改土归流与区划调整——以清代酉阳直隶州为例

董嘉瑜

[复旦大学，上海 200433]

一、导 言

学界对于改土归流与行政区划调整的关系，多是从线性关系入手，认为前者是后者的原因，后者是前者的结果。(1)周振鹤将土司制度看作是一种特殊性政区，认为土司制度的建立本是一种权宜之计，在条件具备的情况下，必然要采取各种策略与方法，将土司制度逐渐改造成正式的郡县制，这就是改土归流。参见周振鹤、李晓杰：《行政区划通史·总论、先秦卷》，上海：复旦大学出版社，2017年9月，第134-135页。但对于二者关系的演变，缺乏过程性探讨。苗疆的土司研究一直是学术界研究的一个热点话题，对于苗疆地区的改土归流等问题的关注则更是其中的一个重点内容，并产生了丰富精彩的研究成果。这一研究浪潮自20世纪三四十年代便蔚为大观，并一直延续至今。就研究视角而言，经历了从中央视角到区域视角的转化。就研究区域言之，黔西北、黔东南以及湘西地区是研究的热点地区。(2)代表性研究成果有：温春来关于黔西北苗疆的研究，参见温春来《从“异域”到“旧疆”——宋至清贵州西北部地区的制度、开发与认同》，北京：生活·读书·新知三联书店，2008年6月；陈贤波关于都柳江上游地区的研究，参见陈贤波《土司政治与族群历史：明代以后贵州都柳江上游地区研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2011年3月；张中奎关于黔东南苗疆的研究，参见张中奎《改土归流与苗疆再造》，北京：中国社会科学出版社，2012年2月。

清代酉阳直隶州相当于今渝东南地区的酉阳、秀山、彭水三县和黔江区的范围。相较之下，本区域一非改土归流研究的重点区域，二处在苗疆的边缘地带，亦非苗疆研究的重点区域。因此直至20世纪90年代起才为学界所关注，代表性的研究成果尚不多见。(3)主要的论著有：王承尧、罗午：《土家族土司简史》，北京：中央民族学院出版社，1991年；田敏：《土家族土司兴亡史》，北京：民族出版社，2000年9月。尚有一些论文，就渝东南地区土司的设置、族群源流、土司内部的权力文化结构、土司与中央政府关系等等方面进行了研究，限于篇幅，兹略之。其中张万东的博士论文《明清王朝对渝东南土司统治研究》在先行研究基础之上，对明清两朝在渝东南土司地区的统治进行了较为详细全面的梳理，其注意到明朝在管理以酉阳司为首的五土司中采取邻省“兼制体制”，在清代又通过五个步骤实现了对这一地区的改土归流，并对改流时机、改流后清朝对这一地区的善后问题进行了较为充分的研究。(4)这五个步骤是：从康熙朝开始，清廷通过剥离平茶、邑梅土司与酉阳土司的隶属关系，设重庆府同知管理酉阳、石耶土司，移重庆府同知于黔江驻扎，设置黔彭直隶厅，最终设置酉阳直隶州。参见张万东：《明清王朝对渝东南土司统治研究》，吉林大学博士学位论文，2016年12月，第186页。

综上，苗疆改土归流的研究，多集中于从中央改土归流的举措、历程及改流后的安置措施来探讨国家对这一区域的统治，对政区建置与区域历史之间的内在关联研究不够。改土归流过程中采取什么样的政区形态、其隶属关系又如何调整，改流进程与政治运作背后体现的中央与地方关系如何，均有进一步探讨的空间。在酉阳直隶州地区改土归流的历史中，从行政区划调整来看，酉阳司地在短期内经历了土司、厅、县、直隶州等多种政区形态，如何认识改土归流的历史与政区调整之间的关系，如何看待黔彭厅的性质，以及改流背后中央与地方的关系问题，均有待探讨。正如胡恒所指出的那样：“明清地方行政制度的变迁是一个系统，必须将厅制的演变置于整个行政制度变迁的大背景下来考察，将其与卫所裁革、改土归流、疆域拓展及清代地方施政理念结合起来讨论，而非就厅制而论厅制。”(5)胡恒：《厅制起源及其在清代的演变》，邹逸麟、华林甫主编：《清代政区地理初探》，北京：北京联合出版公司，2015年8月，第273页。

此外，多数研究是就本区域而论，缺乏区域比较研究的视角。和酉阳司命运不同的是，同样作为川省行政区域边缘的九姓土司，在清代的命运却与酉阳土司截然不同，杨伟兵等的研究以川南九姓土司为例，从政治地理的视角探讨清代四川总督对九姓土司的统治，在经历了废卫存司、划司为乡、分州升县三次大的变动，九姓土司直至清末也未被完全裁改。酉阳土司却很快在雍正年间的改流过程中被裁撤。(6)杨伟兵、董嘉瑜：《资控驭而重地方：清代四川总督对九姓土司政治地理的整合》，《历史地理》第36辑，第98-110页。因此，尚需从区域比较的视角出发，探讨区域历史与行政运作中所体现出的中央与地方关系的区域差异。本文以酉阳州地区为例，借以档案史料，从个案研究的视角去分析改土归流与政区调整之间的关系，通过改流时机的提出、政区形态的变动及所呈现出的中央与地方关系三个方面，去探讨政区变动与改土归流之间的关系，以丰富土司政治地理的过程研究。

二、同知分驻与改流时机之争

对于这一地区改土归流的时机选择问题，是以往研究中关注不多的一点，仅有张万东对此展开过探讨，(7)张万东：《明清王朝对渝东南土司统治研究》，吉林大学博士学位论文，2016年12月，第178-181页。本文希冀通过更为全面的档案史料，来表明酉阳司区划变动的过程是与酉阳司区域的改流时机密切相关的。

明清鼎革，以酉阳司为首的五土司归附清朝。清沿明制，于顺治十五年(1658)授予酉阳司宣慰司原职，仍辖地坝、平茶、邑梅、石耶四小土司，统隶重庆府。

雍正四年(1726)六月二十日，朝廷发谕，令各省督抚对任内的土流官职存在的守重位卑现象进行调整，上谕言：“查各省流官大小不一，有设立同知、州同者，有设立吏目者。同知、州同于土知府、知州尚可弹压。至于吏目，则职分卑微，既无印信可行，又无书役可遣，土司意中倘有轻忽之念，则未必肯遵其约束。今可否酌土司之大小，将征员如何改设，重其职守，使流土相适，地方各安。”为此，时任川陕总督岳钟琪随即对所辖区域的土司地区展开调查，并于同年八月二十二日上奏朝廷，其称：“臣愚以为酉阳司附近重庆属之黔江县界，与石耶土司均属重庆同知所辖，应将该同知移驻黔江，令其就近约束。其原设酉阳司经历一员，似为闲冗，相应裁汰。”(8)《奏覆将四川管辖土司之流官与土官官职不相称者调换以便弹压管辖折》，《宫中档雍正朝奏折》第6辑，台北故宫博物院，1978年，第481-483页。

九月十七日，吏部尚书查弼纳向雍正帝上奏部议意见，“今川陕总督岳钟琪等钦遵上谕，将酉阳等处土司地方所有流官酌议移改具题，俱应如所请，重庆同知，准其移驻黔江，将酉阳司令其就近约束，其原设酉阳司经历，准其裁汰”，“至所请颁给各员关防，亦应准其颁给，俟该督等拟定字样报部，移咨礼部，照例铸给可也”。(9)《吏部尚书查弼纳题为四川酉阳等处土司地方流官官职卑微不足弹压酌议改本》，中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第30册，桂林：广西师范大学出版社，2002年9月，第425页。九月十九日，雍正帝同意了部议意见，重庆府同知随即移驻黔江，形成对酉阳土司的“就近约束”态势。

雍正五年(1727)，川陕总督岳钟琪又就酉阳司地方的情形上奏皇帝：“酉阳司界连湖广红苗，其中道路情形以及民风习俗，臣尚未及深知。且相距成都甚属遥远，非确查明白，妥为料理，未敢草莽径行。”(10)《奏查重庆所属之酉阳司泸州所属之九姓司二土司地方情形折》，台北故宫博物院所藏宫中档雍正朝奏折，档号：402021907。由此可见，地方大员并未将酉阳司的改流提上日程。然而雍正七年(1729)与酉阳司有关的两个案件，一是容美土司滥给委牌、科敛丝花案，二是垫江县新场地方的聚众谋逆案，则改变了地方大员对于酉阳司的态度。

雍正七年四月十一日，四川巡抚宪德、四川提督黄廷桂奏报川省建始县“恶棍”向仲乾等用重金贿通楚省容美土司，私自接受了容美土司所授的彝职。同时，容美土司还派土游击、千总、把总等土官赴川楚交界处向建始县的川民征收银两、丝花等物。(11)《奏报恶棍向仲乾等贿通容美土司寓立私结干授官职》，台北故宫博物院所藏宫中档雍正朝奏折，档号：402010202。随后，四川提督黄廷桂将这一情况咨达川陕总督岳钟琪处，岳钟琪在了解情况后，于四月二十九日上奏雍正帝，提出解决办法，其称：“臣详加审度，愚见所及，以为此事似当先去其党羽，然后从容料理，方属有益。查川省酉阳地方与容美土司地界接壤，酉阳土司冉元龄强横不法，未必不与容美土司互相朋比，勾结为奸，前岁臣在京陛见时曾将酉阳情节面奏在案，嗣因西藏备兵，复有进剿雷波等处之案，是以未暇奏请办理，今臣已将冉元龄欸迹逐细访明，现在与署总督吏部尚书臣查郎阿会同酌议，俟将来酉阳定，则容美土司是可易于筹划矣。”(12)《奏为楚属容美土司田旻如擅假名器私给川民委牌并差土目多人越界科敛人民春花银两》，台北故宫博物院所藏宫中档雍正朝奏折，档号：402021657。五月二十七日，岳钟琪又上奏雍正帝，主张对酉阳土司改土归流。(13)《奏报湖广容美土司田旻如滥给委牌一案并四川酉阳司改土一事》，台北故宫博物院所藏宫中档雍正朝奏折，档号：402021669。

雍正帝对岳钟琪之上奏十分重视，立即令和硕怡亲王允祥议奏前来，其经过调查之后，认为岳钟琪所奏应当缓之，雍正帝正是根据该意见，(14)有关和硕怡亲王允祥的奏议，可分别参见《奏议岳钟琪所奏酉阳土司之事亦属可缓折》、《奏议化导容美酉阳苗民案折》两折，台北故宫博物院所藏宫中档雍正朝奏折，档号：402019856、402019835。对酉阳司的改土一事作出暂缓决定：

至于酉阳司改流之议，经卿面奏，朕亦时常在念。但思迩来云贵、四川、广西整理处颇多，应须安静数年，然后举动为是。况卿折内有逐细访明另奏之语，则是咸由查访而得，尚非彰明较著之案。如以为与容美勾结为奸，而欲先去其党，酉阳朝动，容美夕觉，必致疑惧，激成事端。朕意此举亦且不必，总俟卿凯旋面朕，应行与否，彼时详酌再定可耳。(15)《奏为楚属容美土司田旻如擅假名器私给川民委牌并差土目多人越界科敛人民春花银两》，台北故宫博物院所藏宫中档雍正朝奏折，档号：402021657。

由此可见，川陕总督岳钟琪借由容美土司滥给川民委牌、科敛丝花二事，想要对酉阳土司进行改土归流，但在雍正帝看来，其改流时机并不成熟。川省大员在将重庆府同知移驻黔江县之后，想要进一步对酉阳土司进行改流的想法与西南改土归流的大形势发生冲突，并不符合王朝西南改流的整体利益。然经此一案，川省大员对酉阳土司的态度已有颇多不满。垫江县新场地方的聚众谋逆案件成为又一案例。

雍正七年十二月初一日，四川巡抚宪德、四川提督黄廷桂奏称：

闻得新场地方有聚众之人，带有牌票招人，随即文武会同齐差兵役拿到杨大铭、董先朝、黄四等十九名，并获马二匹，未装束鸟枪一杆。杨大铭处搜出招人硃判纸一张，上写杨大铭名下人一百。随审，据杨大铭供，系江西吉安府庐陵县人，到新场剃头生理，有黄四、赵汝梅等邀去买棉花，到丰都县白石丫王可久家同湖广人陈姓、李姓、刘姓等别的不知姓名共四十多人，王可久整了血酒，叫小的们大家发誓拜弟兄，才对小的说忠州出了杨家将，叫杨承勋，他家有金镶玉印，刘伯温碑记，他家第七个兄弟必要为王，送在酉阳司去了，叫大家扶助……据查此等奸徒，擅敢妖言惑众，复敢捆绑兵丁，大干法纪，除飞饬护重庆镇及按察司、川东道会同多拨兵丁四路，分头协拿首恶党羽，并檄饬酉阳司追献杨七，及严查有无假印、碑记，确审实情。(16)《奏闻妖言惑众捆绑兵丁之匪徒并追献杨七及严查有无假印碑记等事》，台北故宫博物院所藏宫中档雍正朝奏折，档号：402010214。

雍正帝接到上奏后，对于此事十分谨慎，“但向酉阳追献杨七并察究碑印处，详慎为之，不可逼令无知武弁激成事端”。(17)《奏闻妖言惑众捆绑兵丁之匪徒并追献杨七及严查有无假印碑记等事》，台北故宫博物院所藏宫中档雍正朝奏折，档号：402010214。同年十二月十三日，署陕西总督查郎阿接到了四川巡抚宪德就此事的咨文，对于杨七逃去酉阳司一事，他在十五日上奏皇帝的折子中提到：“自应严查勒获其玉印碑记等物，俱应搜追存贮”，雍正帝却不认为如此，“至首逆杨七既称在酉阳土司处，自应严查勒获等语，朕则以为不然。试观杨大铭所供杨承勋家有玉印、碑记，他家第七个兄弟必要为王，则是谋为不轨明矣。该土司若素行恭顺，断不敢招纳叛逆，或即心怀不逞，又岂肯容留无籍之徒而奉戴之乎？倘听信此等荒唐支饰之词，遂向该司勒获杨七，殊非情理之当。汝其详审虚实，斟酌办理，庶期正犯就获，可免波累，勿令无知将弁孟浪举动，以致滋生事端”。(18)《署陕西总督查郎阿奏报四川缉拿研讯聚众结拜鼓惑情形折》，第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第17册，南京：江苏古籍出版社，1991年3月，第525页。

此次谋逆案件尚未查清，仅三天之后，查郎阿便再次上奏，题参重庆镇标左营游击保璠在被委署“黔彭营印务”“游击印务”期间，与酉阳土司冉元龄往来密切，并借机多次勒索银两、人畜。查郎阿还将此事与前述垫江杨承勋谋逆案件结合起来，认为“冉元龄盘踞酉阳，素不安分”，其“窝藏首逆之罪，更不止于行求纳贿，实难疏纵养奸，应即严刑参究”。对此，雍正帝却颇感无奈，“此事候朕另有谕旨。此则又不当严而严之举也，总不知事情之来历轻重，胡乱之办理也。非过则不及，奈何？奈何？”(19)《奏报游击保璠与土司勾结不法折》，台北故宫博物院所藏宫中档雍正朝奏折，档号：402009767。

随即，雍正帝根据查郎阿的奏报，颁发了一则谕旨：

各省土司，朕皆一视同仁，与内地官民无异。莫不欲其安生乐业，共享升平之福。是以屡降谕旨，令该督抚训饬官弁，凡有管辖土司之责者，加意抚绥，无得借端滋扰。若有苛虐生事以致土司失所者，必重治其罪……但管辖苗疆之官弁等，往往不能仰体朕心，屏除私念。若土司等有不敢书使往来者，则加以傲抗之名，摭拾小事，申报上司。若私相往还，有所馈赠，则上司访知，又加土司行贿钻营之名，究治其罪。如此则土司岂不处于两难乎？

即如该督参奏冉元龄之纳贿于保璠一案，朕知冉元龄必有屈抑难申之情也……惟是奸民匪类等播弄抅衅，希图获利。于官弁之前，则假捏土司不法事端，而在土司地方，又肆行恐吓怂恿之诡计。为督抚大吏者，安可不详加审察，而轻信属吏之浮言，为奸徒所愚弄乎？此案内需索受贿之保璠，著该督抚严加审讯，照所定苗疆之例定拟具奏，冉元龄悉从宽免，不必查究。(20)《谕酉阳土司冉元龄多有冤抑著署川陕总督查郎阿等传旨晓谕》，中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文谕旨汇编》第3册，桂林：广西师范大学出版社，1999年3月，第229-230页。

而垫江杨承勋等谋逆案件很快也有了结果。雍正八年(1730)正月十八日，四川提督黄廷桂上奏雍正帝，已将“垫江贼党一案”的主要案犯捉拿归案，“查首恶杨七，果系于杨隘嘴地方被获，并未在酉阳土司境内”。(21)《奏报拿获垫江贼党首恶杨七折》，台北故宫博物院所藏宫中档雍正朝奏折，档号：402010217。

荣美土司跨省给川民授职、征收银两丝花一案使得川省大员认为要解决容美土司的改流问题，必须先从酉阳司的改流入手，再到垫江县聚众谋逆案川省大员仍旧想借此参革土司可以看出，地方大员对于土司改流的态度是坚决的、急速的，但这种态度与整个西南区域改流的整体利益相冲突，因此他们的上奏均遭到了雍正帝的驳斥与批评。川省地方大员在对酉阳土司急速改流的做法首次失败之后，并未深刻体会到雍正帝的真正用意，而是再次借题发挥，必欲将酉阳土司参革改流方可。在雍正帝的严加批评之下，川省大员方逐渐理解了雍正帝的用意，而围绕酉阳土司的改流暂时被搁置。

三、废厅立州——酉阳司之行政区划调整

雍正九年(1731)以后，随着清廷对西南大规模改土归流的结束，其所面临的改流压力已大为缓解。因此，川省大员开始逐渐从行政区划和军事布防入手，逐步推进酉阳司地的改流。

十一年(1733)三月十六日，四川总督黄廷桂上奏朝廷：“该臣等看得设官分理，自应量地方繁简，酌道里远近，使百姓便于从治。兹据布政使刘应鼎详称，查得重庆府辖一十八州县，地逾千里，属员既多，民风颇杂，知府一官，势难遥制。如黔江县，距府一千九十里，接连贵州苗疆，又有本省酉阳各土司环附，原分重庆府同知驻彼钤辖，应请将黔江及附近之彭水二县，均归重庆同知管辖，以专责成。”(22)《四川总督黄廷桂题请将忠州改升直隶州顺庆府通判移驻丰和场打箭炉添设照磨本》，《雍正朝内阁六科史书·吏科》第71册，桂林：广西师范大学出版社，2002年9月，第494-495页。四月十三日，雍正帝发谕“该部议奏”。当年十月初六日，吏部给出了意见：“应如该督等所请，黔江、彭水二县照永宁县归叙永同知之例，准其归于重庆同知管辖”，同时，“应如所请，将黔江、彭水二县，酉阳等处土司一切生童考试，由该同知照知府提调之例复考，会送学政衙门。亦应如所请，将黔江、彭水二县，酉阳等处土司一切钱谷事件，由该同知汇核。至黔江、彭水二县，酉阳等处土司一切命盗案件，亦应由该同知审转，以专责成。”十月初八日，部议意见被雍正帝采纳。(23)《兼管吏部尚书事张廷玉题议四川忠州改升直隶州其衙署吏役无庸增改等事本》，《雍正朝内阁六科史书·吏科》第73册，桂林：广西师范大学出版社，2002年9月，第299-301页。由此可见，重庆府同知不但具有了专管之地，还具备了“钱名刑谷”这一职责，黔彭军民厅由此成立。

十二年(1734)九月初二日，黄廷桂和四川巡抚鄂昌上奏朝廷，奏报酉阳土司诚心向化，地坝、平茶、邑梅、石耶四土司亦一并呈请改流。(24)黄廷桂：《奏报酉阳土司诚心向化折》，参见台北故宫博物院：《宫中档雍正朝奏折》第23辑，1979年11月，第467页。同月二十一日，重庆总兵吴正同样奏报“酉阳士民诚心向化”。(25)吴正：《奏报酉阳士民诚心向化折》，参见台北故宫博物院：《宫中档雍正朝奏折》第23辑，第508页。面对川省大员的上奏，雍正帝表示同意，但要求他们谨慎行事，妥善办理。虽然其态度仍旧谨慎，但已默认了对酉阳司的改流措施。

十三年(1735)，黄廷桂再次上奏，因“酉阳幅员辽阔，境地四通，外连川、黔、楚三省，内包平茶、地坝、石耶、邑梅四司，按其道里，垒其户口，必划二县，始足治理”。其提出方案：“于司治设知县一员，典史一员，分管西北二路忠孝、感坪、治西、容坪、上际、照旂、功旂、白家溪、城子头各里，并大江河西半里”，“酉阳东南三合场，广袤二十余里，界于四小土司之中，地势宏敞，水陆均便，且距黔楚新抚苗疆甚属紧要，似应于此处请设知县一员，典史一员，分管酉阳东南一带之南洞、九江、巴白、十二庄、容溪、晚森、小江、苗江等里，并大江河东半里，以及平茶、地坝、石耶、邑梅四司地方。”(26)《兼管吏部尚书事张廷玉题为敬筹酉阳添设知县县丞典史巡检游击守备等安设事宜本》，参见中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第81册，桂林：广西师范大学出版社，2002年9月，第559-568页。同时，为了便于管理，于新设的酉阳县龙潭镇设立县丞，龚滩镇设立巡检，酉阳东南所设新县的石堤地方设立巡检一员。在统县政区的设置上，川督提议将原先驻扎黔江县的重庆府同知移驻酉阳司治，令其“兼辖新旧四县一切刑名钱谷、命盗案件，俱由同知汇核审转，仍隶川东道统辖，并照直隶叙永同知之例，请增照磨一员，以供委用”。(27)《兼管吏部尚书事张廷玉题为敬筹酉阳添设知县县丞典史巡检游击守备等安设事宜本》，中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第81册，桂林：广西师范大学出版社，2002年9月，第560-561页。

川督上奏后，朝廷同意在酉阳司地方新设二县的奏议，但在统县政区的设置形式上，兼吏部、户部尚书事大臣张廷玉提出异议：“查直省州县，俱隶府辖，亦有因属县无多，不便建立府治，而请设直隶州者。至同知原系知府佐贰，从无改为直隶同知，专辖州县之例。惟重庆府同知，先经该督以重庆府管辖一十八州县，地逾千里。其黔江、彭水二县，离府甚遥，题准将该府同知移驻黔江，分隶管辖在案。亦并未将重庆府同知改为直隶同知。今该督于原属之黔江、彭水二县外，又将酉阳等土司改设二县，是属县既多，必得正印之员，方足弹压，不便复以该府同知管辖，应令该督抚会同巡抚，将此四县或应另设府治，或改设直隶州管辖，并添佐杂，以供委用之处，悉心安酌，详悉具题，到日再议。”(28)《兼管吏部尚书事张廷玉题为敬筹酉阳添设知县县丞典史巡检游击守备等安设事宜本》，中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第81册，桂林：广西师范大学出版社，2002年9月，第561页。

雍正十三年十一月初一日，四川总督黄廷桂据部议上奏：“酉阳各土司及黔、彭二邑事务尚简，请将前议酉阳司治所设一县改为直隶州治，设立知州一员”，“重庆府同知，仍令驻扎重庆，改设直隶州知州一缺。”(29)《四川总督黄廷桂题请将酉阳改为直隶州并拣员补放本》，《雍正朝内阁六科史书·吏科》第83册，第527-529页。乾隆元年(1736)六月初五日，部议通过了该奏请，同时在州治添设州判一员，将酉阳直隶州州同分驻龙潭镇，龚滩镇仍为巡检司驻地。至此，黔彭厅被撤废，取而代之的是酉阳直隶州的成立。(30)关于中央官员对于酉阳直隶州设立的部议，可参见冉崇文、冯世瀛纂，王鳞飞等修：同治《酉阳直隶州总志》卷十二《职官志·文佚》，“中国地方志集成·四川府州县志辑”第48册，成都：巴蜀书社，1992年8月，第535-541页。

通过梳理清代黔彭厅的置废过程，可见黔彭厅之设立，乃是源于这一地区具备如下两大特点。一是地处行政统治力量的薄弱地带。从重庆府范围内来看，黔江县距府治遥远，统治不易；从清代四川的行政版图来看，这一地区又处于川省行政统治的东南边缘，毗连楚、湘、黔三省，地理位置紧要。二是土司力量强大。以酉阳宣慰司为首的土司成为清代川东南地区的一股重要力量，且地处苗疆，与贵州、湖南、湖北等省的红苗联系紧密，民族关系极为复杂。

正是源于这两大特点，以四川总督为代表的地方督抚大员先奏请将重庆府同知移驻到黔江县以弹压以酉阳司为首的土司，而由同知分防具备厅之雏形。此后，从加强行政统治的意愿出发，将黔江、彭水二县归重庆府同知钤辖，并赋予其“刑名钱谷”的职责，使得重庆府同知因有专管之地而具厅之实。随着酉阳司地改土归流的实现，川督先是提议将酉阳司地改设二县，并令重庆府同知管辖新旧四县，成为直隶同知。这一提议遭到部议官员的驳斥后，黔彭厅被裁撤，取而代之的是酉阳直隶州与秀山县的成立。

中央与地方官员对于黔彭厅是否为直隶厅的意见分歧，说明黔彭厅在当时仅为散厅，并非中央所认可的直隶厅，也反映出此时厅制尚处在形成之中。以四川总督为首的地方行政大员，企图通过援引“直隶叙永同知”之例，在地方行政实践中推广这一模式，但囿于与中央官员意见上的分歧，使得黔彭厅很快被撤废。更为重要的是，黔彭厅的撤废，与这一地区改土归流的形势密切相关，“要放在具体的行政实践与区域历史发展中去考量”，(31)胡恒：《厅制起源及其在清代的演变》，邹逸麟、华林甫主编：《清代政区地理初探》，北京：北京联合出版公司，2015年8月，第273页。而非只是一种临时性的建置。

四、界连多省——苗疆改土归流下的酉阳司地命运

如前所述，酉阳州在清代与湖广、贵州毗连，因此围绕对本区域的治理，从纵向的层级划属来看，明代先后归重庆府、川东道、四川布政使司管辖。从横向的管辖范围来看，除了隶属四川管辖之外，周边省份的官员对本区域也有兼辖之责。明代采取四川管辖、邻省兼制的举措，以酉阳司为首的五土司在行政区划上隶属四川，同时，贵州方面的贵州总兵、思石兵备、铜仁守备，湖广方面的九永守备则有兼制之权。(32)关于此点，张万东的博士论文曾有专篇论述，参见《明清王朝对渝东南土司统治研究》，吉林大学博士学位论文，2016年12月，第73-80页。

入清之后，酉阳司从行政划属上仍隶四川，但也受邻省节制。清初贵州巡抚除了巡抚贵州之外，还“兼督理湖北、川东等处地方”，(33)《清世祖章皇帝实录》卷一二三，《清实录》第3册，北京：中华书局，1985年8月，第953页。湖南地方大员也曾就这一地区的治理向朝廷建言献策。这一做法，实际上是想要延续明代在这一地区治理中的“兼制”体制，以解决多省交界地带事权不统一所带来的障碍。(34)参见傅林祥：《晚明清初督抚辖区的“两属”与“兼辖”》，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2010年第5期。其作用尽管有限，但朝廷出于控制西南的目的，刻意实行犬牙交错的行政格局。为解决这一问题，清代企图通过改土归流的方式加以实现。在大体完成川省西南乌蒙、镇雄两军民府的改流后，云贵广西总督鄂尔泰坐镇黔省，指挥贵州苗疆改土归流，至雍正七年，随着黔东南“各处苗疆悉皆平定”，鄂尔泰的注意力又集中在了黔东北的无管生苗地带，他在七月二十四日上奏雍正帝的奏折中说：

窃照贵州铜仁一府，地处黔省极边，逼近红苗夷界，向因路远苗强，不能管辖，仅于近府之乌罗等司地方，薄筑土墙，以分内外……自红苗而外，又有无管生苗，北连湖广，西接四川，广袤千余里，成化外之巨区，居三省之腹里。其中地土平衍，人民饶庶，语言衣饰，多如汉人，鸡犬桑麻，无异内地。因并不隶于何省，或为强横土司所割据，或为凶悍头目所分侵，向号四不管，积习相沿，由来已久。查其……接连川省者，则系酉阳、石耶、地坝、平茶、邑梅等司。其内酉阳土司冉元龄自恃地广苗众，肆行凶恶。或窝藏奸匪，或杀劫善良，尤属渠魁，首应钤制。(35)鄂尔泰：《硃批鄂太保奏折》(原钞本)第3册，全国图书馆文献缩微复印中心，2005年3月，第411-413页。

因此，鄂尔泰主张对这一无管生苗地带进行招抚。和前述雍正七年的两次案件一样，雍正帝出于西南整体局势的考量，不同意鄂尔泰的做法，“此事目下万万不可，事情重大，若清理此事，必四省督抚得人，同心合力，预为筹划万全，一举而可就绪。今者迈柱、查郎阿、宪德、王国栋皆非能料理此事之人，暂且听之。再者川陕精锐多派出口，滇、黔官兵亦当令休息，湖广民刁兵骄，而从未经事，非其时也……若急欲举行，倘遇不法凶苗，再有汉奸挑拨，则新附之苗，否能保其不被煽惑也？此事愈缓愈妥。”(36)鄂尔泰：《硃批鄂太保奏折》(原钞本)第3册，全国图书馆文献缩微复印中心，2005年3月，第412-418页。

鄂尔泰从苗疆治理整体出发，企图突破行政界限的窒碍。他在分析贵州、湖南、四川三省交界地区的形势后，下令黔省官员跨省界招徕苗民。湖南巡抚王国栋、湖广总督迈柱随即来询问此事，并向雍正帝上奏，说黔省官员越界楚省招徕苗民。雍正帝接到湖广总督迈柱的上奏后，支持了鄂尔泰的做法，同时认为其行为亦属恰当，“六里苗人果被黔省委员招去，乃极好之事，楚、黔宁有彼此之分耶？汝之详审，亦所当然。”(37)《为奏闻事》，雍正七年七月二十七日，《硃批谕旨》第54册，上海：点石斋书局，1887年，第25-26页。鄂尔泰得到雍正帝认可后，更是认为：“此疆苗界，名为四不管，既已四不管，则属楚属黔，谁能划定？”(38)鄂尔泰：《硃批鄂太保奏折》(原钞本)第3册，全国图书馆文献缩微复印中心，2005年3月，第485-486页。正是在这样的治理思路之下，黔省官员又提议将酉阳司地划归贵州管辖。

雍正八年(1730)七月初七日，即将升任广东巡抚任的贵州布政使鄂弥达上奏朝廷：“查四川重庆府所辖之酉阳司并所属之邑梅、平茶、石耶、地坝等土司，离府十八站，离黔属之思南府仅止五站，地界相连，因离川窎远，鞭长莫及，以致该土司等匿犯藏奸，横行不法。且其地方辽阔，土脉肥沃，每有铜仁等府贫窘百姓在彼处开垦生理，完纳土司租赋，稍有不遂意，百般凌虐。考之黔志，思南府属之甫南图地方，久被该土司占去，似此侵课害民，亟宜钤束清理。应请将酉阳等司就近划归黔省管辖。”(39)《奏为敬陈管见仰祈睿鉴事》，参见《硃批谕旨》第56册，上海：点石斋书局，1887年，第8页。不惟如此，鄂弥达出于筹饷需要，还请求朝廷将湖南辰州府属之沅州划归黔省管辖。雍正帝命鄂尔泰对此发表意见，十一月二十八日，鄂尔泰上奏朝廷，表明看法：“查酉阳土司，前明时原隶黔省，因红苗作乱，改隶楚省。嗣因六里地方叛踞，不便管辖，又改归川省……就道里之远近，论控制之难易，黔非利其有，川亦乐于还，勤勤约束，缓缓图维，似于事机两无妨。”但雍正帝仍主张“当为缓者”。(40)鄂尔泰：《硃批鄂太保奏折》(原钞本)第4册，全国图书馆文献缩微复印中心，2005年3月，第293-297页。

事实上，早在明代，便有黔省人士提议将酉阳等五土司划归黔省。(41)倪状猷《四川酉邑湖广永保四司改隶黔中议》和万世英《四川酉平邑石四土司改隶议》两文，参见(明)万世英修纂、黄尚文整理点校：万历《铜仁府志》卷十《经略志》，长沙：岳麓书社，2014年，第195-196页。不惟如此，除了明清两代黔省官员主张将酉阳土司之地划归黔省管辖之外，湖南官员也有此动议，以湖南辰沅永靖道道台王柔为代表，他针对鄂尔泰所奏黔省东北的无管生苗地带治理问题提出自己的看法：“川属之石耶土司，亦应拨归黔省管辖，以除挑衅之后患。”(42)《奏为密行奏闻事》，参见《硃批谕旨》第36册，上海：点石斋书局，1887年，第86页。

此外，对于多省交界地区的治理上，王柔认为朝廷应派重兵弹压这一带的大小土司，使他们屈服兵威，从而达到改流目的，“查该土司之地方形势，容美处东北，酉阳处西南，十八小土司则纷处其中，形如长蛇，容美为首，酉阳为尾，而诸小司为胸腹。据其前则后为之动，抚其左则右为之扰。若行进剿，必须环匝布置，四围防御，以备缓急应援，令彼无所躲闪，方为控制全策。”对此，雍正帝严辞批评：“土司中容美、酉阳，原有僭妄不法举动，近日亦皆知悔过敛迹，国家未有无故兴师征缴之理。容美向称富庶，此皆武弁贪利图功、无事生非之论，汝何可踵袭而言及此焉……汝今张大其辞，以耸朕听，不知具何肺腑？似此孟浪乖谬之见，速宜改除。惟以安静弹压地方，是务不可更生多事贪功之念，倘有激成事端行迹，罪不汝贷矣。将朕此谕并所奏密令周一德知之。”(43)《奏为奸土悍恶不悛万难再为宽容复沥愚忱跪乞圣恩迅赐乾断事》，参见《硃批谕旨》第36册，上海：点石斋书局，1887年，第80-81页。周一德任湖北彝陵镇总兵，会同辰沅永靖道道台王柔共同用兵苗疆。雍正帝的批谕乃是从西南大局出发考量的，这一地区的改流时机尚未成熟，因此王柔这种武力征讨的手段遭到了其严厉批评。

由上可知，在雍正年间西南改土归流这一大的事件背景之下，川、黔、楚三省围绕这一多省交界地区的治理，不同级别的官员渐次发声，纷纷向朝廷建言献策，最终汇总于雍正帝手中，由其做出最终决策，从而影响到酉阳司地的改流进程。因官员级别不同，因此其对于这一地区的治理思路各异。

一是以辰沅永靖道道台王柔代表的官员，主张直接通过武力征讨的方式实现红苗区域的改土归流。因这些官员实际接触苗疆事务，往往在政策选择上比较激进，多是从一时一地的情况出发，缺乏大局观念，这些做法在雍正帝看来便属于急功冒进之举。二是以云贵广西总督鄂尔泰和四川总督黄廷桂为代表的督抚一级的封疆大员。相较于布政使和道台、总兵等官员，虽然在一些举动上往往也比较激进，但通过上奏得到皇帝的朱批意见后，往往能够比较稳妥地理解和执行皇帝的意图，同时具备大局观念。鄂尔泰从西南区域整体改土归流的角度出发，主张打破行政区域的限制，从而实现整个红苗区域的治理。黄廷桂则主张通过区划调整的手段逐步实现这一区域的改土归流，最终通过强化控驭来实现区域治理。这种分歧，则折射出明清两朝在这一区域治理中长久存在的一种结构性矛盾。(44)从行政治理的角度来看，将川、黔、楚交界地区的苗疆划归到一个行政区域下显然有助于其民政管理，但对于王朝统治来看，更希望通过利用犬牙交错的格局来分界苗疆势力，防止其互通一气，整合力量对抗朝廷。因此苗疆区域传统的分区而治的做法与现实行政困境之间存在结构性的矛盾。

地方官员的看法最终汇总到雍正帝手中，他从西南区域的大势出发，指导着这一区域的改流进程。在酉阳司地的划属上，最终还是维持了原有的隶属关系。

五、结 语

本文通过酉阳直隶州这一统县政区如何从土司区域转变为经制化的行政区域的个案研究，旨在对区划调整与改土归流的关系进行过程性探讨，并揭示中央与地方如何在这一政治过程中实现互动与调整。(45)参见杨伟兵:《清代前中期云贵地区政治地理与社会环境》(《复旦大学学报(社会科学版)》2008年第4期，第39-40页)一文，认为对于改土归流要开展过程性实态研究，从而复原区域历史进程的整体面貌。可以见到，改土归流实则是对区域政治力量的一种重新整合，区划的调整恰是其中一项重要的行政手段；反之，区划调整时机的提出、政区形态的选择和隶属关系的调整，又深受中央与地方关系的政治过程影响。

从行政区划的调整的过程来看，重庆府同知移驻黔江弹压酉阳司而具厅之雏形，重庆府同知钤辖黔江、彭水二县并被赋予“钱粮刑名”之责而具厅之实，川省大员与部议官员围绕“直隶同知”之分歧而使厅废州立构成了酉阳州区划调整的三个阶段。而多种政区形态的出现，是中央与地方根据本区域改土归流的历程稳步推进的结果。在这一过程中，不论是改流时机的选择，还是政区设置形式问题，始终都围绕着西南改土归流的大势，反映出清代国家在边疆治理中根据实际情况进行适时调整的过程。

从国家治理的角度来看，明清两朝对于苗疆治理最终均选择了分区而治的思路。采用犬牙交错的行政区划格局，使得多省交界地区因事权分散而不能有效应对苗疆之乱，行政区划上的弊端也因之凸显。明代采取将酉阳司地划归四川，同时令黔、楚二省“兼制”的做法来弥补，清代则逐渐抛弃这种“兼制”体制，转而通过改土归流，推动土司区域向经制化州县区域转变的方式来寻求苗疆治理的新思路。酉阳司和同省九姓司截然不同的命运，也与这一地区的民族形势密切相关。在这一过程中，地方督抚大员与朝廷乃至皇帝之间的多向互动影响着区域历史的发展进程。这种方式在一定程度上是成功的，但未能从根本上克服分区而治与现实行政困境之间的结构性矛盾。持续的苗乱引发社会秩序的动荡以及国家在这一地区频繁的军事调动即反映出此点，进而也从一定意义上凸显出清代总督体制的制度性缺陷。