南阳市社区居家养老服务问题探析

张凤梅

摘 要：在国家确立的居家养老、社区养老和机构养老三种养老模式中，社区居家养老最易被老人和家庭所接受，应成为未来中国养老模式的首选。本文从南阳市社区居家养老服务现状入手，剖析了发展社区居家养老服务中存在的主要问题，提出了相应的完善对策。

关键词：养老;社区居家养老;养老机构;养老服务

与全国一样，进入老龄化社会后，南阳市的养老服务问题日趋严峻。据统计，止2018年，南阳市1025万人口中，60岁及以上老人有158.01万人，占全市总人口数的15.41%;其中80周岁及以上老人就有20.56万人，占全市总人口数的2%。可以预测，随着时间的推移，老龄人口的绝对数量和增长速度还会进一步加快。因而，构建多样化、多层次、信息化、全方位的社区养老服务体系，就显得极为迫切和必要。

一、南阳市社区居家养老服务的现状

近年来，南阳市把发展养老服务业作为民生工作的重点，出台政策，扎实推进，加大投入，优化养老设施建设，创新养老服务形式，逐步完善社会化养老服务体系，呈现出养老模式多样化、养老服务多层次的良好态势，取得了明显的成效。

1.落实和完善养老服务政策

根据国家、省对养老服务事业的部署，南阳市结合本地实际，将养老服务业纳入“十三五”规划，出台了加快养老服务业发展和提升养老服务质量一系列文件，初步形成“9073”的养老格局。民政部门联合有关部门先后印发了支持民间资本参与养老服务业、养老机构服务收费管理办法、养老机构财政补贴办法等文件，确立了对养老机构建设在土地、税收、融资、价格、补贴等方面的优惠政策和服务管理工作机制。

2.大力推进社区居家养老服务设施建设

各县区积极推进城乡社区居家养老服务中心、农村老年人幸福院、互助家园建设双管齐下，成效显著。止2018年底，全市共建成城乡社区居家养老服务机构452个，其中，城市社区居家养老服务中心（站）70个，农村老年人幸福院、互助家园382个，且都具备了“四室一场一厨”的配套设施，能够满足社区老人基本养老服务需求。

3.养老服务的财政投入不断加大

从2014年起，南阳市分别给予验收合格和运营的养老机构给予建设补贴和运营补贴。2017年民政系统投入6000万元用于设备改造更新，对符合条件的民办养老机构发放补贴资金248万元，投入1000余万用于支持各县区日间照料、养老机构、养老服务信息平台建设。2013年到2015年，争取中央专项彩票公益金资金1269万元，支持全市423个行政村农村幸福院项目建设。

4.培植和推动养老产业重点项目建设

一是积极争取资金，支持养老机构项目建设。止2017年底，共争取7個中央预算内投资养老服务体系建设项目，计划总投资1.53亿元。二是积极推广PPP项目，支持社会资本参与养老机构项目建设。全市有4个养老服务项目入选，投资额28.17亿元，占全省养老服务类项目投资额的18.7%。三是开展开发性金融支持社会养老服务体系建设试点项目工作。已分两批上报7个项目，列入河南省开发性金融支持社会养老服务体系建设试点项目库，项目计划总投资47.33亿元，申请银行贷款25.06亿元，设计床位11350张。四是积极推进养老产业项目发展。目前，有15个重点养老产业项目正在筹建中，投资总规模达123.51亿元。

5.倡导养老机构提供延伸服务工作

为解决老年人缺少日间照料问题，南阳市民政局下发专门文件，采取招投标、公益创投、委托运营等方式，实现了购买社会组织服务普及化。全市75个经民政部门口批准设立的民办养老机构中有1/3已经建设或准备建设社区日间照料中心、养老服务站，进一步提升了老年人晚年生活的幸福指数，构建了老百姓家门口的养老乐园。

二、南阳市社区居家养老服务存在的突出问题

1.养老观念还停留在居家养老的狭隘视野内

作为内陆农业大市，南阳市绝大多数老年人以居家养老为主。很多老年人都有社区居家养老需求，但由于宣传不到位，社会各界对社区居家养老的认识模糊，老年人更是对社区居家养老服务知晓度、认可度、参与度都不高。一些人把政府从广大老年人利益出发对社区居家养老工作的积极推进，看成是政府推卸责任的表现，造成了很多负面效应，并易于为家庭收入相对较低的人所接受。

2.社区居家养老服务机构不能满足社会需求

首先是养老服务机构数量少。目前，全市城乡社区居家养老服务机构共有452个，其中，城市社区老年人日间照料机构70个，覆盖率28%;农村老年人幸福院、互助家园382个，覆盖率仅9.4%，远低于全国、全省的平均标准。其次是养老机构规模小。城市社区老年人日间照料机构平均床位仅为10张左右，农村老年人幸福院、互助家园每所平均床位仅为7张左右，难以满足老年人多元化、多层次的养老需求。

3.社区居家养老服务的内容有待丰富和拓展

目前，南阳社区居家养老服务的内容主要集中在家政服务、日常照料等基础服务上，对于老年人最需要的诊疗护理、保健康复和精神慰藉等服务项目还没有有效开展。部分日间照料中心对服务对象设立的门槛偏高，有的只针对三无、低保、重点优抚等特殊对象或高龄老人开放，造成有实际需求的很多老人无法享受服务。在服务形式上，主要是等待老年人“走出门”到社区接受服务，服务人员主动“走上门”提供服务的相对偏少，难以形成“社会养老居家化，居家养老社会化”的格局。

4.政府主导和财政扶持的作用发挥不够

市、县、乡镇政府地对居家养老服务设施建设支持力度不大，财政补助很少。主要原因还是由于本市居家养老服务发展的政策可操作性不强。尤其是关于乡镇、村公益性养老服务机构的建设用地，经依法批准可使用集体所有土地的规定，以及关于新建小区开发建设和旧城改造中的养老服务设施要按建筑面积不少于8‰的标准纳入公共设施建设配套方案的规定，没有明确土地划拨的具体条件、划拨程序以及管理主体等关键内容，实践中难以落实，从而影响了已出台的优惠政策对居家养老服务的扶持作用，也影响了鼓励和引导民间投资政策效应的有效发挥。

5.养老服务专业队伍不适应形势要求

首先是服务人员数量不足，2016年以来，我市共培训养老护理员3786名，其中，只有140名获得国家职业资格证书，多数参训人员只能属于无证上岗。其次是服务人员结构不符合要求，多数人员为社区下岗职工和村民，男少女多，文化层次普遍较低，年龄偏大，缺少充沛的体力，难以满足服务老年人的基本护理要求。同时，部分服务人员缺乏专业知识和护理经验，难以达到规范化、优质化的服务标准。

三、南阳市发展社区居家养老事业的对策和建议

1.积极探索创新社区居家养老服务模式

我国大多数老人选择居家养老，经济条件较好又无人照料的会选择机构养老，而社区居家养老是“居家养老+社区服务”的结合模式，与英国的社区照顾模式相似，具有可推广意义。发展社区居家养老服务，需要不断丰富服务形式和服务内容，为老年人提供多层次、多样化的选择性服务。一是扩大服务对象范围，打破辖区范围，实施就近服务，适当放宽服务对象的条件，重点关照政府援助、高龄独居、空巢老年人;二是拓展服务功能内涵，由单纯的生活照料向医疗康复、精神慰藉及至家庭理财、法律维权、心理咨询、应急救助、交通助行等服务延伸，支持提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门服务;三是提升服务功能，对农村留守老人较多、居住相对集中的建制村，要加快建设一批农村老年人互助照料活动中心，在规划设计、功能设置上，既要符合相关标准规范，又要立足实际适用，防止搞形式主义;四是开展多样化服务。可以根据每个老人的具体情况和个体需求，开展全托式、半托式、自助式、上门式、积分式等多元化服务。

2.加强社区居家养老服务法律和政策的支持力度

政府要把发展居家养老服务列入经济和社会发展规划当中，进而制定法规和政策来积极推动居家养老服务事业，根据实际情况制定相应的补贴办法，如酌情减免专业从事居家养老服务机构的各项税费，鼓励和支持社会办老年服务机构的发展，其可享受与公办老年服务机构同等的扶持政策和优惠政策等等。

3.扩大财政投入和社会筹资相结合的投入渠道

一方面，要充分发挥政府的主导作用，进一步加大财政支持力度，在现有财政性拨款与财政性补助投入基数上适当增加一定比例，以不低于国民收入增长的比率逐年增长，并将为困难老年人购买服务的措施变成一种制度性安排，纳入到社会保障体系之中。另一方面，还要积极拓宽资金筹集渠道，引入社会资本。企业要承担社会责任，充分发挥资本优势，积极支援农村空巢老人居家养老服务的发展;企事业单位、民间组织以及个人也应进行爱心捐赠。社区居家养老服务機构还可以设立老人居家养老事业发展基金会，组织开展各种形式的募捐活动，接受企业、个人及其他组织的捐赠。

4.加强服务人员专业技能的教育培训

一是加强社区居家养老服务职业教育培训。要有计划地在市内高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，加快培养老年医学、护理康复、营养调配和心理咨询等方面的专业人才。二是推行持证上岗制度。要将社区居家养老服务技能培训、技能鉴定纳入城乡就业培训和职业资格认证体系，对从事社区居家养老服务的工作人员、护理人员和社会工作者定期进行技能培训和继续教育培训。三是建立护理补贴、特岗补贴等制度。要解决好社区居家养老服务机构员工尤其是护理人员的待遇、医疗、保险等涉及切身利益的问题，确保社区居家养老服务队伍具有稳定性和可持续性。四是建立服务人员质量考核机制。通过定期对服务对象的电话回访、家访，由服务对象对服务机构和人员作出评价，进而提高服务意识和服务能力。五是大力发展志愿者队伍，倡导更多的志愿者包括大学生来提供基础性服务，某些非政府组织还可以为社区居家养老事业提供一定数量社会性的资金支持或者专业知识讲座。

5.加快居家养老服务信息化、网络化建设

一是以南阳市12349居家养老服务信息网络为平台，加快构建市、县区、乡镇（街道）、村（社区）四级居家养老服务管理体系，通过分级管理、本地化服务的模式，建立安全便捷的居家养老服务信息化网络;二是发展智慧养老服务新业态，利用移动互联网、云计算、物联网、大数据等网络技术，搭建老年人服务需求与市场服务的桥梁;三是加强智慧养老建设，根据每个老人的具体情况，利用电脑芯片技术，对其居家生活、身体健康状况进行监控--通报，政府也可以拨付专款为需要的老人配发多功能智能手表，为老年人提供远程监控服务。

6.推进城乡社区居家养老服务均衡发展

面对城市虚农村弱的局面，实现城乡社区居家养老服务均衡发展，首先应搞好服务需求的调研摸底，摸清各社区（村）分年龄段老年人口数情况，重点是万人以上社区（村）和500名老人以上社区（村）的老年人对社区日间照料中心服务的需求情况。再根据各社区老年人布局，合理规划全市覆盖性老年人日间照料中心设施的布点，并将其纳入市政府民生工程重点推进，形成全市城乡居家养老服务管理网络，力争到2020年，实现居家养老服务和为老服务信息系统覆盖所有城市社区和90%以上的乡镇、60%以上的农村社区。

7.营造良好的社区居家养老社会氛围

一方面要充分利用媒体加强宣传教育，普及社区居家养老的政策法规、政策，提升社会对的内在认同。还要积极引导老年人及其家庭了解、参与社区居家养老服务，增强家庭成员爱老敬老孝老的责任感。另一方面，还需要政府有关部门加大监管力度，将推进社区居家养老事业纳入各级政府工作目标评估考核内容，切实加强组织领导，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级、层层抓落实。各级政府民政部门要切实履行牵头单位职能，加强对居家养老服务机构、养老服务人员、养老服务项目的监督管理，不断提升养老服务规范化水平。要积极引导老年人树立新的养老消费观念，扩大社区居家养老服务需求，为发展社区居家养老服务市场创造条件。