淮河源重点生态功能区生态补偿机制研究

文_郜彗 张祥耀 唐洁颖

1.信阳师范学院地理科学学院 2.信阳师范学院河南省水土环境污染协同防治重点实验室3.信阳师范学院精准扶贫与乡村振兴软科学研究基地

淮河源重点生态功能区生态环境脆弱性和经济发展滞后性的耦合导致该区域的经济发展与生态环境保护两者很难兼顾，存在着“生态不经济”与“经济不生态”的矛盾。近年来，虽然河南省政府在该区域推行了生态补偿制度，但生态补偿机制还存在着生态补偿的范围过窄、生态补偿的责任与受益主体不明确和补偿标准不高等诸多深层次的问题。因此，加快生态补偿机制建设是淮河源重点生态功能区可持续发展的根本要求，是淮河源地区生态文明建设的内在体现，也是该区域亟待解决的现实问题。

1 研究区概况

淮河源重点生态功能区包括信阳市平桥区、潢川县、淮滨县等11个地区，总占地面积为21109km2。2001年11月国家环保部（原国家环保总局）将这11个地区所属区域确定为淮河源国家级生态功能保护区建设试点；2008年7月，环保部、中国科学院将该区域确定为淮河源国家重点生态功能区。淮河源重点生态功能区是“南水北调”的重要水源区，也是影响整个淮河流域全面、协调、可持续发展的特殊地区，境内生态环境保育对水源涵养、生物多样性维持和保障生态安全具有极其重要作用。

2 淮河源重点生态功能区生态补偿机制

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。通过对国内外生态保护补偿理论和方法研究的分析，参照生态补偿机制的一般思路，设计了政府补偿与市场补偿相结合的淮河源重点生态功能区生态补偿机制。

2.1 生态补偿主体及客体的确定

2.1.1 生态补偿主体

淮河源重点生态功能区环境资源属于非排他性的公共物品，其受益对象广泛，全国范围内的政府及居民都会受益。根据“谁受益，谁补偿”的原则，部分生态建设的成本及生态效益的补偿应该由中央政府承担，中央政府是国家主体；淮河中下游地区直接或间接受益于源头地区创造的生态价值，对于淮河源区进行生态建设付出的成本应当给与补偿。此外由于开发利用流域源头地区自然资源和自然景观，而损害了淮河流域源头地区的生态功能或导致生态价值丧失的生态破坏者，也须对生态环境的损失做出经济补偿。因此淮河源区生态补偿的社会主体包括生态受益者和破坏者，具体是地方、企业和个人；淮河源区生态环境保护具有外部经济性，从长远的发展来看，对淮河源区的生态建设有利于淮河源区的可持续发展，最终的受益者是淮河源区自身，因此淮河源区自身是自我补偿主体。但由于淮河源区目前经济较为落后，自身进行生态建设的能力十分薄弱，生态补偿政策应以国家和社会补偿为主，自我补偿作为补充。

2.1.2 生态补偿客体

生态补偿的客体是指因向社会提供生态服务、提供生态产品、从事生态环境建设等而付出相应成本或其他利益受损，应得到补偿的社会组织、地区和个人。多年来，淮河源区各级政府和广大群众致力于淮河源生态环境的保护和建设，淮河源区环境质量总体状况良好，为下游地区提供了良好的水源，同时在经济上也做出了巨大牺牲，丧失了很多发展机遇和资源。因此淮河源地区迫切需要国家加大支持力度，加强淮河源国家重点生态功能区保护与建设，有效保护森林植被、草地、湿地及生物多样性，更好地保障整个流域的生态安全。淮河源地区生态补偿客体为信阳市10县（区）及南阳桐柏县，根据生态补偿优先级结果，可优先补偿新县、商城县、桐柏县、罗山县、光山县、固始县、浉河区。

2.2 生态补偿标准

考虑到补偿效果和补偿者的承受能力，文中利用生态服务价值评估法、土地碳排放法和生态溢出效益法对淮河源生态补偿进行了测算，完善生态补偿标准的上限、下限和年补偿参考值，得到生态补偿标准的范围，从而解决了研究区域补偿标准这一核心问题。南部山区新县、商城县以及西部桐柏县生态优先值最大，属于优先补偿区；次级补偿区主要集中在中部丘陵地区，包括罗山县、光山县、固始县、浉河区；北部平原地区的息县、平桥区、淮滨县、潢川县生态优先值最小，属于潜在补偿区。

2.3 生态补偿模式与途径

纵观国内外生态补偿实践，生态补偿归纳起来主要包括政府主导运作模式、市场化运作模式以及二者混合模式。政府主导运作模式是以政府作为补偿主体对生态效益提供者给与生态补偿，目前政府主导运作模式在我国生态补偿中居主导地位，具体包括财政转移支付、政府直接投资、专项基金和其他辅助模式。市场化运作模式通过市场机制进行生态补偿，一般是将生态环境要素的权属、生态系统服务功能或环境污染治理的配额等投入市场，通过公共支付、一对一交易或市场贸易等形式的生态补偿方式。

生态环境问题的两面性决定了生态补偿机制的二元性，通过政府行政机制与市场机制的双向调节、双重补偿，共同发挥作用，这样才能维持生态-社会-经济可持续发展。因此文中采取政府与市场相结合运作的生态补偿模式，这种模式可以取长补短，发挥各自优势。淮河源重点生态功能区生态服务功能的受益区为全国乃至全世界，对其补偿应以政府补偿为主，市场补偿为辅。

2.3.1 财政转移支付

一是纵向转移支付。淮河源为国家重点功能区之一，生态补偿应以纵向补偿为主，具体为中央财政补贴。河南省政府应多渠道争取中央财政对淮河源重点生态功能区的转移支付对淮河源区生态环境保护与建设进行补贴，积极争取中央预算内投资支持淮河源重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设项目，提高政府的基本财政能力。

二是横向转移支付。淮河源区为淮河中下游地区提供了良好的水资源，中下游地区应对淮河源区进行生态补偿。但上下游都负有保护生态环境的责任和执行环境保护法规的责任。为了实现生态补偿的相对公平，上下游地方政府可建立“环境责任协议”制度，采用流域水质水量协议的模式，下游地区在上游达到规定的水质水量目标的情况下给予补偿；在上游没有达到规定的水质水量目标，或者造成水污染事故的情况下，上游反过来要对下游给予补偿或赔偿。

2.3.2 政府政策倾斜

针对重要的淮河支流源头区、饮用水源涵养区、自然保护区、森林和生物多样性保护区等以重要生态功能区为主的欠发达乡镇实行基本财政保障制度和生态保护财政专项补助政策。规范专项资金使用，合理安排环保补助专项资金、生态公益林补偿基金、水资源费、城市维护费、财政支农资金、工业企业技术改造财政资金、财政扶贫资金等资金的使用，着重向欠发达乡镇、重要生态功能区、水系源头地区、自然保护区和对区域、流域生态环境保护作用明显的工程项目倾斜。

2.3.3 实行“异地开发”

目前我国一些地区创新采用了地方政府补偿模式，如浙江省金华市采用异地开发模式，建立扶贫开发区，将水源区附近的部分企业搬迁到开发区内，原有水源区区域的政府则从开发区的经济发展中获得相应的税收补贴，作为经济开发受限的补偿资金，水源区的生态环境得到了有效的保护。根据淮河源实际情况，可尝试借鉴“异地开发”模式进行生态补偿。在淮河下游建立“生态补偿经济开发区”，作为淮河源头区和中游地区的异地开发用地，中上游的招商引资项目进入该开发区，开发区相关企业产生的税利，除地方所得部分全部返回淮河源地区，用以补贴淮河源生态环境保护与建设费用。

2.3.4 生态标签

淮河源属于限制开发区，生态功能区产业受限，主要发展生态旅游，特色种植养殖业、绿色食品生产加工等产业。通过开展淮河源生态环境保护与建设，环境质量的日益提高。通过建立生态标签，使得公众去消费绿色产品，愿意付出较高的价格来购买附加于产品上的生态服务功能价值，以此对生态效益提供者的补偿。因此淮河源重点生态功能区政府也应将当地的生态优势转化为产业优势，积极建立绿色消费体系，并引导广大消费者去消费有生态标志的产品，拓展补偿的新途径。