新机构改革背景下的党政关系优化

李建华 李天峰

摘 要：中国共产党第十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，是我党构建新型党政关系的又一有力探索。我国历次机构改革的演化逻辑表明其改革实践已然触及行政组织的边界，调整和优化党政关系是开展下一步工作的前提。在围绕系统化的改革主体和协同化的改革目标下，只有将坚持党的全面领导、推动党政关系民主化法治化和完善监督制约机制贯穿于新机构改革的全过程，蕴含在构建新型党政关系的各领域，才能有效实现党和国家机构改革的“党政职能优化协同高效”的格局，进而不断衍生出支持和巩固新型党政关系的驱动力，将新时代我国的党政关系推向又一新的高度。

关键词：党政关系; 党和国家机构改革; 党的全面领导; 全面依法治国

中图分类号：D2      文献标志码：A      文章编号：1009-3605（2019）06-0036-08

当代世界政治的根本特征是政党政治，党政关系的处理事关政党治理和国家治理的理念与模式。中国共产党第十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决议》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），是有力推进“四个全面布局”的重大举措，是我党在新时代对于新型党政关系建构的又一有力探索。

一、新型党政关系的概念缘起

党政关系的概念界定，受到政府双重内涵的影响。[1]广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政、司法和监督机关;狭义的政府则是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。就党政关系而言，广义上的党政关系可以理解为指党与国家政权之间的关系，即党与公权力之间的关系，其公权力包括掌握立法权的各级人民代表大会、具有执行权的各级政府及其部门、负有监督权的两院等国家和地方政权机关;而狭义上的党政关系是指党与政府之间的关系。[2]基于客观的公共性和伦理的正当性考量，选取党与公权力作为党政关系的概念加以阐述更为妥当。在现代民主制度的背景下，政党的发展与国家权力始终密切相关，执政党以掌握政权或者是对国家权力的运行施加影响为目标，并由此构建起党政关系的基本类型。[3]

一般来说，党政关系可以分为以下三种类型：一是对抗型党政关系。此类党政关系往往呈现出相互抵制的行为趋向，政党拒绝承认当前国家权力的合法性，认为其制度安排无视甚至剥夺特定阶级的基本利益，因而往往试图通过暴力或非暴力手段获得现有国家权力的让步妥协，甚至以推翻现有政权获取执政地位为奋斗目标。与此相应，国家政权对于企图反抗和颠覆既有政权和制度安排的组织和行为采取强制性措施，予以严格限制、惩处。革命性是此类政党的基本特征。二是对立型党政关系。此类党政关系中，政党以改变现存政治制度为目标，关注点较多集中于具体的制度安排和政策制定过程，但其抵制活动只能限制在合法的范围内，即必须在宪法和法律的框架内加以实施。与此相应，国家政权承认政党的合法性，允许此类合法的反体制型政党存在。合法性是此类政党的基本特征。三是互动型党政关系。此类党政关系下的政党往往与国家政权共同存在于同一制度安排下，国家权力在民众的认可下委托于一个或者几个党派，使其作为执政党行使权力，其他党派负责依法对执政党运行国家权力予以监督。此类党政关系下的执政党成为国家权力的实际掌控者和主导者，而其他党派作为参政党行使政治协商和民主监督的作用。

对于一国来说，受到政治暴力和政治沖突的影响，其党政关系形式也会随之变化，从而深刻影响其政治格局。就对抗型党政关系模式下的政党而言，一开始作为革命性政党，通过暴力或非暴力革命推翻既有体制，掌握国家政权，成为具备合法性的执政党，其党政关系模式即从对抗型转为互动型的党政关系。而处于此类形式转换下的国家，往往尚未具备完善的现代政党体制和民主制度，从而产生出一种区别于现代民主制度下的制度变迁逻辑：政党→政治目标→建立和完善新的政治体制→发展经济→实现民主政治。在这种逻辑安排下，从理论上来说政党优先于国家权力，导致在完善尚不健全的民主政治体制与重新建构已被摧毁的利益格局这一双重任务下，执政党在很长一段时间内对政治体制具有决定性作用。这种强化执政党对国家公权力的领导和支配地位的逻辑，为中国特色党政关系的理性化构建提供了理论基础。

中国特色党政关系与西方意义上的党政关系存在本质差别。

从执政地位来看，西方国家的执政党通常代指的是一个党派，执政党通过民主选举而推举代表进入政府参与行政管理事务，是在国家政权运作的需求下才得以产生和发展的，其合法性来源于对国家政权的贡献和支持。[4]中国共产党在夺取政权和社会主义建设的过程中，则是坚持以人民为中心，紧密联系人民群众，获得了人民群众的爱戴和支持;作为新中国缔造者的人民群众，也正是在中国共产党的引领下，才能实现稳固政权和美好生活的愿望，因此，中国共产党的领导是国家政权存在和发展的前提，而国家政权则是中国共产党实现党的宗旨的手段，在长期执政实践中，党的领导始终是国家政权运行的基本前提。

从执政方式来看，与西方国家通过党员、党魁在政府中任职以及在议会成员中占多数席位的形式来影响立法不同，中国共产党在长时期的政治实践中，必须经由党组织的推荐或者审核，国家政权机构的官员方能接受任命;在重大决策问题上，各级国家政权机构也必须在党委的严格把关下开展相应行动。一切政治决策首先在党的领导层面做出，再通过党和政府联合制定细则并贯彻。

从执政范围来看，在西方，由于多党制的存在，政党并不直接参与国家行政事务，各级党组织必须服从于国家政权体系之下，为国家政权服务，而各级政权机构相对独立，各自掌握相应的公权力，其行为不必向党组织负责，党组织也不具备对国家政权施加强制影响力的合法性，执政党仅仅拥有部分立法权和全部行政权。与此不同，中国共产党的党组织已渗透进中央和地方各级政权，拥有立法、司法、行政、财政等公共权力，决定着整个国家治理领域内利益反馈、政策制定和决策执行的全部过程。

一个国家的政治体制与党政关系存在密切的相关性。中国特色党政关系是社会主义政体下的党政关系，其核心是坚持中国共产党的领导，而正确处理党政关系、实现职能配置科学优化则是贯彻党的路线方针和实现行政领导体制高效率运转的基本前提。

二、新机构改革的基本特征

改革开放40年来，我国共进行了7次以国务院为主导的政府机构改革[5]。历次机构改革的演化逻辑表明其改革实践已然触及行政组织的边界，面对新问题、新挑战，调整和优化党政关系、推动机构改革不断深入前行是开展下一步工作的前提。更何况，新时代实现中华民族伟大复兴中国梦的新目标，必须毫不动摇地坚持党对一切工作的领导，而在坚持党对一切工作领导的原则下如何落实党对政府的领导，也就是如何正确处理好党的机构与国家行政机关的关系问题，是解决新时代党政关系不可回避的问题。

正如《决定》所指，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进五位一体总体布局、协调推进四个全面战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，因此必须深化党和国家机构改革。而与以往历次机构改革相比，此次新机构改革呈现如下特征：

一是以强化坚持党的全面领导为基础。以往历届机构改革皆以政府为中心，分别从横向政府职能部门与纵向府际关系的角度开展，被冠以行政體制改革、政府体制改革或公共管理体制改革的标签。此次党和国家机构改革的提法，将党纳入机构改革的重要一环，表明改革的范围从以往单一的政府维度已开始拓展至党与掌握公权力的国家机关这一宏观层面。《决定》指出，党的全面领导是深化党和国家机构改革的根本保证，而优化党的组织结构，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，则是新机构改革的首要任务。其具体措施包括建立健全以议事协调机构为核心的重大工作领导体制机制、强化党委在同级组织的领导地位、统筹党政协调联动机制、推进纪律检查和国家监察体制的改革四个方面。[6]

二是以党政军群为构建体系。新机构改革围绕党政军群四个领域开展，具体囊括各级党组织、政府部门、人大、政协、司法机关、事业单位、社会组织和军队等八大类。通过梳理《方案》中的具体内容可知，涉及党组织机构改革的条文有20条，涉及政府机构改革的条文23条，涉及人大、政协机构改革的条文各3条，涉及跨军地改革的条文6条，群团与地方机构改革则以指导性原则替代。改革力度之大，影响范围之广，触及利益关系之复杂，注定其是一场系统性、整体性、重构性的变革。通过变革，力图构建起系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局协调各方的党的领导体系、职责明确依法行政的政府治理体系、中国特色世界一流的武装力量体系、联系广泛服务群众的群团工作体系的格局。此次新机构改革以统合党政军群等组织为目标，在涉及八大类组织基础上进行横向机构重组，从而构建新的部门体系。

三是以党政协同高效为原则。在总结历次机构改革的成功经验后，针对当前党和国家机构职能体系中存在的问题，《决定》提出必须遵循坚持优化协同高效的原则。这不仅是新机构改革的原则，也是衡量机构改革能否达到预期目标的标准。推进党和政府机构改革，不仅要体现在机构设置上，更要体现在部门内部的职能配置、机构编制和人员安排上。特别是对那些组合归并量比较大的机构来说，要强化部门内部职责和业务整合，切实体现设立重组各个机构的战略谋划和整体考虑，既要形成一类事项有一个部门统筹，又要做到各部门之间相互合作，形成职能科学化、权责协同化、监管高效化的格局。

特别重要的是，此次机构改革再一次明确和深化了中国特色党政关系的内涵，再一次明确了党和国家的双实体概念，并且强调党是国家最高政治领导力量，各级国家机构受党组织的领导和监督。

三、构建新型党政关系的现实依据

随着机构改革的不断推进，中国特色党政关系也在不断调整变化。在此次新机构改革中，构建新型党政关系既是前提也是任务，具有十分重要的意义。

一是国家治理体系和治理能力现代化要以构建新型党政关系为前提。政党政治是现代民主国家普遍推行的政治制度，由政党主导公权力的运行是民主政治公权力运行的主要方式。[7]在国家公权力的运作过程中，只有从党政关系入手，确保党和国家职能机构的功能科学发挥，各方力量统筹配合，才是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。为此，在长期的革命实践和社会主义建设中，作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党始终积极协调多元主体，不断实现治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会第二次会议更是明确将治理主体、治理方式和治理客体的科学化、规范化作为全面深化改革的根本要求。而此次深化党和国家机构改革，则是党和国家针对全面深化改革中遇到的阻力和构建更加科学、完善、规范的治理体系而做出的新探索。

在充分发挥党“总揽全局，协调各方”的作用下，处理好党与国家政权机关的关系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本前提。[8]政党与国家现代化的关系密不可分，近百年的党史就是中国共产党与中国现代化进程相互影响、共同进步的历史。作为一个执政党，必须面对的问题就是如何有效应对国家的全方位现代化，从而不断提升其组织力和号召力。我国的现代化进程中，中国共产党对自身的治理以及对政府、市场、社会三者的治理关系，可以说是国家治理体系中的关键问题。合理的党政关系有助于整合多方资源，充分调动社会多元主体的力量，探寻和创新党的执政方式和治理方式，推动国家治理能力和治理体系有序运行。

二是全面依法治国要以构建新型党政关系为归宿。一方面，在全面依法治国的背景下，政党关系的优化需要以我国宪法及相关法律法规为最高法律统领，必须在法律精神的引领下实现政党对国家及社会事务的管理。正如党的十九大报告所强调的那样，“党的领导必须依靠社会主义法治”。另一方面，构建新型党政关系，实现党对依法治国的统一领导，是党执行全面依法治国的基本原则。从法律上确认党的领导地位，既有利于党的路线方针政策的贯彻执行，也有利于社会的健康发展。因此，以法治化为依托开展对新型党政关系的法制化探索，是完善当前法制体制的一大核心要求。

在推进依法治国方略过程中，“四个全面”的提出为解决依法治国过程中遇到的难题提供了重要的理论支撑。党的十八届四中全会召开以来，“全面依法治国”的基本方略得以问世，促使我国法制体制建设局面的根本性改变。法律既是一个国家统治阶级的意志体现，也是人民群众对国家建设的一致追求与期盼，所以也体现了人民群众的集体意志。[9]在推进依法治国基本方略过程中，依法执政关系到党政关系运行的质量与水平。依法执政与依法治国的有机结合，有助于将党的领导意志通过法律程序上升为国家意志和人民意志，使法律成为全体公民、国家机关和各社会组织共同遵守的行为规范。在党的指导下，各个职能部门遵从法律的精神和法规的要求，推动依法治国与依法执政的一体化与规范化建设，在各行其职的同时不忘统一思想与行动。这样，既彰显了党的全面领导地位，又能保证新型党政关系的合法化构建。

三是实现从严治党要依赖于新型党政关系的建立。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”在国家各级机构中设立党组是颇具中国特色的政治制度，其目的在于加强党的思想领导，协调推进政府部门工作进展。然而，这种“政党嵌入组织”的基本形式却无法从根本上保证执政党对于各级国家组织的有效管理。如科层制中担任职务的党员在长期融入官僚组织的过程中，易受“官僚主义”“四风”问题的影响，其对应的党组织也可能因为私人利益而偏离上级党组织的既定方针，无法做到忠实地贯彻和落实党的基本政策。党要克服这一弊端，离不开人民群众的广泛监督。构建新型党政关系和全面从严治党，一方面，并不是排斥人民群众的参与，而是必须贯彻从群众中来，到群众中去的群众路线，以促进人民的福祉为出发点，将方便人民群众生产生活的改革举措贯彻到底。另一方面，衡量构建新型党政关系和全面从严治党的效果也需要接受人民群众的监督。新机构改革和全面从严治党的成效优劣，作为监督者的人民群众才更有发言权。以积极的姿态参与公共事务、方便公众生活、勇于承担社会责任，民众自然高度拥护，这种认可和拥护就是一种最好的监督。作为政治合法性的重要来源，人民答不答应、支不支持是一切方针、政策的基础，只有将人民的意愿广泛表达在政治行动中，才是党永葆生命力的源泉。

四、新机构改革背景下党政关系的优化路径

构建新型党政关系是一个庞大的系统工程，需要多角度、多途径协同创新。从新一轮机构改革目标任务来看，主要的路径有：

一是在思想上維护党的绝对领导地位。中国共产党领导地位的形成是中国历史进程的应然趋势和现实发展的必然选择。中国共产党执政地位的唯一性，一方面是社会主义国家人民民主专政国家性质的结果，另一方面是国家发展所面临的复杂的历史局势和繁重的历史任务决定的。因此，无论中国社会发展和演变到哪一个阶段，坚持党的全面领导这个基本点将不会改变。推动党政关系建设不断创新需要坚持中国共产党的领导，这是建设中国特色社会主义党政关系的前提，完善党的执政水平和领导能力则是中国特色社会主义党政关系的目标，在前提和目标制约下的党政关系变革必须以加强党的领导为基础。

坚持党的全面领导，应着力调整党和政府的机构设置。机构设置是反映组织结构和功能的方式，中国共产党和政府机构的设置直接影响党对政府领导活动的结构和载体。从《决定》中可知，我国某些政府及机构在职能与权责的划分上存在明显的界限不明与重叠现象，导致一些职能机构和部门履职能力不足、玩忽职守及责任机制不全等问题愈演愈烈。目前，党政机构存在机构臃肿、重叠交叉的现象，面对治理过程中的困境，决策的合法制定者与责任的法定承担者往往并非出自同一部门，发生问题时容易互相推诿，不利于社会治理工作的有序开展。因此，一方面，应将机构职能相近、联系密切的党政部门统筹设置，合署办公，从而精简党政机构，实现政策制定和责任承担一体化;另一方面，要加强党的决策议事协调机构的建设，运用归口管理的原则，划分好各部门的职责，坚持部门之间“上级部门负责一类事，一个部门负责一件事”的原则， 理顺党政机构在权力运行过程中领导与被领导的关系。以宏观的归口管理为原则，在大方向和重大事项的决策上坚持党组织的领导，在具体事务的安排上由政府实施。除此之外，实现党的全面领导地位，还应加强思想政治的宣传工作，引导正确的思想舆论导向。

二是在制度上实现全面依法治国。在全面依法治国的背景下，党政关系法治化是党的领导体制自我革新、自我完善的标志，是区别新时代党政关系于以往党政关系的关键所在。党的全面领导在全面依法治国的背景下应以党政关系法治化为先导，通过法律制度的形式规范党政关系，使党和政府的职能划分和行动贯彻处在法律框架内。其目的在于：一方面可以控制和约束党和政府的权力，另一方面可以加强党对政府的领导并授予政府独立行使其法定职能的权力。

首先，应坚持依宪执政。作为党执政兴国的总章程，必须发挥宪法和法律的规范性作用，坚持不懈地树立守法意识，自觉维护法律权威。作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党应将党的意志通过法定程序上升为国家意志，以宪法的形式加以阐述，并在此基础上由立法部门针对具体问题制定相关法律并由政府加以实施。正确理解和处理依宪执政与依法执政之间的关系，对于强化依法治国效果有着极为重要的现实意义。一方面，在依法执政过程中，要坚守依宪执政这个前提;另一方面，将党的意志、人民的意志和国家的意志三者统一于中国共产党的领导，是中国特色社会主义党政关系的必然选择。因此，应密切联系宪法与人们的实际生活，完善宪法的现实包容性与解释力，使其既能够满足人民日益增长的美好生活需要，又能够处理不平衡不充分发展的问题。通过依宪执政与依法执政相结合，有助于完善党的领导的同时进一步优化我国全面依法治国的法律体系建设。

其次，应注重人民代表大会在依法执政中的重要地位。人民代表大会是中国共产党依法执政的合法载体，优化党的领导方式，必须加强人民代表大会制度的建设，确保人民当家做主的地位。一方面，全面依法执政要求党通过人大来领导政府，要进一步优化人大机构中的党组织和党员建设，树立模范典型，通过动员人民来推广党的意志和方针。另一方面，要充分发挥好人大在国家机关及公职人员任免上的权力，在思想上和组织上主张党通过法定程序进入国家各级权力机构担任职务，行使各职能权力，并承担违法、失职的法律责任。同时，要针对人大中的党组织和党员制定相关法律，做到党委决策与人大决定相结合。

三是在功能上深化监督机制。监督，兼含监察、督导之意。我党在成立之始就有意识地建立起多样化的監督体系，改革开放以来党和政府更是逐步构建起了较为完善的监督系统。当前，我国的监督体系主要由三部分构成：第一类是法律监督，其中人大及其常委会的监督处于首要地位，主要通过宪法作为其行使监督权力的准绳。对此，首先应进一步树立宪法至上的法律权威，加强违宪审查工作;其次应将党政关系的调整与改革纳入宪法的监督之中，明确党政机关各自的职权范围。第二类是政治监督，政党监督是其最高的监督形式，而行政监督属于政治监督的较低层级。政党监督管理党组织及其党员的行为规范与作风建设，使其在思想上和行动上与党中央时刻保持一致;行政监督关注点在于对政府为主体的行政机关及其工作人员执行管理行为过程的监督，即督促行政人员在法律的范围内从事行政管理活动，做到“为人民服务”。第三类是社会监督，人民是依法执政的重要监督者，通过人民群众监督执政党依法执政来传递民意是社会监督的主要形式。在推进党和国家机构改革的过程中，既要积极发挥中国共产党对于党组织和政府的监督作用，也要利用其它监督方式，形成一套规范党政关系优化的系统化监督体系。

党政不分问题的关键在于权力不受约束。优化党政关系，应该以制约权力的扩张和蔓延为切入点，遵循民主政治的运行逻辑，将党的主张通过合法的形式运用于政府的运行之中，不得越俎代庖，擅权专权。一方面，党应通过合法程序推选党员进入国家权力机关、政府机关或司法机关来担任职务，并在宪法和法律的框架内对党员进行管理和约束;另一方面，党组织在其成员进入行政机关之后，应将工作重心转移至监督其履职状况上来，对于整个领导行为和领导效用进行监督和评价。

四是在组织上强化民主执政。在新的时代背景下，面对治理体系和治理能力现代化的新任务，中国共产党应加强自身建设，冷静应对领导方式转变所带来的挑战。在新型党政关系的建构中，能否真正实现对国家政权的领导，取决于党在人民群众心目中是否具备较高的声誉。为此，有必要从组织作风和制度安排两方面着手完善党的自身建设，充分发挥党员的先锋模范作用，进一步改进执政党运用国家公权力的方式方法，提高党内民主执政的水平，更加坚定地发挥党在建设中国特色党政关系中的领导作用。

党政关系民主化是实现人民当家作主的必要条件，也是发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势。党政关系民主化要求党首先要做到民主执政，按照广大人民的意志来治理国家，要兼顾各阶层的利益诉求、缓解不同利益间的冲突，促进社会的和谐发展。依靠人民执政的思想基本已经被大众所接受和拥护，但民主执政的方式方法仍需要进一步完善。其次要层层推进决策、管理和监督民主化，使人民的意见和建议得以充分表达，提高其参与国家治理的积极性和主动性。

人民群众是执政的力量和智慧之源，由此决定了党的执政活动必须在民主的机制下运行。只有有效保障人民群众的知情权、参与权和监督权等各项权利，充分实现人民当家作主，才能密切党与人民群众之间的血肉联系，推动公民有序地参与政治。

参考文献

[1] 余科杰.政党学概论[M].北京：世界知识出版社，2015：99.

[2] 王长江.关于改革和梳理党政关系的思考[J].马克思主义与现实，2014（3）：1-12.

[3] 王长江.政党论[M].北京：人民出版社，2009：189.

[4] 周淑真.政党和政党制度比较研究[M].北京：人民出版社，2001：323.

[5] 王晓辉.坚持优化协同高效推进党和国家机构改革[N].人民日报，2018-03-19（8）.

[6] 丁薛祥.深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[J].社会主义论坛，2018（4）：7-9.

[7] 崔言鹏，高新民.中国特色党政关系构建的理论背景·历史进路和新趋势[J].理论导刊，2018（8）：4-12.

[8] 孙涛.国家治理现代化视域下的党政关系调适问题论析[J].中共济南市委党校学报，2017（3）：47-50.

[9] 周易茗.中国共产党坚持依法治国和依规治党相统一成功经验的世界意义[J].湖湘论坛，2018（6）：86-92.

责任编辑：曹桂芝