流转闲置撂荒地，放活土地经营权

【摘要】随着我国城镇化进程的不断加快，大量农村人口转移到城市，农村土地大量被闲置、撂荒，造成了资源浪费。农村土地信托作为一种新的土地流转方式——将信托与土地流转相结合，既保留了农民的土地承包经营权又对土地经营权进行流转。本文依托2019年开始实施的修订后的《农村土地承包法》，探索在正式、制度化的“三权分置”状态下，如何解决土地信托中出现的法律问题，推动土地进一步规模经营，提高农村土地资源的利用效率.

【关键词】三权分置 信托 土地经营权 权益保障

一、土地经营权信托概述

（一）土地经营权信托的界定

土地经营权信托作为土地承包经营权的全新流转方式，是指在不改变土地用途的前提下，将信托的相关理论与制度用于土地流转，土地经营权人作为委托人，将土地的经营权委托给受托人，由受托人按照土地经营信托合同的约定对土地进行管理与处分，所得收益归属于受益人的一种新型土地流转方式。[1]

与其他土地流转方式相较，其特点有三：一是合同期限较长。为保证农业生产的稳定性与连续性，土地信托的合同期限一般都较长;二是受托人自主性较大。在土地信托中，除双方在合同中约定的不能为的事项外，受托人完全可以按照自己的想法和意志进行农业生产经营活动;三是规模化与专业化程度高。[2]土地信托事先对农地进行规划与布局，通过规模化的整体经营，使农业朝着专业化的方向发展，提高土地利用率，增加粮食产量。

（二）法律关系的梳理

土地经营权信托的主体有三方：委托人、受托人、受益人。

委托人是信托关系的起点，基于信任，委托人将自己所承包的土地的某些权益交由受托人，由受托人代为管理和处分。在目前的土地信托试点区域，委托主要有两种：一种是直接委托，即农户个体作为委托人，与信托公司签订信托合同;另一种是二级委托，农户将土地经营权委托给集体经济组织或者基层政府，由其与信托公司签订土地经营权信托合同。

受托人是与委托人签订信托合同，按照合同的约定代为管理信托财产的人。目前受托人有两类：一类是经中国银行保险监督管理委员会批准，依法成立的专业专业信托公司;另一类是由政府出资设立的信托公司。我国前期的土地信托主要是由政府设立的信托公司担任受托人，后期主要由专业的信托公司担任受托人。

受益人是指在信托中享有信托收益的人。首先，农户作为权利委托的起点当然享有受益人权利;其次，在法律许可的范围内，委托人可指定受益人。

二、试点下的土地经营权信托反思

（一）法律规定不细致

虽然土地信托的地方试点已开展多年，但在实体法上，并无关于土地信托的规定。[3]如《信托法》中没有关于土地信托的具体规定，《农村土地承包法》没有关于土地信托流转的规定，《物权法》也没有对土地信托所具体涉及的权利的规定。目前指导土地经营权信托的主要是政府政策、规范性文件。土地经营权信托立法层面的缺失使得各试点易走向弯路和偏路。

（二）政府角色扮演不当

从信托所处的市场经济看，土地经营权信托实际上也是市场经济中的一员。在市场经济中，政府所扮演的角色应当是一个服务者，而不是主导者。可在土地经营权信托中，政府却有所“越位”。在这一过程中，政府做了自己不应该做的事，过度干预了土地经营权信托，最典型的就是政府扮演了受托人这一角色。政府对土地信托的干预应更多地从宏观、从整体去把握，在微观层面上，还是应当由市场主导。[4]政府担当受托人实际上不符合政府的定位，也不利于信托市场的公平竞争。

（三）农户权益保障不足

从农户自身看，因对土地信托模式的不了解，导致农户并不清楚自己作为信托模式中的委托人究竟享有哪些实体性权利，哪些程序性权利。不知实体权利，使得农户在自己权益受损的情况下仍然懵懂不知;不知程序性权利，使得农户不知道如何正确参与土地信托，通过合法的途径维护权益。

三、走出土地信托困境

（一）分散立法模式

目前对土地信徒进行专门立法还不现实。虽然对土地信托已试点多年，但仍旧有许多法律问题没有理清，如土地经营权、土地经营权在集体土地所有制下与所有权的关系等学界争议不绝，此时进行专门立法并不是一个成熟、合适的时机。目前最切实可行的立法模式是分散立法。在《物权法》中对土地经营权信托的性质进行明确界定，在《农村土地承包法》和《信托法》中对土地经营权信托的主体、客体、程序、各自的权利义务以及法律责任进行规定。

（二）重新定位政府角色

在土地经营权信托中，政府的过度干涉与放任不管都是不可取的。土地经营权信托依托市场经济，这就需要政府扮演一个监管者。政府从宏观层面对土地信托进行引导，不干预市场的自由竞争，不能充当市场经济的主体，也不能代替其他市场主体，特别是在土地信托中的受托人的选择中，要由专业的信托公司担任受托人，充分发挥专业信托公司的优势，发挥市场经济的作用。

（三）保障农户权益

提升自身对土地信托的相关认知是最好的防范风险的武器。农户可以通过政府相关部门了解土地信托的知识，也可自行通过各种渠道进行土地信托的转专业学习，以减少和信托公司的信息不对称。当发现自己的权益受损时，要积极寻求相关政府部门的帮助，通过法律途径维护自己的权益。

当然，也要加强信托公司的信托义务，特别是忠实管理义务与谨慎管理义务。[5]在忠实管理义务下，要求信托公司严格按照土地经营权信托管理的目的代为管理信托财产，按照信托合同的约定利用土地，要定期向农户披露土地信托的真实情况。

参考文献：

[1]蒋尚成.土地经营权信托制度研究[D]. 合肥：安徽财经大学，2018：5.

[2]李泉，李梦，鲁科技. “三权分置”视域中的农村土地信托模式比较研究[J]. 山东农业科学， 2019（1）：161-167.

[3]龚鹏程，郭晨宇. “三权分置”下土地经营权信托法律问题研究[J].湖北农业科学， 2019（8）：150-155.

[4]滕杰. 我国农用地土地信托的若干法律问题分析[J]. 法制博览， 2018 （9）： 8-11.

作者簡介：张井忠（1993- ），男，山东枣庄人，河北地质大学环境与资源保护法学专业硕士研究生在读，主要从事自然资源保护法学的研究。