传统村落整体性保护的法治基础——写在《文物保护法》修订征集公众意见之际

石 磊

（北京建筑大学 文法学院，北京 102616）

一、问题的提出

陈志华教授于21世纪初在《由<关于乡土建筑遗产的宪章>引起的话》一文中用平实白描的手法对传统村落建设性破坏的现状进行了深刻的描述，“我们的乡土建筑面临着更加紧迫的危机，处处都在大拆大毁，有些地方几天之内就可以消灭掉一座积累了几百年文化的村落或小城镇。”[1]已故学者何重义教授在其《古村探源—中国聚落文化与环境艺术》一书中也发出感慨“发展中的农村一切向城市看齐，受到城市文明的影响，对建筑和环境的价值观也随之而变，把城市的一切看成现代化文明的标志，建小楼已变成农村每户追求向往的目标”。[2]这些学者的发声距离现在将近二十年，传统村落的发展现状如何?

（一） 传统村落的定义

2011年9月6日，中央文史研究馆成立60周年座谈会在北京人民大会堂举行。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝出席座谈会并讲话。讲话中提到“文化是一个民族的灵魂。文化对一个国家发展进程的影响，比经济和政治的影响更深刻、更久远。如果说，经济发展改变的是一个国家的面貌，那么文化繁荣则可以化育一个民族的风骨。中华民族拥有五千年文明史，在漫长的历史长河中，无论兴衰成败，历史文化的根脉始终生生不息、绵延不绝。深厚的历史文化底蕴，成为我们民族赖以生存和繁衍发展的精神沃土；丰富的历史文化遗产，成为我们民族取之不尽的宝贵精神财富。中国的优秀文化传统，对今天中国人的价值观念、生活方式和中国的发展道路都具有深刻的影响。文化建设的滞后，必然对经济发展、社会进步、生态保护乃至政治文明形成一定制约。只有当全世界都公认中华文化真正繁荣起来、在世界上具有重要影响力的时候，才是我们真正强大的时候。”

随后在2012年4月16日发出的《住房城乡建设部、文化部、国家文物局、财政部关于开展传统村落调查的通知》中指出“为贯彻落实温家宝总理在中央文史馆成立60周年座谈会关于‘古村落的保护就是工业化、城镇化过程中对于物质遗产、非物质遗产以及传统文化的保护’的讲话精神和加强保护工作的指示，摸清我国传统村落底数，加强传统村落保护和改善，住房城乡建设部、文化部、国家文物局、财政部决定开展传统村落调查。”“传统村落”这一概念第一次以“政策发布”的方式出现。该文指出“传统村落是指村落形成较早，拥有较丰富的传统资源，具有一定历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值，应予以保护的村落。”同时该文中明确提到了“符合以下条件之一的村落列为调查对象”，这些条件主要包括三个方面：（1）传统建筑风貌完整：历史建筑、乡土建筑、文物古迹等建筑集中连片分布或总量超过村庄建筑总量的1/3，较完整体现一定历史时期的传统风貌。（2）选址和格局保持传统特色：村落选址具有传统特色和地方代表性，利用自然环境条件，与维系生产生活密切相关，反映特定历史文化背景。村落格局鲜明体现有代表性的传统文化，鲜明体现有代表性的传统生产和生活方式，且村落整体格局保存良好。（3）非物质文化遗产活态传承：该传统村落中拥有较为丰富的非物质文化遗产资源、民族或地域特色鲜明，或拥有省级以上非物质文化遗产代表性项目，传承形式良好，至今仍以活态延续。

传统村落具有五种功能，是传统文化、传统建筑、传统格局的载体，是保持传统农业循环经济特征的有效载体，是发展农业和农民庭院经济的基础，是国家的一种社会资本。在快速城镇化的进程中，不少传统村落正在衰落和消失。开展传统村落调查，推动传统村落保护刻不容缓。

从2012年开启的传统村落调查并不是普查性的，而是有针对性的，主要建立在社会团体、学校院所、专家学者等社会各方面力量提供符合条件的村落信息基础上，由住建部依据上述条件来确定哪些村落可以入选名录名单。这次调查活动与历史文化名村和特色景观旅游名村的申报之间也具有一定的联系。传统村落更依赖政策的扶持，历史文化名村是法律法规规定的法律概念。2018年12月住建部公示第五批“中国传统村落”名单，全国共有2666个传统村落入选，入选的传统村落在建设、发展、保护方面均会获得更为优惠的政策倾向。此前共有四批4153个传统村落入选“中国传统村落”，至2018年12月第五批传统村落名单公布，我国现在共有6819个中国传统村落。

现实中没有入选国家级传统村落的“古村落”数量巨大，很多具有保护价值的古村落还没有进入政策保护的范畴，大量古村落不断消失、被破坏，这是当下中国传统村落保护过程中的主要现状。亟需有效的保护发展措施对其进行有效的建设指导。为了弥补该项政策措施的登录不足，每年均有“中央财政支持范围中国传统村落名单”的公布，该项措施是中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国文化和旅游部、国家文物局、中华人民共和国财政部、中华人民共和国自然资源部、中华人民共和国农业农村部共同推出，每项入选项目获得300万人民币进行传统村落的保护工作的政策措施。

（二） 传统村落与相关概念之间的区别

古村落，是最早使用的概念，是文化意义上的概念，建立在“自然村”的基础上。古村落是指由古代先民在农耕文明进程中，在群族部落的基础模式上，因“聚族而居”的生产生活需求建造的具有相当规模、相对稳定的基本社会单元。在古村落这一概念中村落文化较为突出，这里的“古村落”与“乡村聚落”是同一个范畴，与“城市聚落”相对应，共同构成“聚落”的语阈。2012年9月25日住房和城乡建设部、文化部、国家文物局、财政部四部委联合召开的传统村落保护和发展专家委员会第一次全体会议上正式将“古村落”改为“传统村落”。

历史文化名村，是一个明确的法律概念，2008年4月2日国务院第三次常务会议通过《历史文化名城名镇名村保护条例》，“历史文化名村”是其中法律概念之一。在建村[2003]199号《关于公布中国历史文化名镇（村）（第一批）的通知》中指出：“为了更好地保护、继承和发展我国优秀建筑历史文化遗产，弘扬民族传统和地方特色，建设部、国家文物局决定，从今年起在全国选择一些保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或革命纪念意义，能较完整地反映一些历史时期的传统风貌和地方民族特色的镇（村），分期分批公布为中国历史文化名镇和中国历史文化名村，并制定《中国历史文化名镇（村）评选办法》。”北京门头沟区斋堂镇爨底下村等12个村为第一批中国历史文化名村。

古村落的概念外延最大，包括了大量的传统聚落中“乡村聚落”的数量，传统村落的外延次之，笔者认为随着行政性指令及政策的不断出现，传统村落概念外延均落入古村落外延中，而历史文化名村的外延最小，由于是法律概念，因此入选登录的标准较高，是三个概念中外延最小的。不可否认“古村落”“传统村落”“历史文化名村”三者重合的部分是存在的，比如北京门头沟区斋堂镇爨底下村既是古村落，又是国家级传统村落（第一批），同时是中国历史文化名村（第一批）。这样就会产生出大量的古村落没有进入历史文化名村或是传统村落的名录范围内，而这些村落依然具有较高的历史文化艺术价值，不及时获得法律的规范性保护受到破坏甚至消逝的速度会加快。

（三） 传统村落是中华民族优秀传统文化的延承与发展

传统村落是中华民族优秀传统文化的根基与源头。大多数传统村落的选址均依赖自然山水进行选址布局，形成独特的天人合一的乡村景观，这种空间理念体现了农耕文化中长幼有序的村落家族文化意境。中国古代聚族而居的村落大都有着系统的规划思想，特别强调“天人合一”的整体观念。古代宗族礼制的观念影响深远，风水观念和模式贯穿始终，并体现了较原始的防御意识。

主张自然主义的整体空间布局是传统村落的主要特征，讲究因地制宜，呈现出得体的整体感，与自然环境完美地和谐统一起来。在人居环境景观的体系建构上古代村落更多地从生态观出发，直接把田园山水裁剪到村落景观空间中，形成了传统村落的整体生态景观。传统村落的整体景观的文化基础就是以“宗族礼制”为依托的村落家族文化。遵循整体保护原则，坚持有机更新，保持传统村落的历史可读性。[3]传统村落保护应采取“突出重点、强化特色、以点带面、辐射整体、凸显差异”的整体保护策略。[4]

近年来快速工业化和城镇化的进程中，自然毁损、人为拆建、村落的撤并及破坏性开发等原因导致了传统村落的大面积消失、破败毁损、空心化、商业化等现象，传统村落的历史、文化、艺术价值受到前所未有的冲击和挑战。随着城镇现代化的迅速扩展，传统村落的完整性受到严重的破坏，其周围的历史环境更受到了几近消失的边缘，如果传统村落失去了其赖以存在的历史环境，那么传统村落就失去了整体的历史特点，保护传统村落之乡村景观的完整性非常重要。

2018年9月中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，指出“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。”“乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰”。“乡村是生态涵养的主体区，生态是乡村最大的发展优势。乡村振兴，生态宜居是关键。”“努力保持村庄的完整性、真实性和延续性。切实保护村庄的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等整体空间形态和环境，全面保护文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑。”整体性保护传统村落之乡村景观已成为乡村振兴中的重要课题。

二、《文物保护法》应加入“整体性保护传统村落”条款

（一） 传统村落保护性法律法规及政策现状

近年来我国政府出台了系列保护与发展传统村落的政策文件，社会各界对传统村落的重视日益高涨，特别是党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确要求将传统村落的保护与发展作为实施乡村振兴战略的重要内容，为解决“三农问题”、全面激活农村发展新活力做出了指引。我国目前关于传统村落保护的法律法规主要以部门规章与政策的方式体现，具体来说主要表现在以中华人民共和国住房与建设保障部发布的关于传统村落保护的一系列行政规章、政策为主。

从上述汇总分析（表1）可以看出，当下关于传统村落的相关法律规定主要集中在部门规章及政策。在一国现有法律体系中，宪法作为基本法，之后法律是位阶最高的法律形式，继而有行政法规、部门规章、地方性法规、规章等。我国当下关于传统村落的法律法规大多数以“通知”为主，属于部门规章，关于传统村落的保护仍无行政法规。《历史文化名城名镇名村保护条例》属于行政法规，但其中未涉及“传统村落”的内容。

表1 关于传统村落的法律法规、政策一览表

现阶段传统村落保护过程中主要以地方为主体出台大量的地方性行政法规，以“条例”为主，各省市、自治区纷纷通过、出台、实施各地方传统村落保护条例，见下表2。

表2 传统村落保护的地方性法规

（二） 《文物保护法》应加入“整体性保护传统村落”条款

《中华人民共和国文物保护法》第一章总则部分第二条以列举的方式对我国法律规定的“文物”概念进行了界定，在这一概念中主要体现为“不可移动文物”和“可移动文物”两大类，第十四条对“历史文化名城、名镇、名村”进行了概念界定。“第十四条之一保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市，由国务院核定公布为历史文化名城。之二保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。之三历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。之四历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护办法，由国务院制定。”

1982年11月29日《文物保护法》通过时我国第一批历史文化名城已经获批，后在《文物保护法》中加入“历史文化名城名镇名村”符合当时国家的文物保护政策，虽然第二条中并没有列出“城镇”“乡村”的法律概念地位，但在“不可移动文物”之第十四条对“历史文化名城名镇名村”进行了法律概念的界定，可以理解为历史文化名城名镇名村具有“不可移动文物的性质”，可以比照不可移动文物的保护原则进行保护工作的运行。

传统村落是近年来文化遗产保护领域的热门话题，随着传统村落的数量骤减，传统村落所构成的“乡村景观”渐为稀缺，这种独特的自然及历史特征，以其乡村景观的完整性备受人关注。数量如此之多的传统村落需要保护，其立法保护的必要性非常明显。有多名专家学者曾撰文提到立法保护传统村落的重要性，由于对“传统村落”和“古村落”概念的泛化使用，最开始的建议多针对古村落这一上位概念。[5]

鉴于上述法理分析，笔者建议应在《文物保护法》中加入“保护传统村落”的统括性条款，比照第十四条历史文化名城名镇名村的相关规定对传统村落保护工作进行法律层面的界定。具体建议为：在《文物保护法》第十四条中加入第五款“传统村落应整体保护，各级地方政府应在城市总体规划中体现出对传统村落乡村整体景观的保护措施。”同时在《文物保护法》“第六十九条之一历史文化名城的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由国务院撤销其历史文化名城称号；历史文化城镇、街道、村庄的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由省、自治区、直辖市人民政府撤销其历史文化街区、村镇称号；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”后加入“之二传统村落的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由国务院建设行政部们撤销其传统村落的称号”。

（三） 加强“历史文化名村”与“传统村落”之间的法律衔接性

为了保证从法律、行政法规体系上具有保护“传统村落”的基本条款的保障，除在《文物保护法》第十四条中加入第五款“传统村落应整体保护，各级地方政府应在城市总体规划中体现出对传统村落乡村整体景观的保护措施。”同时在《历史文化名城名镇名村保护条例》第三条加入第二款“传统村落保护工作适用历史文化名村保护的相关规定”。在《文物保护法》的“法律责任”章节对于保护传统村落乡村整体景观不作为、怠于作为的地方政府及相关责任人员予以行政处分、行政处罚等法律措施，必要条件下应将传统村落保护工作列入地方政府政绩考核范畴内。同时鼓励公众通过公众参与的方式建议地方检察院通过“行政公益诉讼”的方式对保护传统村落整体乡村景观不利的地方政府进行行政公益诉讼。

在《文物保护法》中“不动产文物”章节留有“历史文化名城名镇名村保护”的概括性条款，为《历史文化名城名镇名村保护条例》的出台奠定了扎实的理论基础。因此，在《文物保护法》中加入“传统村落保护”的概括性条款也是为后期出台相应的传统村落保护条例起到法理支撑的作用。只有从法理上保证传统村落保护的法律、行政法规、部门规章、地方性法规规章的脉络关系，才能真正将“依法护村”理念得以贯彻实施。

三、传统村落整体性保护的国际趋势

（一） 1999年《关于乡土建筑遗产的宪章》

1999年10月，国际古迹遗址理事会（ICOMOS）第十二届全体大会在墨西哥召开，通过了《关于乡村建筑遗产的宪章》，这部宪章是对《威尼斯宪章》的补充，一般被称作《墨西哥宪章》。这是国际上第一次召开专门关于乡土建筑遗产保护的会议，发表第一份关于乡土建筑遗产保护的宪章。这份宪章第一次正式认识了农村环境中普通老百姓的建筑的价值—乡土建筑的价值。首次引入“乡土建筑遗产”的概念，建立相应的管理与保护原则。《宪章》中提到的“乡土建筑遗产在人类的情感和自豪中占有重要的地位。它已经被公认为有特征和有魅力的社会产物；它看起来是不拘于形式的，但却是有秩序的；它是功利的，同时又是美丽和有趣味的；它是那个时代生活的聚焦点，同时又是对社会史的记录。它是人类的作品，也是时代的创造物。如果不重视保存这些组成人类自身生活核心的传统和谐，将无法体现人类遗产的价值”等等。同时表明“乡土建筑遗产是重要的，它是一个社会的文化的基本表现，是社会与它所处地区的基本表现，同时也是世界文化多样性的表现”。

（二） 2017《乡村景观遗产准则》

2017年《国际古迹遗址理事会与国际景观设计师联盟关于乡村景观遗产的准则》中明确指出“乡村景观是人类遗产的重要要组成部分”；“乡村景观是指在人与自然之间的相互作用下形成的陆地及水生区域，通过农业、畜牧业、游牧业、渔业、水产业、林业、野生事物采集、狩猎和其他资源开采（如盐），生产食物和其他可再生自然资源”；“一切乡村地区皆是景观”；“乡村景观是变化着的活态体系”；“乡村景观遗产指的是乡村地区的物质及非物质遗产”；“保护乡村遗产的完整性和真实性”。

传统村落的完整性受到破坏，其周围的历史环境同样受到破坏，如果传统村落失去了其赖以存在的历史环境，那么传统村落就失去了整体的历史特点。保护传统村落的乡土景观完整性非常重要。

（三） 《传统村落乡村景观保护条例》的设想

在《文物保护法》修订过程中顺利完成“传统村落应整体保护乡村整体景观”这一概括性条款的修订后，应考虑出台《传统村落乡村景观保护条例》。这项建议在建成遗产保护领域中也有专家提到—“以国家《乡村景观条例》作为法规依据，保护此类乡遗的整体尺度、肌理和环境关系，防止以改造更新名义使其发生结构性、实质性改变和破坏”。[6]而笔者认为这里不宜使用“乡村景观”这个概念，应该直接使用“传统村落”这个概念，这样就会保证“传统村落”作为一个可以受到“法律”保护的法定概念在国家现行法律体系之“法律—行政法规”中均有体现。

由于现阶段各省市自治区均根据各自现实情况制定了“传统村落保护条例”，因此在“法律、行政法规”后有“地方性行政法规”对于“传统村落”这个法律概念的进一步深化、规范，从法律体系的完整性来看使用“传统村落乡村景观保护条例”比“乡村景观条例”更符合现实意义，也更能体现传统村落当下保护的亟待解决性。

四、结束语

2018年12月住建部公示的全国第五批入选传统村落保护名录名单，其中北京只有房山区佛子庄乡黑龙关村入选，此前2018年3月北京市出台《北京市人民政府关于加强传统村落保护发展的指导意见》，首次公布北京首批44个市级传统村落名录。这44个北京传统村落中只有14个传统村落进入国家级传统村落，与安徽省、浙江省、山西省、贵州省等地比较北京传统村落这份珍贵的历史文化遗产正在伴随着高速度的经济发展加快了消逝的速度。在走访北京房山区佛子庄乡黑龙关村的时候，黑龙关村在历史上保留的物质文化遗产与非物质文化遗产都有较清晰的痕迹，非常珍贵。而相比较而言，第一批进入国家级传统村落名录的北京门头沟斋堂镇爨底下村的保护工作，尽管爨底下村的整体景观保留非常完好，但后期的商业运营规划、活化利用方案等因素大大影响了爨底下村的“原真性”历史文化艺术价值，值得商榷。在这样的个案中地方政府、基层机构、以及文物保护单位等都需要从中吸取经验教训。

传统村落作为文化遗产保护的重要组成部分，不是实验场地，应该是各尽其责的用心守护。在此过程中建立健全的相关法律保护机制及法律体系，才能从根本上解决保护传统村落的法治基础，更能有效地起到监督、惩罚的法律效力。