我国文化产业利用外资面临的新困境及应对策略*

■曾兰兰（江西科技学院协同创新中心）

随着劳动力、土地、自然资源等传统比较优势逐渐消减，我国文化产业吸引外资在经历近40 年的高速发展后出现减缓迹象。《外商投资产业指导目录（2017 年修订）》主要围绕放宽准入限制、促进内外资公平竞争、加大吸引外资力度等出台了相关具体实施细则。本文将2017 版《目录》与2015 版《目录》对比，找出外资政策存在哪些新变化，并分析文化产业利用外资面临这一新形势新变化，可能会面临的困境，最后针对这些困境提出相应的政策建议。*

一、文化产业利用外资面临的新变化

为贯彻和落实关于进一步扩大对外开放的决策部署，发改委、商务部等相关部门对2015 年版《目录》进行了修订。该目录自1995 年首次颁布以来不定期地进行修订，此次是第7 次修订。那么，2017 版《目录》与2015 版《目录》相比，利用外资面临的新变化主要体现在：

（1）鼓励类政策保持总体稳定。与2015 版相比，2017 版中鼓励类政策总共有348 条，其中有35 条进行了修改，有6 条进行了新增，并且有7 条被删除了。其中，涉及文化产业鼓励类政策主要集中在文化制造业方面。

（2）外商投资产业指导目录中关于外商投资准入特别管理措施，涉及文化产业领域的新变化主要表现在：

①突出负面清单特点。2017版《目录》对外商投资实行准入前“国民待遇+负面清单”管理模式。

②对内外资一致的限制进行删除。经过对比发现，2017 版《目录》删除了2015 版《目录》中内外资一致的限制性规定。如2017版《限制类外商投资产业目录》删除了2015 版中的大型主题公园的建设、经营，象牙雕刻，虎骨加工等限制类条目。如内外资均禁止投资博彩业、色情业等；内外资均禁止新建高尔夫球场、别墅等。境外人员在中国境内提供新闻、文化服务（包括与互联网相关的新闻、文化服务），也必须按照现行规定履行相关审批和安全评估等相关要求。

③《禁止类外商投资产业目录》的2017 版与2015 版《目录》对比发现，新增的条目包括图书、报纸、期刊、音像、电子出版物的“编辑”业务以及广播电视节目引进业务等。由此可见，文化产业的禁止类条目增加了，一定程度上反映了政府对文化产业的保护力度增加，对外资进入文化产业的限制更加严格。

通过对《外商投资产业目录》2017 版与2015 版进行对比发现，鼓励类政策总体保持稳定。新增了一些鼓励类产业投资目录，尤其在文化制造业方面，限制类条目进行了部分删减，而禁止类却又新增了一些条目。可见，文化产业利用外资政策，基本在限制与鼓励之间追求平衡：一方面限制外资进入文化产业，另一方面又积极鼓励文化产业利用外资。

二、文化产业利用外资的新困境

随着外商投资开放领域的不断增加和准入限制不断缩小，文化产业利用外资将面临新形势新任务。然而，我国文化产业大多由原有的国有企事业单位改制而来，面临这一新形势新变化，文化产业利用外资将会面临哪些困境呢？

（一）外资引入渠道不畅

近年来，随着文化产业的迅速发展，以及外资领域的逐步开放，对外资的需求不断增加。大部分国有文化企业主要把财政拨款作为资金的最主要来源，甚至是唯一来源。而许多民营文化企业，主要靠自身的原始积累，在资本市场上融资仍然相当困难，外资等社会融资渠道不畅，最终导致文化产业资金来源单一。

（二）文化产业与外资融合不足

目前外资与文化产业融合存在的障碍主要在于：

（1）外商投资机构对文化产业了解不够，对接的积极性不高。大多数外资机构青睐于传统产业，而对文化产业了解不多，即便有政府支持，也不太愿意投入到不太熟悉的文化产业。

（2）文化产业不擅长利用外资。大多国有文化企业主要依靠财政拨款，并且习惯于向上级主管部门伸手，自身的能动性较差。

对于文化产业而言，文化产业与外资深度融合不足，最根本的原因在于我国文化产业金融配套服务体系建设滞后。

（三）外资准入制度不合理

国家把产业分为鼓励类、限制类、禁止类等，并对它们进行分类指导，以实现对外资流向的引导。然而目前并未起到预期的外资流向的引导作用。

（1）修订程序缺乏规范性。自1995 年，经国务院批准首次颁布《外商投资产业指导目录》以来，至今修订了共7 次。虽然《目录》的修订一般都有特殊的时代经济背景，然而这种非制度化、不定期地修订《目录》并不能及时反映实际情况。

（2）审批程序不明确。首先，审批主体不明确。现阶段无论外资项目的投资额有多少，具体投向什么产业，都必须经过发改委和商务部等多部门进行审批，各审批机关缺乏协同机制，比较容易滋生寻租腐败。其次，缺乏统一完整的外资法。目前，我国仍没有完整统一的外资审批程序法，而是散见于多部外资相关立法当中。这些外资立法文件名目众多，且效力层级、颁布机关均各不相同，导致行政审批所依据的法律、法规存在差异。

三、文化产业利用外资的应对策略

（一）加快金融市场建设，拓宽文化产业的融资渠道

目前政府财政拨款是文化产业最重要的资金来源，而外资却微不足道。因此，亟需加快资本市场建设，为文化产业的融资拓宽渠道。中小文化企业也可通过中小板和创业板上市做大做强。因此可以从完善新股发行机制、再融资制度和退市制度等方面出发，为文化企业更好地上市做好准备，为文化企业提供更多的融资渠道。

（二）完善文化产业金融中介服务体系，促进文化产业与外资的有效对接

为实现文化产业与外资的有效对接，首先，政府应该调整政府财政投入比例，调动文化企业的市场参与积极性，同时对投资文化产业的外商投资机构给以一定的优惠政策，比如减免税费等。其次，进一步完善文化产业金融中介服务体系，如发展文化产业保险市场，并适当地进行开发一些能够适合文化产业的保险产品，并未文化企业提供出口信用保险服务。

（三）重构外资准入制度，营造文化产业内外资公平竞争环境

外资准入制度的改革是一项系统工程。然而国家把产业分为鼓励类、限制类、禁止类等，并对它们进行分类指导，以实现对外资流向的引导。然而目前并未起到预期的外资流向的引导作用。

首先，外资准入的审批层级应进行简化。对于鼓励类投资产业目录，经过工商部门的审核，直接到工商登记机关注册登记即可，无须审批。对于允许类投资产业目录，部门审批可改为事后备案，对限制类如金融、交通运输以及涉及公用事业和公共卫生等国民经济支柱性产业，继续沿用现行的多元审批的模式，即由商务部、行业主管、工商等多部门审批。

其次，在鼓励文化制造业，还应积极引导外资进入一些新兴的第三产业。新一轮吸引外资并不是说要给外资超国民待遇，而是公平竞争，最终为文化产业内外资营造公平的政策环境和竞争机会等。