运用权力运行的三大规律建设廉洁政治

刘德中 俞明三

摘 要：权力是一切政治现象的关键。廉洁还是腐败归根结底体现在权力及其运行方式中。权力运行的三大基本规律以及相应的廉洁政治建设举措包括：失去监督的权力必然导致权力滥用，要把权力关进制度的笼子里;以权力监督权力必然出现百密一疏，要依靠群众监督消解官官相护;让权力在阳光下运行，充分发挥政治防腐剂的作用，大力推进政务运行公开化。建设廉洁政治要扎紧笼子、依靠群众、民主公开。

关键词：权力运行;廉洁政治;规律

中图分类号：D523.4     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2019）06-0029-06

一、认识权力的特性

及其运行的三大规律

权力会自我扩张。权力实现程度与权力相对人的服从状况成正比，权力易于突破自身的合理界限。一切组织的领导者总是试图维护自身的权位及相关利益，必然可能损害普通组织成员的利益。国家机关及其工作人员权力的扩张会牺牲公民、法人和其他组织的合法权益。权力还会腐蚀人。权力主体享有公共事务的管理权，直接参与分配社会的政治、经济、文化等各方面的资源利益。权力具有腐蚀作用，权力运行过程中会给权力主体带来地位、荣誉、利益，没有定力难以把持住。[1]如果不针对这种特性进行制度设计，腐败就难以遏制。

建设廉洁政治要全面认识权力运行的规律性，明确怎样行使权力才是有利于自身和社会的，怎样监督和制约权力才是有效的。

在社会主义国家，一切权力属于人民，权力是为人民服务的手段。权力的行使必须依法依程序进行，要尽量明确权力的边界、缩小自由裁量权，切不可用于买卖交换。我们要坚持立党为公、执政为民，真正为人民掌好权、用好权。由于传统观念根深蒂固的影响，由于改造思想缺乏自觉性，许多干部对权力的理解渗透着浓厚的封建主义、个人主义和强烈的“官本位”意识。受此影响，有的领导干部脑子里想的是个人如何升官发财，把党和人民的利益抛到了脑后，到处拉关系、找靠山、跑官要官、买官卖官、造假骗官，甚至有的官僚主义、形式主义、家长制习气严重，有的贪图享乐、贪赃枉法，有的拉帮结派、任人唯亲、搞裙带关系，等等。取得反腐败压倒性胜利还需要从根本上努力，深刻认识权力运行的规律性，防止发生错位和越位、不作为和乱作为。

我们要在监督中行使权力。行使权力绝对不能任性。但实际上各级领导干部在行使权力中有相当大的弹性空间，在没有明确、严格的法律限制下，如果自觉性不够、监督乏力，必然出现小权大用、有权乱用的现象。各级党政一把手必须清醒地认识到，自己手中的权力是有边界、有制约的，而不是无限制的;是受控制、受监督的，而不是可以随意妄为的。有效的监督可以避免管理不作为造成的行政资源的巨大浪费，也能够避免管理乱作为给国家资源和财富造成损失。监督要形成合力，充分发扬民主，保障权力运行科学高效。

我们要依靠群众打破官官相护。依靠专门机关是以少数监督大多数，总是会有疏忽和鞭长莫及的情况。只有群众有了积极性和发言权，把群众监督与专门机关监督有机结合起来，才能使官员时时感到群众雪亮的眼睛在盯着自己，才不敢放松、放纵自己。群众的评价也是政绩如何的基本标准。权力运用的怎么样，关键要看群众是不是认可。要有功成不必在我的境界，以人民的意愿、人民的要求、人民的满意作为标准运用权力，对人民的利益哪怕是任何一点微小利益都要充分关注并且全身心投入。把手中的权力与人民的利益不可分割地融合在一起，而不是为了个人的得失好大喜功、急于求成。

我们要阳光用权。紧紧抓住制度建设这个牛鼻子，在权力行使的全过程重视程序合法，应该公开、可以公开的都要让群众知情，欢迎全社会监督。“有权必有责、用权受监督、犯错要追究”应该成为常态。政务公开可以杜绝依仗权势恣意妄为甚至胡作非为，也是对干部的保护，可以避免自己走上违纪违法甚至犯罪道路而受到法纪的严惩。制度化的公开机制可以使权力的使用不因人的改变而改变。

二、把权力运行的三大规律

运用于廉洁政治建设

（一）扎紧笼子是前提

1.失去监督的权力必然导致权力滥用，要把权力关进制度的笼子里

权力制约机制的建设包括法律制度的建设和伦理道德的建设，所以我们强调依法治国和以德治国相结合。只有在法律制度与伦理道德的互补和统一中，权力制约机制才能得到完善。20世纪后期以来，社会发展呈现高度复杂性、高度不确定性，非常难以发现社会生活中一般性、普遍性的因素并据此制定出普适性的法律。如果崇尚“以法条治国”，就会导致法律变得无比繁复，所谓完全依据法律进行社会治理也就成为天方夜谭。道德规范同样显现出强大的效力，必须给予重视。

不能设想政府会自觉依法行使权力，在政府内外都必须建立一系列监督机构迫使政府按法律办事。政府依法行使权力的“法”是由人制定出来的，还需要有专门的制定法律的机构。这个立法机构既要制定法律，也要担负起对执行法律机构的监督职能。立法机构会不会违反法律也需要进行违宪审查，还需要媒体以及各种各样的社会监督力量加以监督。

我们面临的问题主要是牛栏关猫，本来很好的制度成了摆设。一些干部的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题必须下大气力解决。全面从严治党需要制度进一步完善，要坚持底线思维，解决纪法不分的问题。

我们的经验是坚持行使权力和担当责任相统一，紧紧咬住“责任”二字，抓住“问责”这个要害。《中国共产党问责条例》迈出了党内问责走向精细化、系统化和法治化的重要一步。权责一致是基本的政治学原理，不要因为一强调责任就感叹“为官不易”。为官不为、尸位素餐就是失职，干部不尽职履责就要被“问责”。

党的十九大以来，巡视监督越来越有力。与以前相比，巡视周期延长，一次巡视的摊子更大，巡视报告发布更加慎重、措辞力度不减。十八届中央第一轮巡视了10家单位。十九届中央第一轮巡视，15个中央巡视组进驻14个省区、8个中央国家机关、8家央企，并首次将沈阳、大连等10个副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组主要负责人纳入巡视监督范围。在时间安排上变为3个月。2018年7月，习近平主持召开中央政治局常委会会议，听取十九屆中央第一轮巡视综合情况汇报，对巡视工作作出重要指示，明确要求坚定不移深化政治巡视，在强化巡视整改上发力，推动巡视工作向纵深发展，完善巡视工作战略格局。中央巡视机构制定了巡视报告问题底稿制度，要求凡是写进报告的问题都要有具体的人和事作支撑，特别是对重大问题的定性判断，既要有面上情况的总体分析，也要有典型事例和数据支撑。

2.完善体制机制

在现实的政治行为中，当权力付诸少数人执掌的时候，公众意志就会受到损害。近代政治思想家针对这一问题提出了“以权制权”和“以法控权”两种思路。尽量完善体制机制才能从根本上解决权力异化的问题，从而保证权力正功能的最大化。

党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例是十分重要的党内规矩，例如节假日自觉坚守岗位等。党内法规是硬规矩。党的十八大以来，党内法规不断完善，更好发挥了管党治党“法宝”“重器”的作用。

2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》公开发布，这使党有了第一部正式、公开的党内“立法法”。随后，中央首次开展党内法规清理，制定出台34件重要党内法规。接着，中央印发两个重要党内法规：《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》，这就树起了道德“高线”，划清了纪律“底线”，为管党治党提供了重要的法规制度保障。先后制定实施了规范党政领导干部在企业兼职（任职）、个人有关事项报告抽查核实、配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理等一系列制度规定。制定和落实对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则，使干部时刻感到管理就在身边、管理无处不在。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，这是实现在建党100周年之际建立比较完善的党内法规制度体系目标的重大举措，对于深入推进依规全面从严治党具有重大历史意义。

党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称“新《准则》”）和《中国共产党党内监督条例》可以说是从严治党的相辅相成的两个轮子，分别解决立规矩和守规矩的问题。从严治党必须从党内政治生活严起。只有加强监督才能改变宽松软的状况。位阶仅次于党章的新《准则》更是集中反映了习近平从严治党的路线图。这个文件充分吸收了习近平以前有关讲话，有些语言充分体现了他的风格。新《准则》从12个方面对党内政治生活作了全方位的明确规定，其中的重中之重我们在党建中要反复强调。

我们注重全面加强纪律建设，用严明的纪律管全党治全党。党章是全面从严治党的根本遵循，新形势下从严治党首先必须以党章为根本遵循。习近平指出：“全党要牢固树立党章意识，真正把党章作为加强党性修养的根本标准，作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据，把党章各项规定落实到行动上、落实到各项事业中。建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据;判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党章为基本标准;解决党内矛盾，要以党章为根本规则。……党员领导干部要做学习党章、遵守党章的模范。各级领导干部要把学习党章作为必修课，走上新的领导岗位的同志要把学习党章作为第一课，带头遵守党章各项规定。”[2]

2018年国家监察委员会成立，党和国家反腐败工作开启了新的一页。纪律检查和国家监察高度融合，落马干部同时接受纪律审查和监察调查。这样扩大了覆盖面，提高了办案效率，也堵塞了以前对纪委办案的一些程序质疑。

（二）依靠群众是根本

1.依靠群众监督，消解官官相护

通过权力去制约权力的方案影响是巨大的。不过，这只是一种权力制约的外在性方案。用规则规范权力的方案也是一种外在性的权力制约方式，通过对权力的交换内涵进行揭示可以发现内在于权力的制约因素，发现权力的交换内涵可以导向一种新的权力制约方案。

现代组织中的权力关系不同于传统农业社会中的权力关系，它不是一种纯粹的支配关系，而是具有交换关系的属性，就是可以讨价还价的，协商、妥协是常态。基于权力的交换属性，可以在权力运行中的某些妥协和相互让步之中对权力制约进行动态控制。这样就不是通过组织静态结构的分析而去建构权力制约方案，我们可以看到四种既相关联又有所不同的权力制约方案：以权力制约权力，形成一种权力制衡机制;以规则制约权力，把一切权力都纳入理性和规范化的轨道;以道德制约权力，通过权力执掌者的内在约束机制而使权力只发挥正功能;在权力运行中通过权力关系各方的博弈而使权力成为各方都能接受的控制力量。我们设计监督机制充分考虑了博采众长。

让人民监督权力，增强各方面监督合力，才能真正把权力关进制度的笼子里。我们坚持党内监督和群众监督相统一，积极畅通人民群众建言献策和批评监督渠道，充分发挥群众监督、舆论监督作用。我们的原则应该是以斗争求和谐，凡是群众坚决与不良风气斗争的地方，干部的作风应该更好。群众监督是外部监督，新时代只有把群众监督内部化，才能展现全面从严治党新局面。

历史经验告诉我们，让官来反贪官是非常不可靠的，官员之间可以交换的非常多，官官相护是他们的正常选择。在老百姓中存在着永恒的仇贪力量，但作为老百姓缺乏这个能力，假手于官则很难得到回应，往往只是做做样子。掌握了权力后必须与贪官共事，可能需要贪官的提携和支持，能够清廉自守是阻力重重的。人们希望通过民主制度而把贪腐限制在一个较低的水平。在社会的低度复杂性和低度不确定性条件下，民主政治除了创造廉政之外还有着多重功能和多重效应。在高度复杂性和高度不确定性条件下，民主政治的传统优势可能难以为继。我们需要用实质民主替代形式民主，这个实质民主是对形式民主的超越。

2.把以上治下与从下到上有机结合起来

真正的民主應当是与集权不相容的，这种民主拥有让政治家无法逃避责任的机制。掌握了权力的人可以对民主参与过程进行支配和控制，各种各样的权术、权谋会应运而生，如此使民主成为一种耗费大量资源的纯粹游戏，徒然增加社会运行成本，不能使社会治理得到任何实质上的改善。我们的民主集中制可以避免这样的弊端。在贯彻执行民主集中制方面存在的问题也要高度重视，包括发扬民主不够导致的主要领导独断专行的问题，也存在正确集中不够造成的领导班子软弱无力的问题。

党的十九大以来，专项巡视与督导相结合，瞄准突出问题精准施策。这就是充分照顾最基层群众感受、上下结合解决实际问题的有效探索。十九届中央第二轮巡视对26个地方、单位党组织开展脱贫攻坚专项巡视。开展脱贫攻坚专项巡视是贯彻党中央关于打赢脱贫攻坚战三年行动部署要求的重大举措，是着力发现和推动解决侵害群众利益问题的具体实践。2018年6月24日，全国扫黑除恶专项斗争督导工作培训班在京举办，10个督导组成员共335人参加督导培训。然后10个中央扫黑除恶督导组分赴10省市开展第一轮督导。中央督导组组长均由正省部级领导干部担任，副组长由全国扫黑除恶专项斗争领导小组成员单位中副省部级领导干部担任。督导组既要查办黑恶势力，又要追查黑恶势力背后的“关系网”和“保护伞”，还要倒查党委、政府的主体责任和有关部门的监管责任。这就是“一案三查”。此轮扫黑除恶将持续三年。这样的举措必将有效改善政治生态，大大提高群众的安全感、获得感、幸福感。

（三）民主公开是关键

1.让权力在阳光下运行，充分发挥政治防腐剂的作用，大力推进政务运行公开化

阳光是最好的防腐剂。提高政务公开工作水平就是把权力放在阳光下，更好地接受人民群众的监督。政务公开是我党依法执政的战略性举措。政务公开工作是加强党的执政能力建设、发展社会主义民主、改革政府施政形式、建设法治政府的关键。

党的十五大、十六大都明确提出要推行政务公开。2000年，中办、国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，用10年左右时间基本建成法治政府，将“增强管理透明度”“行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”[3]等内容作为建设法治政府的重要指导思想和目标。2005年，中办、国办印发《关于进一步推行政务公开的意见》，2006年1月中央政府门户网站正式运行。2007年4月5日，《中华人民共和国政府信息公开条例》专门对政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容做出具体规定，是我国政务公开制度建设的重大举措。2011年，中办、国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，充分体现了中央打造“阳光政府”的决心。

2016年2月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称《意见》）指出，要坚持以公开为常态、不公开为例外。这个《意见》被视为“吹响了政务公开的冲锋号”，其中提到的全面推行权力清单、责任清单、负面清单公开工作，推动政务服务向网上办理延伸，实施政府数据资源清单管理，通过政务公开让公众更大程度参与政策制定、执行和监督等改革举措，正在逐步成为现实。到印发《2017年政务公开工作要点》是连续第六年为年度政务公开工作划重点了。

政务公开是保障和满足人民群众民主权利的必然要求。社会公众对切身利益、对国家政治事务的关注和参与程度越来越高，社会组织、人民群众越来越广泛地要求政府部门公开一切与自身相关的信息。推行政务公开有利于公众和其他社会组织了解有关职能部门的行政行为、管理活动、工作程序、相关资料，了解行政权力运行过程及结果等信息，构建政民双向互动机制，有利于在法治的框架内实现社会、公众、个人的良性互动，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，化解一些地方和部门因为对工作部署不了解、不知情带来的误会和矛盾。推行政务公开有利于公众有针对性地行使监督权，保证行政工作监督的经常性、普遍性和有效性。

政务公开是建设廉洁政府的现实需要。政务公开是对行政权力运行的重要约束和监督形式。公开是一种制度和有效的制约。对社会关注的焦点和职工群众关心的热点问题，通过公开主动接受群众监督，既可抑制腐败滋生，又可避免各种猜测议论，更有利于行政部门树立清正廉洁的形象。政务公开是发挥民主监督、提高行政效率的有效途径。行政不作为或者作风拖沓也是危害不可小觑的。不勤政就是贻误事业，行政不作为也要承担责任。通过政务公开把要办的事情公开、过程公开、结果公开，主动接受社会与群众的监督，是对工作的有效激励和有力鞭策。

2.真正追求和保障公开公平公正

凡是真正推行政务公开的政府和部门，群众满意度相对就高，这个部门和行业就受到人民欢迎;凡是裹足不前、迟疑观望的地方，腐败的温床就仍然存在，权力利益就还有“暗箱操作”，人民群众的满意度就低。通过政务公开可以进一步规范权力运行，加强惩防体系建设，确保权力与利益脱钩，权力与责任挂钩，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行与监控机制，从源头上、制度上预防和治理腐败，防止权力滥用和权钱交易，防止行政不作为现象。

在网络强国战略布局中，要运用信息化手段推进政务公开、党务公开。推进政务公开工作要建立相应的机制。

建立政务公开的工作机制。要进一步加强对政务公开工作的领导，把这项工作列入重要工作日程。要把政务公开作为建设廉洁、勤政、务实、高效政府的一项重要工作来抓，主要领导为政务公开工作第一责任人，一级抓一级，确保工作到位。

建立政务公开的运行机制。必须完善对外对内公开制度。只要不属于党和国家机关保密的内容都要向外公开，还要制定和完善对内公开制度，明确公开的内容、时间、形式。还要建立考核奖惩制度，要把政务公开作为党风廉政建设责任制和干部述职评议的重要内容，要认真抓好各项政务公开制度的落实和执行。

建立政务公开的监督机制。要成立政务公开监督小组，定期或不定期开展民主评议活动。对群众举报、投诉的问题应及时调查处理，尽快将调查处理结果向群众公布。

三、为人民用好权，

追求实实在在的政绩

我们是为人民的幸福、国家的富强和民族的伟大复兴而奋斗的。我们的工作怎么样不能自吹自擂，也不能看小圈子与少数人的肯定，而是要看权力运行能否经得起实践的和历史的检验。廉洁政治仅仅是我们社会主义政治的基本要求，我们的干部不仅要干净，而且要干事、干好事，追求高效政治。

经得起实践的检验就要解决现实问题。权力使用要看有没有现实的效果，要能从人民群众的所盼所需出发制定政策、做出决策，要解决人民群众生产生活中的实际困难。决策时没有作全面的调查、论证即匆匆上马的许多烂尾工程、废弃项目，都是由于没有慎用权力甚至滥用权力的结果，这些教训必须记取。

经得起历史的检验就是要以新发展理念为指导，着眼于经济社会的可持续发展、资源能源的永续利用。中国历史上很多从政者留下了很多让后人受益的政绩，现在有的领导干部为了快出政绩、多出政绩，往往不顾经济社会发展的客观规律，大搞显山露水的表面工程，大做华而不实的表面文章，酿一世乃至数世之害。经得起历史检验不能光追求高速度，更要追求高质量、高效益，才能出真政绩。

高效用权就是讲究效率，讲求效益最大化。高效就是要履职到位、流程通畅。办事拖拉会影响到人民群众干事创业的積极性。行政许可法明确写入高效便民，机构改革的主要目标也是追求高效。我们要有可圈可点的工作效率，尸位素餐、碌碌无为的必须靠边站。

为了达到以上目标，除了依法办事以外，还必须注意科学用权、民主用权。要按照科学的方法来行使权力。领导干部要自觉在把握历史发展的规律和发展经验的基础上行使权力，不断提高战略思维能力。要善于用科学知识和科学成果武装头脑，提高决策的科学化水平，避免和减少决策失误。民主用权就是坚持为人民使用权力，靠人民贯彻部署和决定。民主用权要通过充分的调查研究了解人民群众所想所需。要坚持和完善民主集中制，把使用权力过程作为发扬民主的过程。主要负责人要处理好和班子成员的关系，调动所有成员的积极性和创造性，集思广益，统揽全局，抓住要害。民主用权可以带动人民民主，调动一切积极因素，凝聚起民族复兴的磅礴力量。

参考文献：

[1] 张康之.权力运行的消极效应及其消解[J].辽宁大学学 报（哲学社会科学版），2017（4）：1-10.

[2] 习近平.认真学习党章 严格遵守党章[J].求是，2012 （23）：9-10.

[3] 全面推进依法行政实施纲要[J].理论与当代，2004（9）： 59-62.

The Use of Three Basic Laws of Power Operation to Construction Honest Politics

LIU De-zhong1，YU Ming-san2

（1.Academy of Marxism，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100005，China;

2.School of Marxism，Nantong University，Nantong 226019，China）

Abstract：Power is the key to understanding all political phenomena. Whether honesty or corruption is ultimately to be recognized in power and its mode of operation. The three basic laws of power operation and the corresponding measures of honest political construction include：losing the power of supervision will inevitably lead to abuse of power，and power should be confined to the system cage;supervising power by power will inevitably lead to one hundred tights and one dredging，depending on the masses to break the mutual protection of officials;letting power run in the sun is a political preservative，and it should be vigorously publicized. To build a clean and honest politics，we should tighten the cage，rely on the masses and strengthen openness.

Key Words：power operation;honest politics;the law

責任编辑：彭 澜