西南边境地区非法移民的产生条件及历史发展

罗 刚

[云南大学，昆明 650504]

研究西南边境地区涉外同居关系，(1)所谓“边境”或“边境地区”，是指连接国家边界线两边的一定的区域。边界是指分界的“线”，边境就是这条线两边一定范围的“区域”。 邻接国家为维护边境地区的秩序和环境，一般通过各自的国内立法或者与邻接国家签订双边条约来确定边境的范围，并对边民进行界定(边民就是指居住在国家边境地区的一定区域的居民)。必须明确外来同居者的身份，他们是“三非人员”还是非法移民？两者存在明确的区别。(2)关于“三非人员”与非法移民的区别与联系，参见罗刚：《云南边境民族地区非法移民问题及其治理研究——以河口瑶族自治县为例》，北京：法律出版社，2012年，第55-56页。同时，该地区非法移民产生的原因与产生的条件不是同一个概念。原因(reason)是对某一事物或某一社会现象之所以如此的一种解释，我们已经总结该地区非法移民产生的四个主要原因。(3)这四个主要原因包括：边境地区经济社会快速发展形成巨大的拉力；独特的地理环境与宽松的边境管理为非法出入境提供了方便；依据移民成本及移民风险做出的最优化移民选择；西南边境周边国家的现状及相关政策形成无形的移民推力。参见罗刚：《云南边境民族地区非法移民问题及其治理研究——以河口瑶族自治县为例》，北京：法律出版社，2012年，第97-109页。条件(condition)是影响某一事物或某一社会现象产生、发展的因素。就现代国际法的观点看，非法移民的产生应该具备两个基本条件：第一，移民输入地已经是或者已经发展成为民族国家，其与移民输出地区或国家之间存在明确的边界线；第二，移民输入国家有明确的关于移民(或出入境)的相关法律、法规，外来移民的行为违反了这些法律、法规的相关规定，使其移民行为具有违法性。

就西南边境民族地区而言，云南、广西(4)云南、广西两省区,是历史上西南边疆的主体部分，因此本文以云南、广西为代表，进行西南边境地区非法移民的相关研究。邻接越南、老挝、缅甸三个国家，我们可以不考虑这三个国家形成民族国家的具体时间，但我们至少必须考虑中国形成民族国家的时间，考虑中国与这三个国家正式划定边界线的时间；同时，还必须梳理已经形成民族国家的中国关于移民或出入境的相关法律、法规，同时能够证明外来移民的行为违反了这些法律、法规的相关规定(违法性)。只有具备这两个基本条件，才可以初步确定西南边境地区出现外来非法移民的大致时间，才能证明该地区确实存在非法移民。

严格来讲，该地区的非法移民不可能仅仅来自云南、广西邻接的越南、老挝、缅甸三个国家(不论其是否属于这三个国家的居民还是通过这三个国家转道的其他国家或地区的居民)，该地区的非法移民也不可能仅仅是单向从这三个国家进入中国的云南、广西，在不同的历史时期，也同样存在从中国的云南、广西进入这些国家的非法移民。本文研究对象仅限于从这三个国家进入中国云南、广西边境地区的、原来属于这三个国家居民的非法移民。

一、中国民族国家的产生及边界(国界)的形成

“国家主权”(sovereignty)“国界”(border)等国际法概念，是近代以来才由西方传入中国的。古代中国王朝形成了自成一体的国家观念即大一统的天下观。在此观念下，只有大致的边疆的概念，而无确切的国界概念。(5)张植荣著：《中国边疆与民族问题——当代中国的挑战及其历史由来》，北京：北京大学出版社，2005年，第13页。对于中国而言，“民族国家”也是一个由西方传入的概念。(6)周平：《论中国民族国家的构建》，《当代中国政治研究报告》2009年第1期。中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家的成立。(7)周平等著：《中国边疆治理研究》，北京：经济科学出版社，2011年，第75-76页。马大正先生认为，王朝国家时期的疆域，是国家统治所及的范围。长期以来，这样的范围是由王朝国家政权的统治能力和所依托的国家实力决定的。18世纪中叶，清王朝通过与沙皇俄国签订条约的方式，确定了东北和北部边界，使中国出现了近代意义上的边界。直到新中国成立，我国绝大部分的国家边界仍然没有划定，既没有对边界进行过勘定，也没有与相关国家签订过边界条约。绝大多数所谓的“边界”实际上是指国家的实际控制线，而不是由相关国家通过签订条约确定的边界。(8)马大正：《试论当代中国边疆治理的几个问题》，《西北民族论丛》2014年第1期。也就是说，历史上中国与周边国家多数是有边无界，不存在现代意义上的边界概念。

从20世纪60年代开始，中国与周边的缅甸、尼泊尔、蒙古、巴基斯坦、阿富汗和朝鲜等国先后签署边界条约或协议，从法律上划定了双方的边界，但与前苏联、越南和印度的边界一直没有划定。1991年12月25日，前苏联解体，中国与前苏联解体后新独立的塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国分别签署了边界协议，从法律上划定了边界。同时，中国与俄罗斯的边界谈判不断推进。2008年10月14日，中俄双方在黑瞎子岛举行中华人民共和国与俄罗斯联邦国界东段界桩揭幕仪式。同日，中国外交部和俄罗斯外交部通过换文确认《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于中俄国界线东段补充叙述议定书》及其附件正式生效，中俄终于解决了多年来的边界纷争。(9)参见《中俄在黑瞎子岛举行东段界桩揭幕仪式》，资料来源：新浪网https://news.sina.com.cn/c/2008-10-14/113216451287.shtml.访问时间：2018/8/23。1990年中越关系正常化后，边界问题谈判提上议事日程。双方在历经艰难划界谈判和勘界立碑后,于2009年11月18日签署《陆地边界勘界议定书》《陆地边界管理制度协定》和《陆地边境口岸及其管理制度协定》三个法律文件。2010年7月14日，三个法律文件正式生效实施，标志着中越陆地边界问题得到彻底解决，同时，推动两国边界管理迈上了法制化、制度化、规范化的轨道。(10)范祚军：《中越陆地边界合作：历经风雨终见彩虹》，资料来源：人民网http://world.people.com.cn/n1/2016/0523/c1002-28370591.html. 访问时间：2018/8/23。

至此，在新中国成立后，经过多年的谈判、协商，已经从法律上基本解决了与邻接国家陆上边界的划界问题(印度、不丹除外)。

二、中国关于非法移民的相关研究及立法

由于非法移民的严格定义出现较晚，国外非法移民相关研究大多包含于移民研究之中；同样，有关移民治理的概念也是在20世纪90年代后才逐步出现，在此之前的治理研究以相关政策研究为主。在直接涉及中国移民治理问题的有限文献中，也是将中国作为移民输出国进行研究。(11)罗刚：《云南边境民族地区非法移民问题及其治理研究——以河口瑶族自治县为例》，北京：法律出版社，2012年，第27页。如国际移民组织于2002年3月发表题为《当前中国向欧洲移民的趋势——以福建移民为例》的报告，对福建移民尤其是其中的非法移民问题做了比较细致的研究。(12)罗刚：《云南边境民族地区非法移民问题及其治理研究——以河口瑶族自治县为例》，北京：法律出版社，2012年，第27页。

国内关于非法移民治理的研究，依据研究对象可以分为四类：一是研究国际组织如欧盟的治理，二是研究某一外国的治理，三是以中国作为移民输出国进行研究，四是以中国作为移民输入国进行研究。(13)罗刚：《云南边境民族地区非法移民问题及其治理研究——以河口瑶族自治县为例》，北京：法律出版社，2012年，第28页。徐军华的博士论文《非法移民的法律控制问题研究》，是从法律控制角度研究非法移民治理的代表作。王显峰的博士论文《当代中国非法移民研究》，提出了治理中国非法移民的中国对策及国际合作对策，具有较强的针对性。郝鲁怡的《欧盟国际移民法律制度研究》一书，分析了中国国际移民法律规制的路径，提出了“加强边境管理，确保立法统一，机构协调”等设想。刘国福在其著作《移民法》中对治理非法移民涉及的具体法律问题进行了分析。何跃在其论文《云南边境地区主要贸易口岸的境外流动人口与边疆安全》中，分析了对境外流动人口管理存在的问题和薄弱环节。鲁刚、李寿在其论文《云南边境地区跨国人口流动的现状、问题及对策研究》中，对如何加强对云南边境地区跨国人口流动的治理提出了建议。(14)国内外现有相关研究文献为非法移民的研究提供了理论基础，但同时存在以下问题：1．没有突出非法移民的研究地位，大部分相关研究将非法移民纳入移民的范畴，忽视了两者之间本质的不同点；2．研究的热点主要集中于欧洲、美国等移民输入地区或国家，较少关注传统的移民输出国家或地区，特别是对发展中国家之间移民的“平行流动”问题关注不够；3．忽视以中国为代表的新兴经济体国家移民输入的发展趋势，特别是对非法移民对这些国家的影响“视而不见”。国内少数学者开始注意研究中国作为移民输入国必须面对的问题，但未能结合有关理论、从国际移民的角度进行系统研究。参见罗刚：《云南边境民族地区非法移民问题及其治理研究——以河口瑶族自治县为例》，北京：法律出版社，2012年，第31页。

总之，国外有关移民治理以相关政策研究为主，造成了关于移民或非法移民治理研究与相关政策研究混同的局面，并且直接涉及中国移民治理问题的文献不多。国内的相关研究已经逐步将研究对象从欧洲、美国等热点地区或国家转向关注中国自身的移民治理问题，治理方式有宏观的政策调控和微观的具体对策，也有专门的法律控制，但能将相关理论与实践结合进行分析的不多。

中国至今没有制定专门的移民法，关于移民的研究也明显落后于时代发展要求，正经历着一个逐步发展的过程。与关于移民研究的状况一样，我国关于移民的相关立法活动也经历了一个逐步发展的过程。

(一)新中国成立至改革开放前

新中国成立初期，由于西方国家对新中国实施封锁和中西方意识形态的差异，我国限制国际移民，除了华侨、归侨和侨眷，国内公民一般很难出国，外国人也很少进入中国。 1951年，新中国颁布《华侨出入国境暂行办法》，规定了中国公民出入境的护照制度和出境签证制度。1958年6月，颁布《公民因私事出入国管理工作的规定》，对中国公民出入国的申请程序、审批条件和权限等作出统一规定，开始实施中国公民出入国管理制度。1964年颁布《外国人入境出境居留旅行管理条例》，开始实施外国人入境出境证件检查制度。这一时期的移民管理原则是 “扫净屋子、另起炉灶”，取消了所有帝国主义在华特权，并分别清理和遣返在华外国侨民。(15)刘国福等著：《移民法》，北京：中国经济出版社，2010年，第102-103页。

(二)改革开放后

从1979年开始，随着中国改革开放进程加速，对外交往日益增多，出入境制度随着形势变化而逐步完善。如中国公民(含华侨)入境不再办签证(不论因公因私)，外国人出境不用再办我国的出境签证。1985年第六届全国人民代表大会常务委员会会议通过了《中华人民共和国公民出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，自1986年2月1日起施行。《中华人民共和国出境入境管理法》由第十一届全国人民代表大会常务委员会于2012年6月30日通过，自2013年7月1日起施行。同时，根据《中华人民共和国出境入境管理法》第93条规定，《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》同时废止。《出境入境管理法》的立法目的包括：一是促进对外交往和对外开放，二是维护国家主权、安全和社会秩序。(16)参见《公安部负责人就贯彻执行〈中华人民共和国出境入境管理法〉答记者问》,资料来源：人大网http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1127/2012-07/01/content_1728616.htm. 访问时间：2018/8/24。为维护国家主权、安全和利益，该法根据形势发展的需要完善了各项管理制度，加强部门协作，建立信息共享平台，引入生物识别技术，既有利于保障出境入境人员的合法权益，又能有效地维护国家利益和出入境秩序。(17)制定《出境入境管理法》，整合了相关法律法规的有关内容，由“分散立法”变为“统一立法”，构建了较为科学、完整的出入境管理制度体系，较好地解决了原出入境管理法律法规较为分散、衔接和协调配合不够、部分法律条文冲突以及部分规定与《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律存在矛盾等问题，便于相对人了解和遵守法律，为确保依法行政奠定了基础。参见：《〈出境入境管理法〉7月1日实施》,资料来源：中国长安网http://www.chinapeace.gov.cn/2013-06/28/content_8111483.htm.访问时间：2018/8/24。《出境入境管理法》还加大了防范和打击“三非”外国人的力度。(18)《出境入境管理法》明确了外国人非法就业的具体情形，力求解决非法就业认定难的问题；规定聘用外国人工作或者招收外国留学生的单位应当按照规定向所在地公安机关报告有关信息，公民、法人或者其他组织发现外国人有非法入境、非法居留、非法就业情形的，应当及时向所在地公安机关报告，借助社会力量加强外国人管理工作；进一步加大了对“三非”外国人和相关责任人员的处罚力度，例如将外国人非法就业罚款处罚由1000元以下提高到5000元以上两万元以下，以切实发挥惩戒和警示作用。参见：《〈出境入境管理法〉7月1日实施》,资料来源：中国长安网http://www.chinapeace.gov.cn/2013-06/28/content_8111483.htm.访问时间：2018/8/24。

必须正视的问题是，该法仍然是一部规范出入境行为的法律，虽然有相关条文涉及了对“三非人员”的管理，却没有使用“移民”“非法移民”等概念，没有从规范国际移民的角度进行立法，与国际社会已经较为普及的立法思路仍然存在较大差距，这说明我们对非法移民的研究目前仍然是一种学术视角的探索，制定相关立法的问题仍然没有解决。随着国际交流的日益扩大，中国移民法的立法工作应该加快节奏，借鉴国际立法经验，取得中国移民法立法的突破，毕竟借助世界的眼光有利于中国问题的解决。

同时，为适应国家改革开放的需要，中国从2004年8月开始实施《外国人在中国永久居留审批管理办法》。(19)永久居留资格是一国政府依据本国法律规定，给予符合一定条件的外国人在本国居留而不受居留期限限制的一种资格。外国人在居留国享有永久居留资格，所取得的合法居留的身份证件，就是人们通常所称的“绿卡”。 《外国人在中国永久居留审批管理办法》的颁布，标志着中国“绿卡”制度的正式实施。《外国人在中国永久居留审批管理办法》共29条，分别对外国人申请在中国永久居留的资格条件、申请材料、审批程序、审批权限、取消资格等方面作出了明确规定。根据这一办法规定的申请条件，外国人申请在中国永久居留资格适用对象主要是在对中国经济、科技发展和社会进步有重要推动作用的单位任职的外国籍高层次人才，在中国有较高数额直接投资的外国籍投资个人，对我国有重大突出贡献或国家特别需要的人员，以及夫妻团聚、未成年人投靠父母、老年人投靠亲属等家庭团聚人员。参见：《〈外国人在中国永久居留审批管理办法〉颁布(全文)》,资料来源：新浪网http://news.sina.com.cn/c/2004-08-20/10304086859.shtml. 访问时间：2018/8/24。当然，中国“绿卡”制度在实施过程中将面临许多问题，需要逐步完善。(20)为实施更加积极有效的外国人永久居留服务管理政策，进一步理顺体制机制，健全法律法规，优化申请条件，简化工作流程，落实资格待遇，加强日常管理，形成更为科学合理、开放务实的外国人永久居留服务管理工作格局，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》(2016年2月18日实施)，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。参见：《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加强外国人永久居留服务管理的意见〉》,资料来源：中央政府门户网站http://www.gov.cn/xinwen/2016-02/18/content_5043448.htm. 访问时间：2018/8/24。

从国际法角度看，中国与越南、老挝、缅甸三国就出入境管理分别签订了双边条约：《云南省中越、中老边境地区人员出入境管理规定》(1992年11月1日实施)，《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》(1990年7月13日实施)，《云南省中缅边境地区中方人员出入境管理暂行规定》(1999年10月1日施行)。但这三个管理规定制定于20世纪90年代，已经不能适应现在管理出入境情况的变化，必须尽快通过双边协商的方法加以修改完善。

同时，相关地方立法已经有了明显的改进，对于解决问题具有更强的针对性、时效性。云南省与越南、老挝、缅甸三个国家毗邻，边境线长约4060公里，有25个边境县(市)，边境管理工作任务繁重。由于尚未出台国家层面的边境管理专门法律，导致我国各边境管理部门职责交叉、配合不力、边境管理和服务沿边开放水平不高等问题，需要制定出台切合云南边境管理实际的地方性法规。《云南省边境管理条例》充分考虑了三段边境线的特殊性，相邻国家的特殊性及民族的特殊性，具有鲜明的地方特色。(21)《云南省边境管理条例》经云南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过并公布，已经于2017年1月1日起施行。该条例共七章、三十九条，分为总则、国界管理、出境入境管理、进出边境地区管理、保障服务、法律责任及附则，明确了有关部门的职责以及执法主体单位的权利和义务，对个人和单位在边境上的活动进行了较为明确的规定。广西有陆地国界线1020公里，海岸线1595公里。8个边境县市与越南的广宁、谅山、高平3个边境省接壤，分别是东兴、防城、宁明、凭祥、龙州、大新、靖西、那坡，边境线长637公里。广西境内中越两国沿陆地边界有5个国家一类口岸、7个国家二类口岸和25个边民互市点，沿海还有4个边贸码头。(22)吴汉洪、苏睿:《边境贸易对广西产业发展的影响》，《广西民族研究》2013年第1期。为了加强边防治安管理，维护边境地区、沿海地区安全和稳定，促进对外开放和经济社会发展，广西制订了《广西壮族自治区边防治安管理条例》，(23)《广西壮族自治区边防治安管理条例》已由广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2017年5月25日通过，自2017年8月1日起施行。对广西边境地区和沿海船舶边防治安管理做出相关规定，并明确了相关法律责任。

三、西南边境地区非法移民的历史发展

依据上述分析，我们可以把西南边境地区非法移民历史大致划分为两个时期。

(一)新中国成立后至改革开放前(1949年至1979年)

从国际法的角度讲，新中国不是一个新国家，而是一个新政府。新中国的成立是一次通过革命而产生的政府变动。根据国际法的政府继承理论，因革命而发生的政府变动，新政府没有义务完全继承旧政府同外国政府所签订的国际条约。新中国政府对待新中国成立前原国民党政府对外签订的旧条约，采取的原则是区别对待，即根据条约的内容和性质分别审查决定如何处理。如果这些条约在没有经过新中国政府表示承认以前，外国政府不能据以提出要求对抗中华人民共和国，(24)邵津：《国际法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2000年，第60页。即对于国民党政府与外国政府所订立的各项条约和协定，中华人民共和国中央人民政府或者予以承认，或者废除，或者修改，或者重订。(25)1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第55条规定：“对于国民党政府与外国政府所订立的各项条约和协定，中华人民共和国中央人民政府应加以审查，按其内容，分别予以承认，或废除，或修改，或重订。”新中国成立后，发现绝大部分的边界没有划定，既没有对边界进行过勘定，也没有与相关国家签订过边界条约。绝大多数边界实际上是相关国家的实际控制线，而不是由相关国家通过国际条约确定的边界。(26)马大正：《试论当代中国边疆治理的几个问题》，《西北民族论丛》2014年第1期。关于已经签订的边界条约,新中国根据具体情况，分别对待。如对于划定部分中缅边界的1941年中英滇缅南段界务换文，中华人民共和国政府就是按照这个原则进行了处理。(27)当时考虑到缅甸是一个新独立的民族国家，不能对英国的侵略行为负责,中缅人民之间存在着历史上的友谊,虽然中缅之间的边界谈判涉及许多问题，但应该共同协商，以求全面合理友好解决。“1941年线”是作为全面解决双方边界的部分依据，并不是承认中英1941年换文，是双方协商的结果。中缅边界最后按照1960年《中缅边界条约》确定，是对旧条约的否定，是政协《共同纲领》中“废除”和“重订”的相关规定的具体实践。对于有利于国际和平、有利于新中国在平等互利基础上进行国际交往的条约，则予以承认。

以中缅边界的划分为例，中缅边界经过两国政府友好协商，最后是按照1960年《中缅边界条约》确定。(28)1960年10月1日，中国和缅甸联邦政府在北京签订《中华人民共和国和缅甸联邦政府边界条约》。 两国“一致认为，两国间久悬未决的边界问题，是历史上遗留下来的问题”，两国政府“根据和平共处的五项原则，友好协商、互谅互让，克服了种种困难，终于顺利地全面地解决了两国边界问题”。条约共12条，主要内容：(1)双方同意从尖高山到中缅边界西端终点一段未定边界，除片马、古浪和岗房地区外，按传统习惯性定界，并且确认从尖高山到中缅边界东南端终点的划界原则；(2)缅甸同意把属于中国的片马、古浪、岗房地区归还中国；(3)双方决定废除缅甸对属于中国的猛卯三角地所保持的“永租”关系，中国方面同意把这个地区移交给缅甸，缅甸同意把按照1941年中英两国的滇缅南段界务换文规定属于缅甸的班洪、班老部落辖区划归中国；(4)为了便于双方各自的行政管理，照顾当地居民的部落关系和生产、生活上的需要，双方对1941年换文划定的界线中的一小段，作一些公平合理的调整；(5)中国放弃1941年换文规定的中国参加经营缅甸炉房矿产企业的权利。该条约1961年1月4日起生效，中缅边界条约的签订，标志着两国全部边界的正式划定，为我国同邻国解决边界问题提供了良好范例。资料来源：人民网http://www.people.com.cn/GB/historic/1001/4900.html.访问时间：2018/8/25。由于该条约从1961年1月4日起生效，那么在1961年1月4日之前，中缅双方的边界从法律上讲就处于未定状态或者说中缅双方还没有依法认定的边界。

中越两国以中越边界的历史条约为基础，根据公认的国际法准则和中越边界谈判过程中达成的协议，公正合理地解决边界问题，并重新确定了两国间的陆地边界线。(29)齐鹏飞：《中越陆地边界谈判的历史及其基本经验再认识》，资料来源：中国社会科学网http://www.cssn.cn/ddzg/ddzg_ldjs/wj/201306/t20130628_805278.shtml. 访问时间：2017/10/17。两国代表于1999年12月30日在河内签署了《中华人民共和国和越南社会主义共和国陆地边界条约》，全国人民代表大会常务委员会于2000年4月29日批准《中华人民共和国和越南社会主义共和国陆地边界条约》。那么，在2000年4月29日以前，从法律上讲，中越双方的边界也处于未定状态。

中老两国于1989年10月8日在北京签订《中华人民共和国政府和老挝人民民主共和国政府关于处理两国边境事务的临时协定》。在边界制度条约生效前，双方根据该《临时协定》对边界进行管理(该协定于1990年8月21日起生效)。《中华人民共和国和老挝人民民主共和国边界条约》于1991年10月24日在北京签订生效，原《临时协定》从该条约生效之日起即行失效。同样，从法律上讲，1990年8月21日以前，中老双方的边界也处于未定状态。

可见，从1949年至1979年这一时期，从法律上讲，中越双方的边界、中老双方的边界均处于未定状态；只有中缅双方于1960年10月1日签订了《中华人民共和国和缅甸联邦政府边界条约》。中缅两国虽然签订了边界条约，但由于缅甸边境地区少数民族武装长期存在，导致其与云南接壤的边境地区长期处于一种特殊的管理状态。(30)“彬龙会议”于1947年2月在缅甸掸邦的彬龙镇召开，由昂山素季的父亲昂山将军主持，与会的缅族、掸族、克钦族和钦族领导人签署《彬龙协议》，同意建立统一的缅甸联邦，共同脱离英国的殖民统治。然而，独立后不久，中央政府与地方少数民族之间的矛盾不断激化，造成大小几十支少数民族武装长期存在。截至目前，仍存在21支民族地方武装。自2013年11月起，缅甸政府和民族武装组织举行9轮和谈，最终于2015年10月与8支民族武装签署全国停火协议。全国民主联盟领导的缅甸新政府2016年4月执政以来，昂山素季主导国内和平事务。在新政府及各方推动下，第一届21世纪彬龙会议于2016年8月举行，会议决定今后每6个月召开一次，直到缅甸实现永久和平。缅甸第二届21世纪彬龙会议暨联邦和平大会24日(2017年5月24日)在内比都开幕，来自政府、议会、军方、政党、民族地方武装组织等各方代表1400多人出席。参见：《缅甸第二届21世纪彬龙会议代表签署联邦协议》，资料来源：新华社http://www.xinhuanet.com/2017-05/29/c_1121055601.htm.访问时间：2018/8/25。中缅两国为了进一步发展与巩固两国根据和平共处五项原则建立起来的睦邻友好关系，认识到共同维护与促进两国边境地区稳定和安宁的必要性，认为一条和平友好的边界将为两国边界地区人民的生活与往来提供方便，并将进一步巩固两国之间业已存在的传统的胞波情谊，于1997年9月29日签订了《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》(该协定自即日起生效)，但该协定没有能够完全真正实施，与云南接壤的缅甸边境地区由民族地方武装实际控制，这些民族地方武装疏于对边境的管理，随意性较大。上述《中缅边境管理与合作的协定》的实施必须基于双方的合作，目前中国相关部门在认真依据协定进行管理，但实际上处于一种单边管理的模式，对出入境等问题的管理效果可想而知。

因此，新中国成立后至改革开放前(1949年至1979年)，中越、中老的边界尚未正式确定；中缅之间虽然签订了边界条约(1960年)，但出入境管理又存在上述特殊情况，因此，要认定中越、中老、中缅之间的非法出入境行为，就缺乏明确的法律依据及事实依据。

同时，上述三个边境管理规定制定于20世纪90年代。中国国家层面的相关立法也是在1979年之后才开始实施，如《中华人民共和国公民出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，自1986年2月1日起施行；《中华人民共和国出境入境管理法》自2013年7月1日起施行。如果要认定1979年之前越南、老挝、缅甸三国居民进入中国西南边疆地区的行为或人员是否属于非法移民就缺乏明确的法律依据。

当然，中国与越南、老挝、缅甸三国的民间交往从未中断，不能说从1949年至1979年这一时期没有越南、老挝、缅甸三国居民进入中国西南边疆地区，同样也不能说这一时期没有从中国西南边疆进入越南、老挝、缅甸三国的行为或人员，但由于中国与越南、老挝、缅甸三国的边界尚未正式划定，也没有相关法律法规规范中国与这三个国家之间的出入境、移民等问题，这是特殊的历史原因形成的特殊问题，基于我们的研究视角及对非法移民产生条件的要求，基于法律不溯及既往原则，我们认为，新中国成立后至改革开放前(1949年至1979年)，认定越南、老挝、缅甸三国居民进入中国西南边疆地区的行为或人员是否是非法移民缺乏明确的法律法规依据及事实依据，实际上也没有关于这一时期研究非法移民的相关文献。(31)实际上，20世纪50～60年代，云南省中越、中老、中缅三段边境主要是由边防公安部队实行边界军事警卫。为照顾跨界民族历史形成的往来关系，对双边跨界民族出入国境未予限制，边民出入境也无相应的管理制度。进入20世纪70年代，随着国际形势和周边国家情况的变化,三段边境才由军事警卫转入行政管理，对双边边民出入境采取“我方边民到户口所在地派出所登记，境外边民到前往地派出所登记,从指定口岸出入境”的管理办法。参见何跃：《中国西南边疆境外流动人口的区域管理研究——以云南为例 》，《贵州社会科学》2008年第12期。

(二)改革开放后至今(1979年至今)

改革开放后，特别是中国提出“一带一路”倡议后，西南边疆省区主动对接国家倡议，加快对外开放进程，云南、广西成为对外开放的前沿，与越南、老挝、缅甸三国的人员、物资、资金往来日益增多，边境贸易快速发展。改革开放后，云南、广西的经济社会发展水平全面快速提升，居民(特别是边境地区的居民)生活水平快速提高，对发展相对滞后的越南、老挝、缅甸三国边境地区的居民(包括边境地区边民以外的其他居民)形成了巨大的吸引力，除了多年来已经习以为常的过境走亲串友、过境耕牧、赶集外，过境经商贸易、打工日益增多，人员交往日益频繁。边民通婚虽一直延续，但中国社会生活水平不断提高所形成的巨大吸引力进一步促进了越南、老挝、缅甸三国边境地区的居民与中国边民通婚。

以云南为例，边境地区跨境婚姻人数呈逐年增长之势，且增势迅猛，大部分边境乡镇跨境婚姻人数年均增幅超过10%。跨境婚姻在地域分布上相对集中，云南省8个沿边州市的跨境婚姻人口数量占跨境婚姻人口总数的98.02%，其中又有88%的跨境婚姻分布在沿边乡镇。

2012年《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》颁布，旨在促进边境地区跨境婚姻合法化。除身份证明外，入境通婚人员仅需提供与我国乡(镇)人民政府同级的毗邻国政府出具的本人无配偶证明即可办理婚姻登记。由于大部分入境通婚人员没有有效的身份证明及本人无配偶证明，无法办理结婚登记手续；部分跨境通婚家庭尽管有办理结婚登记手续的意愿和需求，但是由于毗邻国与我国相关政策有差异，办理程序较为复杂，来回办理手续用时较长、成本较高，不得不放弃办理结婚登记。因此，云南边境地区跨境婚姻办证率普遍偏低，这种“婚姻关系”实际上就是非法同居关系。

如前所述，1979年之后，中国与越南、老挝、缅甸三国分别签订了相关双边条约，开始对中国与越、老、缅三国之间的出入境进行管理；国家层面的相关立法如《中华人民共和国公民出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理法》《中华人民共和国出境入境管理法》也逐步开始实施；同时，中老、中越之间的国家边界正式划定，中缅之间的边界虽然由于特殊情况管理较为宽松，但随着1997年9月29日签订的《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》(该协定自即日起生效)开始实施，与中国西南边境地区接壤的缅甸民族地方武装也开始逐步加强了对双方边民的出入境管理，认定非法出入境有了法律法规的依据及事实依据(特别是有了明确的边界)，相关实务部门开始依法依规治理“三非人员”，对事实上存在的非法移民问题开始探索管控的办法。

余 论

由于中国不是移民国家，没有移民的传统文化，相关的研究一直滞后，多数理论研究及实务工作仍然将重点集中于出入境管理及对“三非人员”的治理方面，对西南边境地区长期存在、日益增加的非法同居关系仍然抱有无可奈何甚至同情的心理，对外来同居人员的身份定位不准，没有能够从国际视野、法治视角将其纳入非法移民问题进行研究、治理，这已经不能适应逐步加速的对外开放的格局变化，不利于维护国家安全、树立良好的大国国家形象。

西南边境地区日益增多的非法移民，已经成为一个不能“视而不见”的国家安全隐患，这种隐性危机的爆发会经历一个渐变的过程，一旦失控后再进行治理，将为此付出高昂的代价。依法治国，必须充分认识法治国家、法治政府、法治社会建设的新形势、新任务、新要求，开启法治中国建设的新征程。