省级政府履职方式探析

徐国冲 黄丽妹

摘 要：对于政府职能的内涵类型学界多有探讨，但是政府倾向于使用什么方式来履行其职能却有待研究。本文将政府职能的履行方式分为服务、混合和强制方式，以X省改革开放以来的五年规划文本作为研究对象，通过NVivo Plus 11软件进行编码和分析，探寻政府职能履行方式的变迁特点。研究发现，X省政府更倾向采取服务的方式履行职能，“服务型政府”已见雏形。针对不同的职能类型，政府采取服务手段并不相同。针对经济和社会事务管理，更偏好于優惠扶持政策的实施，而履行市场监管职能则更愿意通过体制机制的改革完善实现其管理目标。混合的职能履行方式是X省政府运用较多的，而强制方式的运用则非常谨慎。政府职能履行方式与改革开放步伐、市场经济体制建立紧密相关，呈现阶段性特征。履行方式是政府职能的拓展延伸和转变职能的应有之义，应该朝着职能转变的正确航向与时俱进，实现两者转变匹配共赢的效果。

关键词：政府职能;五年规划;文本分析;履行方式

中图分类号：D63     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2019）06-0049-11

一、引  言

政府什么类型的职能偏向于使用什么样履行方式？这是一个有趣且亟待探讨的问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出加快转变政府职能的要求，创新行政管理方式。政府职能转变涉及职能结构、职能方式、职能关系、职能内容和职能幅度等五个方面[1]，但学界多聚焦于职能内容的探讨。诚如所言，新时期政府职能转变的内涵已不再仅仅是政府“该管什么”“不该管什么”的问题，而是扩展到“怎么管”的问题，深入到政府职能的履行方式，这两个问题共同决定政府的角色定位[2]。因此，研究政府职能的履行方式显得尤为重要。

政府职能转变是学界关注的热点。无论在理论界还是实践界关于政府职能内涵的研究都非常多，而政府职能转变是指政府的职责和功能的变化、转换与发展，主要是政府管理权限与管理方式的转变[3]。在不同地区和不同层次，政府在经济管理、市场管理、社会管理、公共服务等职能方面发挥的方式不同[4]。在过去的几十年里，许多地方都把权力下放作为改革公共部门的一种手段，其实其背景及效果差别甚大。在发达国家，虽然财政权分权（fiscal decentralization）抑制了政府腐败（deterred corruption），但削弱了政府效能（government effectiveness），而更大的财政自主性增加了发展中国家渎职行为（increased malfeasance）[5]。亦有学者探究地方政府职能转变，认为政府职能转变是一个自上而下的过程，受制于组织权能，既得利益和地方发展型政府模式的惯性，造成地方政府职能转变的能力与自主性不足[6]。并且由于横向与纵向问责机制存在明显的局限性，地方政府缺乏外部约束，行为自主空间不断扩大，形成了“问责有限的分权”，使得财政收益最大化逐渐居于支配地位，最终导致了地方政府的选择性职能履行，形成了发展型政府[7]。总体上，主要有关于政府职能和政府职能转变的内涵，政府职能转变的历程及特点，政府职能转变的动因、价值及方向，地方政府职能转变等内容。众多学者从不同的角度对我国政府职能的转变进行解释和预测，但大多采取宏观的叙事视角，观点比较宽泛。此外，除了邓学琳、陈天祥等学者以政府的官方文件作为研究对象解析我国政府职能转变的特点，对于政府职能转变的研究方法主要以定性研究方法为主，比较单一。

五年规划是我国国民经济和社会发展的远景设计，为学界研究政府职能转变开辟了一个新视角。众所周知，国家发展规划的主要方向、目标以政策文本为载体。国家发展规划战略的正式文本的词汇变化反映了政府活动重心的转变。不同时期的五年规划的用语有特定的时代特征，词汇的替换、频次、解释等变化都有一定的用意，隐含着我国政府在不同的时期的主要工作方向和目标[8]。同理，政府编制的历次五年规划文本，很大程度上展现了政府在某一阶段行动的主要方向，即政府职能的转变。

因为五年规划是一种政府决策，其制定与政治决策机制的演变密不可分，很好地反映了政府决策模式的转换[9]。对伴随着五年规划而制定的政府规范性文件的研究也是不应忽视的。政府的规范性文件（formal document）是政策信息（policy information）从中央向地方传播的重要途径[10]。又因为五年规划（计划）是一种预期计划，对规划（计划）实施的效果评估显得尤为重要。规划（计划）目标的评估是核心，主要以指标的实际完成值与计划值的比率来考察五年规划（计划）的完成情况，包括年度的横向和纵向的比较[11]，也包括中期组织内部横向和纵向评估[12]。

但是，现有文献中直接研究我国五年规划的较少，英文文献就更少，而关于某个五年规划期间的某领域的政策研究相对较多，且多以决策制定的研究视角、实施评价的实证研究视角、主要目标演变的研究视角为主要方向。现有的五年规划研究缺乏系统性，表现为碎片化、间断性，主要体现在研究方法和研究内容上。研究方法上依赖于传统的叙述性研究为主，如描述五年规划制定的历史演变，也有些学者采用定量的评估方法进行研究，侧重于指标硬性数值的比较;内容方面表现为研究角度比较单一，更多关注的是五年规划制定的过程、内容和目标等，评估方面的深入研究比较欠缺。

纵观现有文献，虽然政府职能转变和五年规划的研究成果较为丰硕，然而将两者联系起来的研究极少。目前，类似的文本研究主要是通过机构改革、政府工作报告、政策文件进而讨论政府职能变迁的逻辑，但通过五年规划文本分析政府职能转变的研究比较欠缺。然而现实中，五年规划所发挥的作用是巨大的。我国政府历来重视五年规划的制定和实施，尤其是改革开放以来，五年规划的制定相当规范。基于此，本文试图以五年规划的文本分析探寻省级政府职能类型及其履行方式的转变特点，并通过对X省政府职能履行方式的解剖，意图窥探我国地方政府职能转变的逻辑。

二、分析框架构建和样本数据

（一）分析框架与指标设计

新时期，中央政府主要是提升宏观调控能力，地方政府加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责……加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施……加强各类公共服务提供等手段全面正确履行政府职能[13]。本文根据政府作用的范围将政府职能分为经济管理、社会事务管理和市场监管三大类（见表1）。经济管理职能包括改革与发展、产业类型和地方特色经济类型等内容。社会事务管理职能包括精神文明建设、科教文卫体事业、社会秩序管理、社会保障使用和环境保护几个方面。市场监管职能包括引导居民消费、调整居民收入、物价管理等市场监管行为。依据政府对经济、社会和市场管理手段的管控程度，将政府职能履行方式分为三大类，即服务方式、混合方式和强制方式（见表2）。服务方式的管控程度为最小，混合方式次之，强制方式的管控程度是最高的。服务方式是政府各级单位和部门坚持服务的原则，采取柔和的手段对经济、社会、市场进行管理，包含优惠扶持、改革完善、服务引导三个三级词库。“优惠扶持”是关于政府实施的优惠政策，支持相关行业、产业的发展;“改革完善”一项是政府对经济、社会、市场的体制机制进行改革，完善相关制度，营造利于经济、社会和市场健康持续发展的化境;“服务引导”主要是政府为促进社会经济发展而搭建的各种设施平台、服务指导、信息发布等相关内容。混合方式是强硬手段和服务手段都兼具的政府履行方式，包含标准约束、战略规划、日常监管三个三级词库。“标准约束”是关于市场准入或退出机制，如标准的制定与实施、第三方评估、绩效评价、环境评价、项目审核等内容;“战略规划”作为经济和社会发展的方向，是发展的蓝图规划，每个市场主体的行为如果偏离整个发展的战略规划是不被允许的，战略规划具有一定的纠偏作用，主要包括发展战略、规划布局、统筹设计等相关内容;“日常监管”一项主要是政府和企业的日常管理活动，如工作制度、岗位要求、操作程序、能力提升等内容。强制方式主要是政府通过强硬手段对社会经济活动进行管理，其词库下设有法律法规、方针政策、行政命令、整顿治理四个三级词库。“法律法规”主要包含有国家运行的法律法规体系、规章制度;“方针政策”也是作为强制方式考察要素，源于政府的指导方针和政策，是政府在一定时间内对整个社会的发展指南，具有很大的稳定性;“行政命令”包括政府计划指标、行政命令等控制手段;“整顿治理”是政府对违反国家法律法规、方针政策等相关规定的行为采取的法律制裁、关闭整顿、没收罚款、取消资格等强硬办法。

（二）研究方法与样本统计

X省作为我国改革开放的前沿阵地，其历次五年规划都隐含了X省政府职能转变的方向和重点，从中可以窥探政府职能的履行方式及其偏好。本文在政府网站中搜集了改革开放以来的X省国民经济和社会发展五年规划的文本，总共为7个文本，分别是第七个五年计划至第十三个五年规划1。

五年规划作为政府工作的权威性文件，政府履行职能方式蕴含其中。本文以X省自1986年以來的历次五年规划文本作为研究对象，以政府职能类型和履行方式两种分析维度作为一级词库，政府职能类型一级词库下设经济管理、市场监管、社会事务管理二级词库，履行方式一级词库下设有强制方式、混合方式和服务方式二级词库。每个二级词库下设有不同指标。通过NVivo Plus 11软件对不同词库下各个指标相对应的文本内容进行编码，并统计不同词库或不同指标的文本覆盖率，文本覆盖率代表的是相关内容的文本占整个五年规划文本的比例，以此推断政府职能及其履行方式的变化。主要依据政府职能类型的词库，对其逐句阅读并分析，选取关于职能履行方式的段落、句子、词语等相关内容进行编码，并计算不同职能履行方式的相关文本覆盖率。

为确保编码的准确性，课题组三位成员认真阅读核对文本并进行交叉检验编码的一致性，运用NVivo Plus 11文本分析软件对各个文本关于“职能类型”和“履行方式”的相关内容进行编码并统计其文本覆盖率。具体而言（见表3），每个五年规划文本的总体编码覆盖率均在90%以上，说明本文的测量指标能较好对X省政府职能转变予以真实、全面的反映。此外，在所有文本数据中，经济职能类的文本覆盖率均在70%以上，社会事务职能类在30%以上且总体上有逐渐增加的趋势，市场监管类的文本覆盖率总体在9%—13%之间波动，这符合我国政府职能的现实情况。

三、研究发现

（一）经济管理职能履行方式变迁

1.服务方式：以优惠扶持为主，以改革完善为辅。在经济管理职能中，就服务的职能履行方式而言，“优惠扶持”三级词库的文本覆盖率是最高的。具体而言（见图1），1986年至1996年间，X省历经三次五年规划的制定，“优惠扶持”一项的文本覆盖率呈现稳步上升的趋势，至1996年达到其最高值，为40.39%。进入21世纪后，该项的文本覆盖率变化轨迹呈现持续下降的趋势，直至X省“十三五”规划文本的覆盖率降为20.73%，其值为考察期间内历史最低值，最大降幅为19.66个百分点。“改革完善”是政府采取服务方式履行经济职能的重要手段，主要是政府进行经济体制机制改革和相关规定的完善。其文本覆盖率在1986年至2001年间一直稳步上升，从1986年的4.79%上升至2001年的14.85%，最大升幅为10.06%。至2001年波峰之后，该项文本覆盖率短期内快速下滑，至2006年其值降至9.48%，降幅为5.37%。在新近两个五年规划中则呈现平稳上升之势。相对而言，“服务引导”三级词库的文本覆盖率一直是居于低位的状态，其变化也较为平缓。在考察期间内具体表现为：20世纪80年代，其覆盖率约为5%;90年代，其覆盖率基本维持在1.5%左右;进入21世纪之后，其值都保持在3%—5%的范围内。总体而言，“优惠扶持”“改革完善”和“服务引导”三种服务手段的运用是从不协调到趋于协调。

2.混合方式：从不协调趋于协调。经济管理职能的混合履行方式变化情况见图2。首先是“战略规划”三级词库的文本覆盖率的最低值出现在1986年，其值为2.16%。自此之后，该项的文本覆盖率基本维持在5%左右，最高值出现在2011年，其值为6.13%。可见，随着时间的变化，“战略规划”词库的文本覆盖率的变化并不大。就“日常监管”而言，其文本覆盖率1986年至1991年之间的变化稍有起伏。自1996年之后，“日常监管”一项的文本覆盖率基本维持在1%—2%的范围内，波动并不明显。相对而言，“标准约束”三级词库的总体变化较为明显。尤其是在1986年至2001年这段时期内，其文本覆盖率的变化整体表现为先上升后下降的趋势。进入21世纪以来，经历“巨变”后的“标准约束”一项的文本覆盖率的变化趋于稳定，基本围绕5%线上下小幅波动。总体而言，混合履行方式各项词库的文本覆盖率的变化轨迹是从波动起伏向趋于稳定的过程。

3.强制方式：以方针政策为主，整顿治理为辅。经济管理职能的强制履行方式各项的文本覆盖率见图3。“方针政策”的覆盖率是最高的，虽然在考察期间内的变化波动很大，但依然保持高位。1991年至2001年间呈现快速上升的趋势，至2001年达到其最高值，为7.72%。虽然这段期间，“方针政策”文本覆盖率的变化波动较大，但其值一直保持在5%—7%的范围内。自2006年以来，该项的文本覆盖率一直维持在3%左右，再无较大的波动。就“整顿治理”而言，21世纪之前，其文本覆盖率一直处于低位徘徊之势，其值从未超越0.5%。直至2001年，其覆盖率快速升至2.86%。自此之后该项文本覆盖率呈现持续下降之势，于2011年再创低值，为1.02%。“法律法规”一项的文本覆盖率相对较低，从未达到1%;进入21世纪之后基本维持在0.2%左右，没有明显波动。“行政命令”的变化是持续降低为零的过程。在1986年，其值一度超过“法律法规”和“整顿治理”的文本覆盖率，之后急转直下，直至2001年后，其值一度处于归零状态。总之，经济管理职能的强制履行方式中，“方针政策”的文本总体覆盖率是最高的，其次是“整顿治理”，“法律法规”和“行政命令”的文本覆盖率是最低的。进入21世纪之后，这四种强制手段的变化走向趋同靠拢。

4.小结。在经济管理职能的履行方式中，服务方式的文本覆盖率的比重是最高的（见图4）。X省三个五年规划文本中有关“服务”履行方式的文本覆盖率呈现逐次上升的趋势，且在第九个五年计划中达到高峰，其值为55.92%。可见，在20世纪80年代后期以来，X省政府已经非常重视采取服务方式履行政府职能。从图4显示，“服务”的文本覆盖率并不是逐渐提升的;21世纪以来，却逐次下降，直至“十三五”规划中为33.77%。尽管如此，其值也一直盘踞高位。对混合履行方式而言，其变化轨迹的波峰出现在第八个五年计划中，其相关文本覆盖率为26.78%。在这之后虽然也偶有波动，但基本上难挡其下降的趋势。进入21世纪后，其覆盖率基本维持在11%左右。相对而言，“强制”的文本覆盖率是偏低的，其在第十个五年计划中达到最高值，为10.69%。2001年之前，其文本覆盖率基本在7%上下浮动，进入21世纪之后，其值基本维持在5%左右。总体而言，经济管理职能中，关于“服务”的履行方式文本覆盖率是最高的。

（二）社会事务管理职能履行方式变迁

1.服务方式：以优惠扶持为主，推进改革步伐。在社会事务管理职能的服务履行方式中，分别有“优惠扶持”“改革完善”和“服务引导”三个三级词库，各个词库的文本覆盖率见图5。“优惠扶持”的文本覆盖率处于高位之势，变化轨迹总体上呈现“W”的形状。具体来说，1996年首次达到低谷，其值为13.07%。随即快速回升，至2001年达到高峰，其值为22.49%，至2011年再次进入低谷，其值为13.57%。进入21世纪之前，“改革完善”的文本覆盖率基本上呈现稳步上升的趋势，于2001年达到波峰，其值为7.02%。经历波峰后短期內呈现下降趋势，2006年其值降至3.11%。自此之后，其文本覆盖率持续上升。就“服务引导”而言，其文本覆盖率在21世纪之前呈现平稳下降的趋势;此后，其文本覆盖率呈现平稳上升之势，于2006年达到其最高值，随后有所下降。总之，社会事务管理职能的服务履行方式，“优惠扶持”的文本覆盖率总体而言是最高的，其次是“改革完善”，最后是“服务引导”，2001年是前两种方式的分水岭。

2.混合方式：各种手段逐渐增强并走向协调。在社会事务管理职能的混合履行方式中，各项的文本覆盖率见图6。“标准约束”词库的文本覆盖率于1986年至1996年间一直处于快速上升的趋势，1996年达到其最高值，为4.22%;随即呈现下降趋势，于2006年达到其最低值，为2.34%，之后进入平稳期。变化的最大幅度为1.88%，相对于混合履行方式文本覆盖率基数而言，这个变化幅度比较明显。“日常监管”和“战略规划”的变化轨迹是极度相似的。两者于1986年至1996年间呈现稳步上升之势，之后在短期内出现缓慢下降的趋势，2001年后呈现持续上升的趋势。2001年成为两者的文本覆盖率变化的转折点，在此之前，“日常监管”文本覆盖率一直是高于“战略规划”的，2001年之后，虽然两者的文本覆盖率都处于持续上升趋势，但“日常监管”整体的文本覆盖率略低于“战略规划”。显然，混合履行方式的三个词库的文本覆盖率变化最后走向趋同。

3.强制方式：以方针政策为主。在社会事务管理职能的强制履行方式中，各项的文本覆盖率如图7所示。“方针政策”的文本覆盖率最高，2006年之前，变化起伏较大，这期间变化轨迹基本呈现“M”形趋势;2006年之后，其文本覆盖率基本围绕2.5%线上下波动，变化相对平缓。“法律法规”一项在1986年至1996年间，其文本覆盖率变化平稳，基本维持在1.4%左右。1996年至2001年呈现为快速上升的趋势，2001年达到其最高值，为3.37%。经历波峰后又出现急速下降之势，于2006年达到低谷，其值为0.81%。在考察期间，“法律法规”词库的最大变化幅度为2.56%，起伏较为明显。“整顿治理”一项的文本覆盖率自1986年至1996年间呈现平稳下降之势，至1996年其值仅为0.05%。之后经历为期十年的上升之势，于2006年达到波峰，其值为1.5%。随即2011年再次跌入低谷，其值为0.3%。相对“方针政策”“法律法规”“整顿治理”三个词库文本覆盖率跌宕起伏的变化，“行政命令”一项显得较为平缓。21世纪之前，该项的文本覆盖率虽偶有波动，但其整体上呈现下降的趋势。自2006年后，该项文本覆盖率一直处于归零的状态。综上，“方针政策”总体文本覆盖率最高，“法律法规”次之，再次是“整顿治理”，最后是“行政命令”，而且这四种强制手段覆盖率的极值是从大到小的变化过程。

4.小结。社会事务管理职能三种履行方式的变化见图8，“服务方式”的文本覆盖率在1986年至2016年间，其值变化轨迹起伏明显，最大变化幅度为16.15%，但其值一直都比同一时期其他职能履行方式的文本覆盖率明显高出许多。具体而言，1986年至1996年间，“服务方式”的文本覆盖率呈现缓慢下降的趋势，之后急剧上升直至2001年达到波峰，之后下滑至23.94%，再平稳上升，在“十三五”规划中为30.87%。相对而言，“混合”一项的变化比较平稳。1986年出现最低值为3.07%，2016年出现最高值为8.85%，其间也出现较小的波动。近年来，尤其是2006年之后，“混合方式”的文本覆盖率呈现平稳上升的趋势。在21世纪之前，“强制方式”的变化轨迹并没有表现出明显的规律性。2001年最高值为9.68%，此后虽偶有波动，但整体上呈现下降趋势，基本维持在4%左右。总体上，“服务方式”的文本覆盖率相比于其他方式，其值在每个考察时间点内都是最高的。

（三）市场监管职能履行方式变迁

1.服务方式：强调优惠扶持和改革完善。市场监管职能的服务履行方式见图9，“优惠扶持”文本覆盖率在1986年至1996年间处于持续下降的趋势，于1996年出现最低值，为0.83%。之后，“优惠扶持”的文本覆盖率的变化起伏不定，但都一直维持在2%—4%范围内。“改革完善”自1986年至2001年间均处于上升期，尤其是1996年和2001年，其文本覆盖率都超过5%，在2006年快速降至2.84%，之后没有出现明显变化，直至2016年回升至4.01%。相对而言，“服务引导”的变化显得平缓许多。其文本覆盖率整体上是偏低的，在整个考察期间均处于低位徘徊之势，其值也基本维持在0.55%—1.2%。综上，“改革完善”的覆盖率最高，“优惠扶持”次之，最后是“服务引导”。“改革完善”和“优惠扶持”的文本覆盖率变化起伏较为明显，“服务引导”则相对平稳。

2.混合方式：以日常监管为主，标准约束为辅。市场监管职能的混合履行方式见图10，“日常监管”词库在2001年之前的文本覆盖率相对较低，虽有起伏，但其值主要在1.11%—2.77%之间波动;进入21世纪后，呈现平稳上升之势，2016年达到其最高值，为4.47%。“标准约束”的文本覆盖率在1986年至2001年间呈现持续下降的趋势，但在1986年和1991年的文本覆盖率均高于“日常监管”和“战略规划”。21世纪之后，“标准约束”虽偶有起伏，但基本呈现上升的趋势。“战略规划”词库的文本覆盖率自1986年至2006年一直处于低位，从未突破0.47%;2011年，跃升到最高值，为1.6%，首次超过“标准约束”的文本覆盖率。然而，这种趋势并没有延续，于2016年再次回落至0.08%。综上，“日常监管”的相关文本覆盖率总体上是最高的，其次是“標准约束”，最后是“战略规划”。

3.强制方式：各种手段均走向低位。市场监管职能的强制方式文本覆盖率变化情况见图11。“方针政策”自1986年至1996年间的变化比较平缓，基本围绕0.5%线小幅波动。2001年，该项的文本覆盖率快速升至波峰0.94%，随后快速下降。相对于强制履行方式文本覆盖率基数偏小而言，这个降幅是相对明显的。但不可否认的是，虽然“方针政策”的变化波动相对明显，但除了2016年之外其文本覆盖率均处于高位。就“法律法规”词库而言，自1986年至1996年间，其文本覆盖率呈现持续上升之势，于1996年达到其最高值，为0.48%。且在这段期间，该项的文本覆盖率均高于“整顿治理”和“行政命令”。“整顿治理”的文本覆盖率在1986年至2001年间相对较高，虽起伏不定，但一直维持在0.15%—0.47%;但是2006年后急速下降并持续处于低位徘徊，直至2016年归零。“行政命令”的文本覆盖率是极低的，于1991年归零并延续了十年，直至2001年稍有回升，其值也仅为0.11%，之后一直处于归零状态，再无波澜。综上，市场监管职能强制履行方式文本覆盖率的基数是偏低的，其单项最高值也未达到1%。“方针政策”的文本覆盖率占比最大。

4.小结。随着我国经济体制改革的推进，市场监管职能成为政府主要的职能之一，其履行方式的考察也尤为重要（见图12），“服务方式”的总体文本覆盖率是最高的;进入21世纪之前，表现为先下降后上升的变化趋势，具体表现为1986年至1991年呈现下降趋势，之后呈现为快速上升趋势，直至2001年达到其波峰，2006年快速下降至5.33%，随后基本维持在7%左右。最大变化幅度为5.28个百分点。“混合方式”的变迁呈现先下降后上升的趋势，具体表现为1986年至1996年呈现下降的趋势，直至1996年出现最低值，为2.1%;此后持续上升直至2016年，达到最高值5.93%。最大变化幅度为3.83个百分点。相对于其他履行方式的变化情况，“强制方式”则持续处于低位。21世纪之前其文本覆盖率围绕在1%线上下波动，之后持续下降，直至2016年降至0.38%。总体而言，市场监管职能的履行方式中，“服务方式”的文本覆盖率一直盘踞高位，“强制方式”则持续处于低位，“混合方式”的文本覆盖率居中。

（四）政府职能履行方式的历时变迁

通过对三种政府职能履行方式的历时变迁的分析，可以发现，在政府各项职能中，“服务方式”的文本覆盖率都是远高于“混合方式”和“强制方式”的。虽然“服务方式”的变化轨迹差异很大，但不可否认的是，X省政府更愿意鼓励和支持以“服务方式”履行各项职能。“强制方式”的总体文本覆盖率是最低的，“混合方式”的则居中位。然而，在不同的职能类型和不同的时间段，各种职能履行方式下的三级词库的文本覆盖率是变化不一的。

针对经济管理职能，“服务”的履行方式中“优惠扶持”的文本覆盖率是最高的，均保持在20%以上。“改革完善”在20世纪90年代末至21世纪初的文本覆盖率也相对较高，基本维持在14%左右。至于“混合”的职能履行方式，2001年之前，“标准约束”的文本覆盖率相对较高，其值均处于9%以上，尤其是1991年达到18.18%。之后“战略规划”的覆盖率逐渐增加，基本与“标准约束”的相差无几，围绕5%线上下波动。而“强制”的职能履行方式，“方针政策”词库的文本覆盖率是最高的，“行政命令”的最低。

就社会事务管理职能而言，“服务”的职能履行方式中，“优惠扶持”的总体文本覆盖率是最高的，基本维持在13%以上;进入21世纪，“服务引导”和“改革完善”的文本覆盖率逐渐提升，尤其是“改革完善”的明显提升。在“混合”的履行方式中，2006年以前，“标准约束”的文本覆盖率是明显高于其他混合手段的。近年来，“战略规划”和“日常监管”的文本覆盖率均逐渐提升，与“标准约束”的基本持平，三者均为3%左右。“强制”的履行方式中，“方针政策”一项的文本覆盖率相对偏高。

在市场监管职能方面，就“服务”的职能履行方式而言，“改革完善”的文本覆盖率最高，尤其在1996年和2001年其值均高于5%，明显高于同期的其他服务方式。“优惠扶持”的文本覆盖率也较高，“服务引导”的偏低且变化不大。而“混合”的职能履行方式，“日常监管”的文本覆盖率呈现平稳上升的趋势，尤其是1996年后，其文本覆盖率是均高于“标准约束”和“战略规划”的。“标准约束”在20世纪80、90年代期间，其文本覆盖率持续处于高位，之后逐渐下降。“战略规划”的文本覆盖率相对偏低。至于“强制”的职能履行方式，与经济管理和社会事务管理职能类型一样，“方针政策”的文本覆盖率是最高的，“行政命令”的最低。

四、政府职能履行方式的

变迁特点与讨论

研究表明，改革开放以来，X省政府更倾向采取“服务”方式履行政府职能，其次是“混合”的方式，“强制”的方式是最少运用的职能履行方式。然而针对不同的政府职能类型和不同的改革阶段，职能履行方式的具体举措也不同。

就“服务”方式而言，X省政府在履行经济职能时更愿意采取经济体制机制的改革完善，以及推行一系列的优惠扶持政策和办法。在履行社会事务管理职能时，优惠扶持的政策更受青睐。随着改革开放的深入，X省政府也加大推行社会制度改革和搭建服务平台的力度。然而X省政府在履行市场监管职能时，建立和完善市场经济体制机制是其主要手段，推行有利于市场持续健康发展的优惠政策和措施为其辅助手段。

就“混合”的职能履行方式而言，X省政府履行经济管理职能的过程中，在改革开放前期主要依靠制定和实施各种标准，约束各类市场主体，确保国民经济健康持续的发展。随着经济体制改革的深入，后期逐渐重视战略设计、规划布局的重要性。在履行社会事务管理职能时，X省政府前期主要以各种标准和规则进行约束，后期则强调日常监管、标准约束和战略规划等措施的配套使用。在履行市场监管职能时，则更强调日常监管的措施，要求各类市场主体进行自我管理、自我约束、自我提升。这印证了“再规制”或者“后规制”是政府职能转变的走向，这时期的政府退出了经济微观领域而加强了以确保国民健康安全、环境保护等为目的的外部性、信息不对称等市场失灵的社会规制[14]。

但是，X省政府在履行各类政府职能时，并不鼓励采取强制的方式，除非针对特殊情况。即使選择强制的政府职能履行方式，也尽可能地运用一系列方针和政策进行指导和约束，确保改革开放沿着社会主义的方向前进。而类似于行政命令、计划指标等强制措施的使用显得尤为谨慎。

综上，“服务型政府”已见雏形。公共服务职能是未来政府职能转变的基本价值取向[15]，成为我国政府职能转变的新范式[16]。X省政府自20世纪90年代以来就非常重视运用服务的方式履行政府职能，尤其在经济管理和社会事务管理职能中，表征为职能履行方式偏重于服务方式的变迁特点。从历次五年规划文本中，“完善”“支持”“鼓励”“加快发展”“重点发展”等体现服务精神的词汇出现的频率非常高。并且在整个考察时间段里，关于“服务方式”的文本覆盖率一直处于高位。同时，“混合方式”也是近年X省政府运用较多的职能履行方式。随着社会、经济改革进入深水区，X省政府特别重视各类市场主体进行自我监督、自我约束和自我提升。例如，在市场监管职能履行中，“强制方式”的文本覆盖率偏低，从未达到1%;相反地，“方针政策”的占比最大，且与经济管理和社会事务管理职能履行方式的特点一样，“行政命令”的覆盖率都是最低。因此，“服务”成为新一轮政府职能转变的关键词。

政府职能履行方式与改革开放步伐、市场经济体制建立紧密相关，呈现阶段性特征。改革开放的大背景是政府职能转变的内在动因，社会生产力的发展所带来的社会经济结构调整是政府调整作用于经济社会的范围和程度的原因;市场经济体制是诱发政府职能转变的重要因素[17]，也是对政府与市场、政府与社会关系的重新划界，从而影响着政府职能履行方式的选择。

在时间轴上，21世纪是分水岭，研究发现在1986至1996年区间，大多数职能履行方式是同步演变;2001年之后，则朝着相反趋势演进。这是因为除了内部的经济社会条件的变化，政府职能转变也存在外部的压力。我国于2001年加入世界贸易组织（WTO），为深化政府改革带来了外部压力，从而使我国的政府管理与国际接轨[18]，包括X省的对外经济成为经济发展的重要部分，都深刻影响着政府的角色定位和工具选择。所以，政府更加注重以服务的方式履行职能，通过制度改革、优惠扶持政策、服务平台建设等措施，完善社会主义市场经济体制。比如在经济管理职能中，“服务”履行方式的文本覆盖率是最高的，这说明计划经济的色彩在减弱，逐渐向“市场”靠拢。

履行方式是政府职能的拓展延伸和转变职能的应有之义。改革开放以来，政府职能总量随着时间的推移而不断扩张、职能结构仍偏重经济管理但逐渐走向均衡。政府职能转变与政府创新之间存在互动关系，政府创新推动政府职能转变，政府职能转变也带动政府创新[19]。未来政府职能转变会朝着优化职能结构并聚焦于提升治理能力和创新治理工具的趋势推进。因此，政府职能履行方式应该朝着职能转变的正确航向与时俱进，实现两者转变匹配共赢的效果。

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The Research of Fulfillment Way of Provincial Governments Perform Functions

— based on text analysis of five-year plan in X province

XU Guo-chong1，HUANG Li-mei2

（1.School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen 361005，China;

2.The Tianlin County Commission for Discipline Inspection，Tianlin 533300，China）

Abstract：There is much discussion about the definition of government functions，but the way the government tends to use it to perform its functions remains to be studied. This paper divides the fulfillment of government functions into services，mixed and mandatory methods. The five-year plan texts since the reform and opening up of X province are taken as research objects. The NVivo Plus 11 software is used for coding and analysis to explore the changing characteristics of government functions. The study found that the X provincial government is more inclined to perform functions in the form of services，and the “service-oriented government” has taken shape. The governments service approach is different for different types of functions. For economic and social affairs management，it prefers the implementation of preferential support policies，while fulfilling the market supervision function is more willing to achieve its management objectives through the reform and improvement of institutional mechanisms. The mixed function fulfillment method is more used by the X provincial government，and the use of the mandatory method is very cautious. The implementation of government functions is closely related to the pace of reform and opening up and the establishment of a market economic system. The way of fulfilling is the extension of the governments functions and the transformation of its functions. The transformation of government functions should advance in the right direction and achieve better results.

Key Words：government functions;five-year plan;text analysis;fulfillment way

責任编辑：刘 博