以教师与学生为重点的大学章程实施细则制定方略

阳慧玲

[摘           要]  大学章程的生命力在于执行，但我国高校大学章程普遍存在可操作性不强的问题，基于保持大学章程的权威性与切实发挥大学章程作用的综合考量，应当借鉴西方国家大学章程执行的有益经验，遵循程序性与相互调适原则，以教师民主议事与学术自由规则和学生民主议事与自由发展规则为重点，制定大学章程实施细则，为顺应高校自治趋势、衔接大学章程与校内规章制度探索法治之路。

[关    键   词]  大学章程;实施细则;程序性

[中图分类号]  G645                   [文献标志码]  A                    [文章编号]  2096-0603（2019）27-0023-03

依据《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013—2015年）》，2015年全国112所“211工程”高校章程全部完成核准发布工作？譺？訛。自2014年开始，各省市普通高校的章程核准工作也全面启动，目前已基本完成。通过观察教育部及各省教育厅网站上公布的各高校章程文本来看，其总体框架基本依据《高等学校章程制定暂行办法》的要求制定。

一、大学章程实施的重要性及障碍

为保障大学章程的实效性，教育部于2014年发出《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，指出要“健全执行机制，切实发挥高校章程的作用。章程的生命力在于执行。”近几年，根据我国学界对大学章程的研究状况可知，其侧重点从章程性质、制定主体、制定原则、法律地位等宏观层面向实施状况、保障机制等微观层面的问题研究转变，这表明大学自治与自主趋势要求大学章程在划定主办机关与高校权责界限、明确高校内部领导层与教授群的管理与学术自由界限等方面切实发挥作用，为高校的长期发展提供制度保障。

要担负起高等教育培养人才、追求学术自由的历史使命，实现高校自治已经成为国家与社会的共识。但各个高校由于主办机关、办学层次、社会影响等方面的不同，需考虑在具体执行时要面对不同的校情、教情、学情，需要与校内规章制度实现有效衔接，基于保持大学章程的权威性与保障高校执行大学章程的自由度的综合考量，在维持当前利益格局的情况下，各高校只能在法律框架内，以原则性、宏观性、宽泛性为标准制定大学章程，在此基础上适当突出本校特色。这在制定之初就已不可避免其在实施之时出现可操作性不强的结果，这也是各高校担心要将之细化修改又恐殊多限制的无奈之举。但高校治理观念的提出与发展，使得高校明晰办学自主权利、保障教授治学方式、实现学术自由目标等需求成为政府与社会共识，迫切需要大学章程真正落地并发挥作用。现实与理想的冲突需要采取折中的办法予以解决，在大学章程之下，另行制定实施细则成为合理的选择。

二、制定大学章程实施细则的必要性

在西方国家，大学章程一直被视为大学的“宪章”，并伴随现代大学制度的转型而不断进行修正。英国大学章程对治理结构的规定非常明确，而且操作性强。其重要组成部分——规则（Regulations）是对章程的细化，如校长任职资格、校务委员会成员选举程序等。美国的大学其教授民主参与学校事务的程度是比较高的，主要依赖于学校的管理与决策制度安排，保证了教授群体参与大学民主管理的权利。如耶鲁大学有学院一级的教授会作为学院的管理机构，密西根大学教授参与大学事务管理的主要途径是大学评议会（University Senate）。按照密西根大学章程的规定，大学评议会的组成、权限、地位、成员任期、换届、议事规则等均有详细规定。法国大学章程突出多元化的执行主体，如巴黎第一大学章程中规定行政管理委员会的成员包括校内代表和校外代表。意大利大学章程对校长、学术委员会、董事会、教师与学生的权利义务等做了明确规定，其基本架构包括大学与政府之间的关系、大学内部群体之间的关系两个维度。

上述国家大学章程具有的普遍特点包括多元化的执行主体、明晰的权责分配、法制化的执行程序、完善的监督制度、良好的执行文化？譹？訛等，所构成的完善的运行机制保证了大学的可持续发展。这些国家的大学章程不仅规定详尽，而且可操作性强，对不同主体所担负的职责有明确的权力内容、权力执行程序的规定。其执行程序通过法制化，赋予了大学章程应有的权威和地位，保证了执行主体所应具备的法律属性和法律效力。执行的法制化进程又促成了良好的执行文化，保障大学所追求的学术自由的实现。

国外的大学章程本身即具有较强的可操作性，其原因在于章程中关于执行主体、议事机构、议事规则、监督保障等规定相当详尽，并且为适应现代大学制度的发展，国外大学的章程也在随之进行修改，其提案、行文、审议、公布等方面的程序性规定是值得借鉴的。而且“在国外，即便是章程本身，一般也会附有细则，对章程本身做出进一步说明。”？譺？訛因此，我国高校在大学章程之下另行设计并制定实施细则，不仅可以响应依法治校方針，为切实发挥大学章程的作用提供可行之策，而且可以顺应高校自治趋势，为衔接大学章程与校内规章制度探索法治之路。截至目前，通过搜索中央部委所属高等学校主页，还没有发现哪一所高校制定了大学章程实施细则，关于“党委领导，校长负责”管理体制的实现、学校各类组织之间的地位与关系、学校内部管理机构的人员组成、议事规则等问题均未做出统一规定。

三、大学章程实施细则制定方略

大学章程实施细则的制定是既保证大学章程权威性与延续性，又保持大学内部治理灵活性与规范性的理性选择，具有承上启下的重要作用，其制定需要遵循两个原则，突出两个重点内容。

（一）大学章程实施细则制定原则

大学章程实施细则既要对大学章程中具有模糊性的概念做出准确界定，又要对大学内部人员与组织的权限与职责做出合理划分，因此其定应当遵循两个原则：一是程序性原则;二是相互调适原则。

1.程序性原则。在依法治校的背景下，高校内各项事务的处理均需在法治框架内进行，而法律制度有两种类型，一是实体性法律，体现对实质正义？譻？訛的追求;二是程序性法律，體现对程序正义的追求。有学者将程序正义分为纯粹的程序正义、完善的程序正义以及不完善的程序正义？譼？訛，这一理论将案件或事件处理的程序或过程的重要性作了开拓性阐述，不仅对法律界而且对社会政治、经济领域同样适用。大学章程作为大学的“宪章”，是大学自治、学术自由、社会使命等实质正义的载体，但要真正将大学章程得到切实执行，需要制定符合程序正义的制度提供保障。正如谚语所说：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”（Justice must not only be done， but must be seen to be done.）。“人们看得见的方式”在此处即指大学章程实施细则中具有可操作性的程序性规则，尤其要重视规则中的教职员工与学生的广泛参与性、学校领导到普通员工的地位平等性、决议与问责的责权一致性。

2.相互调适原则。高校的各类主体依据身份的不同，可以分为教育者的教职员工群体与被教育者的学生群体，而教育者依据地位的不同，又可以分为作为管理者的党委与行政人员与作为被管理者的普通教职员工。细察两种分类，学生群体与教职员工群体并不属于上下级的命令与服从关系，普通教职员工与党委、行政人员也不具有行政级别上的隶属关系。在教育教学过程中，高校的各类主体主要依靠相互协调、合作来完成各自的任务与工作，党的政策、行政命令只能在党委、行政系统内贯彻执行，而不能用以强制其他主体执行。这是学术自由的内在要求，也是高校自治的必然要求。对此，美国的麦克拉夫林（M.Mclaughlin）在其提出的教育政策互适模式中认为：“教育政策执行是教育政策执行机构与受影响者之间对教育政策目标和手段做相互调适的动态平衡过程，有效的政策执行取决于两者的互相适应的程度。”？譽？訛要保障各类主体最大限度的适应性，需要在大学章程的实施细则中制定各主体广泛讨论的事前程序、各主体充分参与并担负权责的事中程序、依据情势变更的事后程序等。

（二）大学章程实施细则制定的重点

在高校中，教师是学校办学的主要依靠力量，学生是学校教育教学活动的主体，这两类主体的权利义务分配必须重点关注并切实保障。当前各高校的大学章程中管理体制与组织机构占据了大部分篇幅，在实施细则的制定中有必要对教师与学生的相关权益保障机制予以补充。

1.教师民主议事与学术自由规则

要激发高校教师群体的积极性与主动性，虽然我国高校管理“去行政化”的呼声日高，但不可否认，目前各高校普遍存在泛行政化、泛趋利化、泛集权化？譹？訛情况，而且国家目前加大教育投入，提出各项教育规划、计划、人才项目，各高校要集中力量争取立项、入围，行政力量对高校管理具有并且需要较大影响的现状短时间之内无法改变。但“钱学森之问”？譺？訛言犹在耳，时间证明继续高校管理的行政化现状无法解决这一世纪之问。而对如何解答这个问题，有三位学者给出了“民主”“自由”“争论”的答案？譻？訛。虽然高校人才培养模式的症结远非上述三个答案能够解决，但至少在各高校大学章程开始实施的基础上，提升议事规则的民主度与学术管理规则的自由度，如为教代会、学术委员会、教授委员会等非行政组织的“听取”和“建议”职权适当增加“表决”权限，为其成员的产生范围、选举程序、任职期限做出明确规定，为科研工作适当减少量化指标，为科研经费使用适当去除不必要的签字审批手续，这都将为高校治理走上法治化轨道、解决上述世纪之问迈出重要的一步。作为高校主办者与管理者需要转变观念，要明确“在现代民主社会中，大部分公民宁愿自行管理自己的事务，也不愿意别人主宰自己的命运，哪怕别人做得要比自己更好。”？譼？訛

2.学生民主议事与自由发展规则

在当代民主法治文化的熏陶下，高校大学生的权利意识也得以增强，一方面涉及自身事务的管理，如学生会、团组织、社团等事务积极参与;另一方面涉及自身权益的维护，如评奖评优的认定、违纪违规行为的申诉等。对前者，各高校统归学工部门管理，都已有较为成熟的管理机构与规则，需要填补的空白在于针对学生课外活动的学分应当进行专门规定，将其与课程学习的学分制度相互贯通，通过完善，对学生的评价体系以促进学生的自由发展。对后者，普通异议或申诉可以设置简易程序，但涉及学生受教育权的处分、开除、不予发放毕业证书等重要问题则需要慎重对待。自田永诉北京科技大学、刘燕文诉北京大学案之后，大学生起诉高校的案例日趋增加？譽？訛，因此依据《高等教育法》与教育部第41号令《普通高等学校学生管理规定》，各高校均已制定了相关制度处理学生申诉。其问题在于高校对学生的管理重结果而轻程序，对学生的违纪或违规行为往往未能提供让学生充分参与的机会就已做出处理决定，而参与恰恰是学生拥有话语权并主宰自己命运的重要途径。因此，大学章程实施细则应当将重点放在事前调查、事中听证、事后救济方面，将矛盾在进入诉讼程序之前予以解决。

大学章程中所涉及内容的实施规则一般都散见于各项规章制度之中，均是各高校根据自身状况、发展趋势、社会需求的变化而产生的历史与文化的积累，对制定统一的实施细则具有重要的参考价值，但规章制度一般都制定于大学章程产生之前，其效力与内容必然存在冲突。大学章程实施细则上启大学章程，下接规章制度，既要使大学章程与规章制度不相冲突，又要将大学章程相关规定落到实处，需要充分研讨大学章程需要细化的内容，另一项重要工作则是需要切实把握规章制度需要立、改、废的部分。

编辑 武生智