论进一步加强文化与自然遗产的法治保障

周复多 史伟东

1 引言

中国是世界上历史最悠久的国家之一，疆土辽阔，文化与自然遗产相当丰富。至今，中国已拥有世界遗产50多处。今后，还将有较多文化与自然遗产项目向联合国教科文组织世界遗产委员会申报。

近30多年来，国务院分期分批公布了数百个历史文化名城、数千个历史文化名镇名村；持续加强的考古工作和自然资源考察研究，极大地丰富了国家的文化遗产和自然遗产宝库。自1990年开始的一年一度的“十大考古新发现”评选，大大促进了考古发掘科学质量的提升。

中国的城乡规划，把保护自然遗产和历史文化遗产列为基本原则之一。凡按规定报国务院审批的规划，在国务院批复的文件中都针对性地提出历史文化遗产保护的具体要求。例如国务院于2007年、2016年先后两次对杭州市城市总体规划的批复，都提出了“重视历史文化和风貌特色保护”的要求。2017年4月1日，中共中央、国务院正式宣布设立的河北省雄安新区，遵照习近平总书记指示“坚持保护弘扬中华优秀传统文化、延续历史文脉”，[1]在规划建设之前就在雄安新区规划区面积1770平方千米及其外围230平方千米（合计2000平方千米）范围内开展了考古调查，将有保护价值的79处遗存（其中A级3处、B级15处、C级49处、D级12处）科学分类、分级评估，明确保护对象及相应的保护措施，针对即将启动的建设过程，各级遗存有不同的专业保护与发掘建议，并有选择地兴建专题博物馆、主题遗址公园。[2]雄安新区这一明智的重大举措，为全国树立了高度重视文化遗产保护的好榜样。

中国政府非常重视世界遗产保护工作。2004年国务院文化部、建设部、文物局等九个部门联合发布了《关于加强我国世界文化遗产保护管理工作的意见》，2005年建设部发文《关于做好建立“中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录”工作的通知》，有力地促进了中国文化与自然遗产保护管理工作。中国对已申请成功的世界遗产项目都及时地制定了专项保护条例，例如浙江省杭州市的《杭州西湖文化景观保护管理条例》（2012年1月1日起施行）、《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》（2017年5月1日起施行）。

随着国内越来越多的文化与自然遗产评估定级和申遗要求的增多，中国积极参与文化与自然遗产保护国际会议学术交流活动，并认真地承办在中国多地举办的国际会议。例如：2000年在北京召开的第一届文化遗产保护与可持续发展国际会议，通过《北京宣言》；2004年在中国苏州举办第28届世界遗产委员会大会，通过《凯恩斯-苏州决议》；2005年10月在中国西安举行国际古迹遗址理事会第15届大会，通过了《西安宣言——关于古建筑、古遗址和历史区域周边环境的保护》；2006年5月31日至6月2日在中国绍兴举办第二届文化遗产保护与可持续发展国际会议，通过《绍兴宣言》。通过这些会议，不仅向国际展示了中国文化与自然遗产保护的科学理论与国际经验，也促进了中国文化与自然遗产保护工作更好地同国际接轨。

为了强化全民的文化遗产保护意识，广泛地动员社会力量参与，中国政府决定自2010年开始，每年6月的第二个星期六为中国的“文化遗产日”，举办多种形式的文化遗产宣传、展览、体验活动，收效甚佳。

综上所述，中国的文化与自然遗产保护取得了很好的成绩，总体发展趋势——保护与管理水平不断提高。

2 进一步加强文化与自然遗产法治保障

然而，当前中国的文化与自然遗产保护形势依然严峻，破坏文化与自然遗产的事件时有发生。例如：高价出让文化遗址及其周边地块兴建豪宅；把历史文化街区、历史建筑、文物保护单位、传统村落作为企业资产经营；在某些历史文化名城，借“旧城改造”、“城市更新”、“建设现代化国际名城”之名，大拆大建，以“对标”或模仿甚至复制他国名街名建筑的方法，让越来越多、越来越洋、越来越怪异的高楼大厦包围历史文化街区、历史建筑和文物保护单位；一些设区的大、中城市，各区竞相推出名目繁多、名称怪异的“新城”、“新区”、“中心”、“综合体”、“创业园”、“特色小镇”、“国际名品商业街”等等，把好端端的一座历史文化名城肢解得支离破碎、风貌全非。此外，广泛分布于城乡的各级文物保护单位的安全亦令人十分担忧。据国家文物局通报的2017年度全国文物行政执法和安全监管工作情况，在开展文物执法巡查中发现各类违法行为为679起。在广大乡村，有些应当好好保护传承的古村落，被当作景点卖点，过度商业化或完全商业化（原住民迁住新建公寓、原古民居全部由开发商经营），失去了古村落的原真性与它的历史文脉。有的传统村落由于缺乏维护资金、危旧房年久失修，正在走向衰败。有着优良农耕传统符合生态原则和循环经济要求的优秀农耕文化逐渐被淡忘和放弃。有的乡间湿地，借建设“湿地公园”之名，投入巨资兴建别墅、酒店、娱乐和商业设施，导致湿地失去生态效益。一些国家级风景名胜区、自然保护区，由于过度的不合理的商业开发、无限制的超环境容量的休闲旅游接待，以及风景名胜区、自然保护区范围内地方乡镇不合理的建设项目用地选择，造成文化与自然遗产不同程度的破坏。

在较长时期，由于相关法律体系尚未完善、单项法律、法规的条款规定较为笼统，立法和法律修改过程较为复杂、进程缓慢，主管文化与自然遗产保护工作的行政部门，对上述违法违规现象的预防和治理，习惯于采用印发“紧急通知”、“指导意见”或短期“专项整治行动”的办法，治标不治本，效果亦不理想。

总结经验和教训，要改变文化与自然遗产保护工作的被动与疲软状况，关键是要有严厉的制度、严明的法律、严格的执法。我们有充分的理由相信，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，即将开启中国文化与自然遗产保护工作新时代。在这个新时代，有全国人民为之奋斗的远大目标——中华民族伟大复兴，有深远意义的战略指南——全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，有五位一体——经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设总体布局，有全民学习践行社会主义核心价值观的社会大环境，都为文化与自然遗产保护创建了前所未有的全面、充分的有利条件。紧紧把握新时代新机遇，充分利用有利条件，遵照党和国家的方针政策，为进一步加强文化与自然遗产保护的法治保障，必须做好四件大事要事：

——依宪保障文化遗产与自然遗产的安全

——把社会主义核心价值观融入法治建设，提高《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国文物保护法》修改水平①

——理顺文化遗产与自然遗产保护管理体制机制

——加强文化遗产与自然遗产保护的司法服务与监察保障

2.1 依宪保障文化遗产与自然遗产的安全

必须尊重宪法。经过第五次修正的《中华人民共和国宪法》，已于2018年3月11日由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议通过、公布施行。宪法是国家根本法、是治国安邦的总章程、是全面依法治国的总依据、是党和人民意志的集中体现，我们必须维护宪法的尊严和权威。宪法第二十二条第二自然段明文规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”[3]这就是文化与自然遗产在宪法中的法律地位，国家机关、主管文化与自然遗产的行政部门和全国人民必须遵照执行，不得违反。

必须全面遵守宪法。宪法不仅有第二十二条保护文化与自然遗产的明确规定，而且还有较多条款是确保文化与自然遗产安全的法治保障：宪法第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民。……”第五条“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义国家。……一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。……一切违法宪法和法律的行为，必须予以追究。”第十二条“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。……”第二十四条“……国家倡导社会主义核心价值观，……”第二十六条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第二十七条“一切国家机关……实行工作责任制，……不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，……”第三十三条“……任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”第四十一条“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。……”第五十三条“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，……爱护公共财产，……”[4]第一百二十七条“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。……”第一百三十一条“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百三十六条“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”[5]

必须加强宪法实施与监督。党的十九大报告指出，“加强宪法实施与监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”[6]据此，为了确保文化与自然遗产依法得到很好的保护，必须审查相关法律法规、规范性文件（如《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区条例》等）和地方制定的某一项文化遗产或自然遗产保护管理条例是否符合宪法的规定，是否有同宪法相抵触的内容，主管文化与自然遗产的行政部门和相关部门工作人员是否有违宪行为，如果有违反宪法行为，必须追究，必须纠正。

2.2 社会主义核心价值观融入法治建设，提高《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国文物保护法》修改水平

2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，是中国法治建设的创新之举，影响巨大、意义深远。社会主义核心价值观是全国各族人民在价值观念上的“最大公约数”，也是社会主义法治建设的灵魂。把社会主义核心价值观融入法律法规的立、修、废、释全过程，确保各项立法导向更加鲜明、要求更加明确、措施更加有力，对广泛动员全国人民积极参与法治建设、引导公职人员以身作则践行社会主义核心价值观更加有效。就文化与自然遗产保护而言，把社会主义核心价值观融入《城乡规划法》和《文物保护法》的修正，使这两部直接规范文化与自然遗产保护的法律更加完善，更加符合国家的要求和人民的意愿。在面对文化与自然遗产保护的具体问题上，主管文化遗产与自然遗产保护的行政部门公职人员和其他相关国家机关工作人员和老百姓之间就有了更多的共同语言，就比较容易取得共识。

现行《城乡规划法》和《文物保护法》的修改宜早不宜迟，尽可能立即启动修改工作。《城乡规划法》于2008年1月1日颁布施行，至今已有11年多。《文物保护法》于2002年10月颁布施行，（2007年曾有所谓的“修改”，只是加了20多个字，不必视它为修改）至今已有16年。在这10多年时间里，无论是城乡规划建设、文物文化遗产保护都有了很大发展，新理念、新理论、新的实践经验和新的发现，已远远超过了原有的《城乡规划法》和《文物保护法》的水平。因此，早一天修改、早一天提高立法修法水平，就可早一天让城乡文化遗产和自然遗产免遭破坏与损失。

2.2.1 关于《城乡规划法》的修改

修改《城乡规划法》，对于加强文化与自然遗产保护的法治保障具有非常重要的意义。城乡规划的区域范围是城乡全覆盖。城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。只要有文化遗产、自然遗产资源保护的内容列入了这些规划，并按法定程序上报批准，即具有法律效力。影响现行《城乡规划法》法律效力的问题是法律条文过于简单笼统，可操作性较差。涉及文化遗产与自然遗产的内容只有寥寥数十字——《城乡规划法》第十七条“……自然与历史文化遗产保护……应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”第十八条“乡规划、村庄规划的内容应当包括：……自然资源和历史文化遗产保护……。”[7]

根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日——2007年12月31日）和《中华人民共和国城乡规划法》的实施效果和经验，贯彻落实2008年以来中央关于新型城镇化、城市与区域协调发展、城乡统筹发展和城市规划建设管理等诸多重要文件精神，现行的《城乡规划法》宜改为《城乡规划建设管理法》，其法律条文有必要作较大幅度扩容，覆盖规划建设管理全过程，有利于依法加强规划编制、审批管理、严格依法执行规划。

有必要新增一章“文化遗产与自然遗产保护规划”。在这一章的法律条文，需强调“多规合一”。区域性规划（市域规划，县域规划，城市群规划，市／县域城镇体系规划，省、市、县主体功能区规划，土地利用规划，省、市、县旅游发展规划等），城市总体规划，镇总体规划，新城规划，新区规划，乡规划，村庄规划，风景名胜区总体规划，省、市、县文化发展规划等等，都要对本规划区域范围内已按法定程序审批予以保护的文化遗产与自然遗产名录有共同一致的确认，并按相关法规的规定制定具体的保护措施，确保其永久性的安全。同时，各级人民代表大会常务委员会和人民政府有责任建立各相关规划行政主管部门的协调机制，定期召开会议，研究解决文化遗产与自然遗产保护中的问题。

控制性详细规划是规划实施的基础。某些城市在总体规划中已明确规定必须保护的文化遗产与自然遗产之所以未能按规划实施甚至遭到严重破坏，其原因之一就是文化遗产与自然遗产所在地块未能及时根据总体规划编制控制性详细规划加以有效控制。因此，为了严格依法执行规划，防止规划被篡改被折腾，必须对文化遗产、自然遗产所在地块（列为“控规单元”）编制控制性详细规划，确保文化遗产、自然遗产本体（核心保护区）、建设控制区（缓冲区）和环境保护区按规划得到切实保护。凡未编制控制性详细规划的区域，不许进行任何建设。

《城乡规划建设管理法》仍须设置“监督检查”和“法律责任”这两章。要明确规定权力清单与责任主体，即谁来监督、谁来检查、谁来追究责任、谁有执法权？针对有的城乡规划建设管理行政主管部门玩忽职守、甚至监守自盗、或上下左右串通图谋私利，在文化遗产与自然遗产保护范围内违法兴建豪宅、酒店等房地产项目，导致文化遗产、自然遗产遭受严重破坏，该由谁来依法处理？若有热心于公益的公众、社会团体提出举报、控告，该向谁举报、控告，能否被受理，有多大效果？按照《中华人民共和国宪法》规定的公民的权利和义务，按照国家倡导、公民践行的社会主义核心价值观和全面依法治国、全面从严治党、深化司法改革等规定，《城乡规划建设管理法》应明确规定完善社会参与机制，加强社会监督，任何单位和个人都有权向检察、监察机关（各级监察委员会）或其他有关部门举报或者控告违反城乡规划、破坏文化遗产、自然遗产的行为；检察、监察机关或者其他有关部门对举报、控告应当及时受理，并组织核查，将处理结果向社会公开。从积极预防和及时处理违法案件的需要考虑，有必要建立（健全）国家城乡规划建设管理监督考核制度、纪检监察巡查制度。

根据现实中某些破坏文化遗产与自然遗产的具体案例分析，其中有些违反《城乡规划法》破坏文化与自然遗产的案件，是城乡规划行政主管部门的负责人或其他有权决策的领导滥用权力违法决策、以权谋私乱作为所致。因此，在“法律责任”这一章，应明文规定坚决遏制各级领导干部滥用权力任意干预城乡规划建设管理的现象。强化法律责任追究，提高违法违规成本。为了增强全面依法治国的震慑力，有必要研究《城乡规划建设管理法》“法律责任”这一章的法律条文内容与刑法相衔接。

2.2.2 关于《文物保护法》的修改

鉴于文化遗产的重要性、我国文化遗产的安全形势的严峻性、现行《中华人民共和国文物保护法》的滞后性，《文物保护法》的修改工作应列为近期国家立法修法工作的重点之一。

《文物保护法》的修改，首先要把该法的名称改为《文化遗产保护法》，保护的文化遗产从文物扩大到所有物质文化遗产和非物质文化遗产。也可以考虑把现行的《文物保护法》改名为《文化遗产和自然遗产保护法》，保护对象既包括文化遗产也包括自然遗产。前一方案优点是政府行政主管部门（国家文物局）权责清晰；后一个方案优点是文化遗产与自然遗产的保护规划管理有些共同的要求，可以在《文化遗产和自然遗产保护法》中作出一些统一的规定，但目前我国文化遗产与自然遗产分属国家文物局和国家林业草原局主管，按同一部法律规定实施可能在两个主管部门工作协调上比较复杂或有一定的难度，影响实施效果。

采用《文化遗产保护法》的修法方案，其保护的文化遗产除了各类文物、各级文保单位，还包括历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区、历史建筑、考古发掘、地下文化遗址、非物质文化遗产等。法律条文数量比现行的《文物保护法》扩充数倍。

自2002年10月开始施行《文物保护法》以来，中央颁布了多个关于文化遗产保护的文件（包括通知、指导意见、条例等）。各地贯彻执行这些通知、指导意见与条例，在文化遗产保护方面取得了新的重大进展，积累了很多宝贵经验。修改《文物保护法》应遵循中央关于文化遗产保护的方针政策，在新的《文化遗产保护法》中充实文化遗产保护的新理念、新理论、新方法和多年来实践证明行之有效的文化遗产保护规划、管护、执法等方面的内容。

确保文化遗产的安全是文化遗产保护的重中之重。对存在重大险情的文化遗产要及时开展抢救性保护。在《文化遗产保护法》中要明文规定不许拆真建假、拆旧建新。地方政府要在财政预算中保证用于文化遗产保护所需资金。为了防止文化遗产遭受非正常、非理性的城乡建设（尤其是违法的房地产开发项目）的破坏，要尽快健全文化遗产登录制度，凡已上报政府审核登录保护的文化遗产都要科学划定其合理的保护范围。不仅要保证文化遗产本体的绝对安全，还要根据文化遗产类别、等级、规模、周边环境状况划定其外围缓冲区（建设控制地带）、环境保护区。地下文物集中分布区、埋藏于地下的古文化遗址，特别是分布地域很广、又必须持续考古发掘的文化遗址（如浙江省杭州市良渚文化遗址），其保护区的范围划得越大越主动，划得越大越有利于今后持续的考古发掘。

《文化遗产保护法》对“文化遗产的合理利用”要有科学的界定。未作科学的界定，正是现行《文物保护法》的软肋之一。例如《文物保护法》第二十三条只规定文物保护单位“可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所，”[8]但并未规定哪些用途是禁止的。习近平同志强调：“文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是老祖宗留给我们的宝贵遗产，是加强社会主义文明建设的深厚滋养。保护文物功在当代、利在千秋。”[9]遵照习近平同志多次重要指示和中央文件精神，一定要把文化遗产的利用限制在“合理”与适度之内。要在依法严格保护文化遗产的前提下，有效挖掘文化遗产蕴含的历史、文化、育人和科学研究的价值，发挥文化遗产的公共文化服务和社会教育的作用。防止把文化遗产的“利用”误解为允许在文化遗产本体零距离之处甚至直接在地下文物集中分布区或文化遗址上搞房地产开发，建“皇城小镇”、“文化村”，把文化遗产当作“摇钱树”。

《文化遗产保护法》要保留现行《文物保护法》“法律责任”这一章，并增设一章“监督检查”。一定要明确规定谁来监督、谁来检查、谁来执法、谁是第一责任人。如果在法律条文中都是“相关单位”监督、检查、执法，结果必然是所有点到名的相关单位都是“不捉老鼠的猫”，再多也只是“二传手”而已。

在全面依法治国、全面从严治党的法治背景下，仍然不能保证文化遗产行政主管部门与相关部门每个工作人员都能依法行政。因此必须建立严格的文化遗产保护终生追责制、督察巡查制。还有必要鼓励与支持社会力量参与文化遗产保护。任何单位和个人都有权向文化遗产行政主管部门、司法、监察机关举报或控告违反《文化遗产保护法》、破坏文化遗产的行为，接到举报或控告的部门应及时立案受理、调查核实、依法处理，并向社会公开处理结果。

2.3 理顺文化遗产与自然遗产保护管理的体制与机制

2018年正在进行党和国家机构改革和地方机构改革，优化党政机构设置，合理配置管理部门职能，规范垂直上下管理体制和高效的地方分级管理体制。

根据已公布的国务院机构改革方案，组建自然资源部，将住房城乡建设部的城乡规划管理职责整合到自然资源部；组建文化和旅游部，将原来文化部主管的文化事业、文化产业、文化市场规划管理职责整合到文化和旅游部。

关于深化地方机构改革，按中央的规定，可以根据各层级党委和政府的主要职责合理调整和设置机构，理顺权责关系，并赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职能特点，允许地方根据本地实际在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。

就文化遗产与自然遗产保护管理的地方政府机构设置而言，管理体制不畅，依法行政的机制不强。具体表现在三个方面（以某省会城市为例）：一是文化遗产与自然遗产行政主管单位是地方政府部门中的小单位，权责不够清晰，常受滥用权力者的干扰，依法行政的障碍太多；二是缺乏有一定的专业素质的专职人员，责任意识不强；三是闭门办事的衙门作风太重，漠视社会公众参与，知错不改。通过这次自上而下的地方政府机构设置改革，理顺管理体制，增强依法行政的机制，有利于为文化遗产和自然遗产的保护提供法治保障。仍以某省会城市为例，建议对有关的机构设置作如下的改革：

1、撤销市规划局（市测绘与地理信息局）。市规划局的主要职能城乡规划（包括文化与自然遗产保护规划）管理整合到市自然资源局，其他职能可与市城管委（市综合执法局）整合。

2、组建市文化局或文化遗产局。从市文广电新闻出版局剥离文化事业管理职能（主要是文化遗产保护管理职能），并把市园林文物局下属的文物处、西湖文化景观世界遗产管理中心、大运河世界遗产综合保护中心、市住房保障和房产管理局的市历史建筑保护管理中心并入新组建的市文化遗产局。

3、要高度重视自然资源局和文化遗产局工作的协调、分工和合作。

4、该市的文化部门与旅游部门不宜合并，即使形式上合并，仍然需要分设两个机构分别主管文化与旅游。必须强调，重视文化旅游，更要重视文化遗产的保护。分管旅游与分管文化的两个机构要精诚合作，共同落实为保护文化遗产安全制定的措施，例如科学测算文化遗产保护区的旅游环境容量，科学制定自然保护区的游览开放区、游人数量限制区、游人禁入区。

5、科学合理的机构设置可以精简机构、减少编制。节约行政开支、提高政府各部门的工作效能，但关键是要求政府工作人员素质的全面提高、依法行政。

2.4 加强文化与自然遗产保护的司法服务与监察保障

国内外保护文化与自然遗产的共同经验是法律先行。在中国，文化遗产的法律地位已在1982年版的《中华人民共和国宪法》确立，至今未变。《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国文物保护法》对文化与自然遗产保护亦起了重要作用。此外，根据全国文化与自然遗产保护动态和安全状况，中央和行政主管部门有针对性地发布关于加强文化与自然遗产保护工作的“指导意见”、“通知”或“条例”等文件。按理说各地的文化与自然遗产都应受到很好的保护。但在现实中，仍有较多地方的文物频频失守，文化与自然遗产遭受不同程度的破坏案件时有发生。究其原因，除了法律、法规、条例、办法、规范、标准等未能形成完整的法律法规体系，以及行政主管部门管理不力或失职渎职、漠视社会公众的建议、信访、举报、公益诉讼申请之外，一个重要原因是司法与监察基本上未介入文化与自然遗产保护领域，为保护文化与自然遗产保护提起公益诉讼的主体缺位，未能对违法者与犯罪者显示强大的法治震慑力。如果司法与监察为文化遗产与自然遗产保护提供有效的服务，文化遗产与自然遗产就能得到更可靠更有力的安全保障。

事实上，司法部门与监察机关介入文化遗产与自然遗产保护领域的条件已完全具备。第一，全国上下对保护文化遗产与自然遗产的重要性已形成共识，文化遗产与自然遗产同耕地、林地、湿地、草原一样都是国家的重要资源和财富，而且文化遗产与自然遗产是不可复制、不能再生的更为重要的资源，是国家利益、社会公共利益所在，应该非常珍惜；第二，文化遗产与自然遗产的存亡同样是社会反映强烈、群众高度关注、而相关监督相对不到位或缺位的范围。按照中央的部署，近几年检察机关提起公益诉讼的试点取得了成功。2017年6月27日第十二届全国人民代表大会第二十八次会议关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，赋予人民检察院在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、土地使用权出让等领域发现负有监督管理职能的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，具有向行政机关提出检察建议和依法向人民法院提起诉讼的身份。又经过这一年多的人民检察院履行公益诉讼职责的实践证明，人民检察院完全有理由有条件在文化遗产与自然遗产保护领域，对具有监督管理职责的行政机关违法行使职能或不作为乱作为甚至监守自盗，致使文化遗产与自然遗产受到侵害，同样具有向行政机关提出检察建议和依法向人民法院提起诉讼的身份。

为了进一步加强文化遗产与自然遗产的安全保障，尚需积极创造条件让社会公众具有提起公益诉讼的资格。这也是落实全面依法治国的需要，贯彻以人民为中心的思想、社会主义核心价值观融入法律法规建设，深入司法改革、创新司法观念的必然硕果。近20年来，社会公众对文化遗产与自然遗产的期望与关注度以及参与保护行动的积极性有了很大的提高。据传媒报道，2017年全国文物违法举报热线共接到举报3333项，成为了解和掌握各地文物违法情况的重要信息源；南方某省在2017年依法处理的全部文化遗产案件中，将近三分之一来自民众的举报；某省会城市为保护一处具有代表性的传统民居，专家们通过媒体呼吁，几天之内就有3000多名各界人士和热心市民签名支持保护城市历史建筑。其实，老百姓最关心最了解自己身边的文化遗产与自然遗产的安全动态，他们提供的信息既准确又及时，让他们参与文化遗产与自然遗产公益保护活动，才能打通文化遗产与自然遗产公益诉讼的“最后一公里”，有着不可替代的作用。许多事例证明，社会公众参与是保护文化遗产与自然遗产安全的强大合力中不可或缺的社会力量。

在法律法规体系建设全面推进、深化司法体制综合配套改革的同时，贯彻落实中央关于深化国家监察体制改革决策部署，建立国家监察机构，制定《中华人民共和国监察法》，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一权威高效的监察体制，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。根据《监察法》第四条，“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，[10]这是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重大战略举措，对于保障文化遗产与自然遗产安全具有重大意义。根据《监察法》规定，各级监察委员会行使国家监察职能，对于文化遗产与自然遗产行政主管部门的公职人员进行监察，对他们是否依法履职的情况实行监督检查。对履行职责不力、失职、失责的工作人员进行问责，并与检察机关、执法部门、审判机关互相配合，惩处职务违法行为和职务犯罪行为。上述这些规定，必将为文化遗产与自然遗产的安全增添了更为有效的法治保障。

注释：

①《中华人民共和国文物保护法》已列入第十三届全国人大常委会立法规划的第一类项目（条件比较成熟，任期内拟提请审议的法律草案），见《人民日报》，2018.9.8（4）.