地的乡土文化和历史底蕴;三是建设好相应的旅游配套设施;四是鼓励相邻的旅游小城镇组团发展，在基础设施建设上实行整体规划建设，在景点和娱乐项目设计上强调差别化。

3动态管理和差别化考核强化激励机制。对小城镇体系进行动态管理和激励。地方政府要对本市的小城镇等级划分结果和特色小城镇划分结果进行动态管理，以五年为一个管理期，根据各镇发展情况对本市的小城镇体系进行调整，并在全市公布调整结果。对于排名前两位的中心镇以及提升等级的潜力镇和一般乡镇，要从各方面给予奖励，包括优先提拔这些乡镇的领导和公务人员，在财政上加大财政资金支持力度，在项目用地上给予适当倾斜或优先考虑等;对于排名最后的中心镇、降级的潜力镇以及排名靠后的一般乡镇，要给予惩罚，如不得提拔这些乡镇的领导和公务人员等措施。

对不同等级不同特色的小城镇进行差别化考核。对于不同等级不同特色的小城镇进行年度考核，其考核点要各有侧重。中心镇侧重考核营商环境优化、产业转型升级及对相邻乡镇的辐射带动作用等;潜力镇侧重考核人口和特色产业聚集、经济增长等;一般乡镇侧重考核基础设施建设、生态环境改善、人口集聚和返乡创业人员增长等。各特色小城镇则根据其产业特色设置考核指标，侧重考核其优势产业的聚集程度、增长速度和经济效益、优势产业的转型升级等。考核结果纳入各乡镇领导和公务人员的政绩，并提升该考核结果在政绩中的重要性，作为重用提拔的重要参考或决定性指标之一。

（三）打造镇域经济名片

乡村振兴的关键是吸引城市要素下乡，促进城乡融合发展。因此，在乡村振兴背景下发展镇域经济，一方面要加强与中心城市联动，吸引中心城市的资本、技术等优势生产要素流入，另一方面要注重与周围乡村的互动，提升镇域经济对乡村的带动作用。要想达到这些目标，就需要着力打造镇域经济名片，提升镇域经济对各种生产要素的吸引力。

1打造特色小镇品牌。创建一批“小而精”的特色小鎮。借鉴浙江省特色小镇创建经验，用特色小镇建设理念创建一批“小而精”的特色小镇，使其成为提升改造发展传统产业、促进产业转型升级的新载体，成为培育新产业催生新业态的孵化器，将其打造为镇域经济的新名片。特色小镇的选址可以在全市范围内的中心镇和潜力镇名单内，根据小城镇的特色产业匹配度进行选择。

加强特色小镇管理。一是引入创建制和淘汰制。在特色小镇的规划建设中引入创建制和淘汰制，对特色小（城）镇的创建名单和培育名单采取动态管理。对如期完成各项建设目标，达到特色小镇标准要求的进行验收，对在规定年限内没有完成建设进度、不符合特色小镇建设标准的，要进行降格或剔除处理。二是建立年度考核制度。对于纳入创建名单的特色小镇，建立年度考核制度，考核合格的给予扶持政策，考核不合格的要制定相应的惩罚措施。如在土地要素保障方面，特色小镇建设用地纳入城镇建设用地扩展边界内;财政支持方面，特色小镇在创建期间及验收后，其规划空间范围内的新增财政收入可以增加本地财政留存比例。

2打造地理标志产品品牌。根据当地特色产业发展情况，打造一批农副产品地理标志产品品牌。对于一些典型的农业大市，要促进镇域经济发展，就可以根据当地的优势农作物和特色农副产品，打造一批像“寿光蔬菜”、“信阳毛尖”、“阳澄湖大闸蟹”等这样的农副产品地理标志产品品牌。

打造当地的生态名片和文化名片。对于旅游资源丰富的大市，可以通过发掘当地的生态资源和历史文化资源，充分发挥旅游产业的集成作用和带动作用。如“湘西凤凰古城”、“福建客家土楼”等。

3打造一批“叫得响、拿得出手”的品牌领军企业。在打造当地地理标志产品品牌的同时，要注重集中优势力量打造一批“叫得响、拿得出手”的品牌领军企业，加强对这些领军企业的知名度传播和美誉度塑造。以领军企业为龙头，以当地的民營企业、农村经济合作社等市场主体为支撑，促进整个镇域经济发展，进而以城带乡，促进城乡融合发展。

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