后精准扶贫时期我国农村贫困治理思考

摘 要：随着精准扶贫精准脱贫战略的深入推进，脱贫难度越来越大，贫困治理中呈现出绝对贫困与相对贫困并存，显现贫困与隐性贫困交织，致贫因素异质化的新形态。本文梳理我国农村贫困治理发展脉络，认为我国农村贫困治理的主要特征是以政府主导的行政型扶贫模式;分析后精准扶贫时期农村贫困治理现实挑战，提出了聚焦多维隐性贫困、优化财政投入结构、提高扶贫资金使用效率、优化基层政治考核机制推进贫困治理的应对路径。

关键词：贫困治理;精准扶贫;后精准扶贫;绝对贫困

随着我国经济社会发展与精准扶贫战略的深入推进，农村贫困的多维态势日趋显著，贫困农户的致贫因素呈现个体特征，绝对贫困和相对贫困并存，显性贫困和隐性贫困交织，致贫或返贫风险呈现出与以往不同的新样态。这些都意味着在后精准扶贫时期，扶贫瞄准难度加大，扶贫资源匹配度不高，减贫效应有所下降，农村基层扶贫治理能力出现乏力，因此，必须高度重视 2020 年脱贫攻坚战的决胜和 2020 年后基层农村相对贫困的长期治理。

一、我国农村贫困治理的发展脉络

近代以来，我国一直处于经济落后、民生凋敝的窘境，是全球贫困人口最多、贫困问题最突出的国家之一。新中国成立之后，我国政府一直致力于反贫工作，制定详尽的扶贫开发计划，有序推进，取得举世瞩目的辉煌成绩，走出了一条符合中国实际的中国特色扶贫开发道路，形成了中国特色扶贫开发思想，为世界提供了贫困治理的中国方案。

对于贫困问题的关注伴随着我党与国家的成立与发展，始终是党和政府最为关心的问题。扶贫并不只是经济层面的问题，从本质上讲，扶贫首先是一项长久的政治任务，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。把扶贫放在历史的长时段中进行考察，我们发现对于贫困的关注伴随着党和国家每一个不同的历史时期，对于贫困问题的理解和主导扶贫治理思想和政策也都各不相同。在革命年代，对于中国农村社会结构的深刻认识、对处于社会底层贫困农民的关注和动员成为革命取得成功的重要经验。在建国之后到改革开放前，国家虽没有十分明确的扶贫政策，但政治改革、经济增长、基础设施建设为将来的减贫打下了坚实的基础;嵌入在人民公社体制内的医疗体系和社会保障制度是解决极端贫困的重要措施，是扶贫政策设立很好的探索。在1978年到1985年为制度变革、经济增长下的减贫阶段，依靠农村改革释放红利，在农村建立家庭联产承包责任制，农业以及农村经济的迅速增长使得农村贫困人口的大幅度降低，该阶段也开始对扶贫治理方面进行探索，如：“三西扶贫”计划、低息贷款、以工代赈等等。1986年至2000年为农村开发式扶贫阶段，一方面，自上而下建立起了官方正式的扶贫机构;另一方面，依靠市场为基础的开发式扶贫，在全国农村开始轰轰烈烈的展开推进，扶贫治理从“救济式”转变成为“开发式”。2001年至2011年为综合性扶贫治理阶段，“开发式扶贫”与“保护式”扶贫共同步实施。2012年之后即为全面建成小康社会之下的脱贫攻坚阶段，扶贫标准进一步提高，瞄准单位精确到户到人，“精准扶贫”的战略提出来，扶贫治理进入了一个新时期。

二、我国农村贫困治理模式的特征与创新

1.我国农村贫困治理模式的主要特征

社会主义的本质就是消灭贫穷，实现共同富裕，所以扶贫治理在我国首先具有政治性。扶贫的政治性体现在政府扶贫治理的各个方面，总结中国扶贫经验最显著的特征就是“政府主导”，而政府主导的核心就是行政力量对于扶贫全方面的指导与推动。长期以来，以政府为主导的扶贫模式是我国农村贫困治理的主要特征。特别是在“精准扶贫”的治理实践之中这一点体现的更为明显，所以行政主导型扶贫治理是中国减贫的最大特色。主要体现在：第一，扶贫行政体系的建立以及发展。在早期的扶贫治理阶段，1986年成立正式的扶贫机构，以政府主导的、主要依靠行政组织体系的、自上而下的扶贫治理体系逐渐建立和完善，一整套的行政官僚治理机制开始进入到扶贫领域，行政力量的干预推动凸显出的作用也越来越明显。第二，行政对于市场的整合。开发式扶贫是一种建立在市场基础上反贫困战略，八七扶贫计划确立以市场为导向的开发式扶贫，市场机制在我国反贫困之中所发挥的重要作用。第三，行政对于社会的治理。西方扶贫理论以国家与社会二元对立假设为基础，强调尤其是作为贫困农民自身的能动性，学者在九十年代引入国外的参与式方法到扶贫领域，但是参与式方法却被迅速的国家化成为官方主导的扶贫治理手段，2001年的整村推进以及贫困村的识别都是在国家行政主导之下运用参与式的方法进行运作的，后来参与式方法被本土化，形成了参与式扶贫的概念，强调国家和政府的主导。参与式扶贫在中国所出现的悖论是提倡农户的参与，另一方面国家的力量在基层社会中也得到加强，同时呈现出來的更多是一种正向的影响。

2.精准扶贫：我国农村贫困治理的模式创新

全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在贫困地区，习近平同志结合我国扶贫脱贫的新形势新任务，创造性地提出了“六个精准”、“五个一批”、“五级书记抓扶贫”和“三位一体”大扶贫格局思想。脱贫攻坚重点解决“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”的问题。

目前，学界对精准扶贫的概念的表述不尽相同，但基本内涵一致。精准扶贫就是“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。其基本的工作思路是以县为单位，根据分级负责、层层指导、规模控制、动态管理的原则，建立全国扶贫信息网络系统，并建档立卡的贫困村、贫困户，逐村逐户制定帮扶措施。“五个一批”工程为脱贫攻坚规定了工作任务。为打通脱贫“最后一公里”指出了破题路径。“五级书记抓扶贫”治理格局为脱贫攻坚提供了有力保证。“切实落实领导责任。坚持党的领导，发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优势，这是我们的最大政治优势。要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。” 坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体大扶贫格局，健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性。

有限的扶贫资源能否真正到达贫困户一直是我国农村贫困治理的政策锚点和实践难题。如何设定农民贫困治理的主体结构，如何实现贫困人口的整体性脱贫，如何有效规避扶贫资源的偏离与转换，成为我国农村贫困治理的当务之急。精准扶贫具有更强的实践导向性和制度针对性，弥补了长期以来农村脱贫攻坚成效不足的缺陷，是现阶段我国农村贫困治理的根本之策。它是共同富裕原则、精细化理念和分类思想在农村贫困治理中的创造性运用。

现行标准下农村贫困人口从2012年的9899万人减少到2018年的1660万人，累计减少8239万人，連续6年每年减贫规模都在1000万人以上，贫困发生率由10.2%降至1.7%，改变了以往新标准实施后减贫人数逐年递减的趋势，打破了前两轮扶贫每当贫困人口减到3000万左右就减不动的瓶颈。

三、后精准扶贫时期农村贫困治理的现实挑战与应对

按照2015年11月中央召开的扶贫开发工作会议精神，到2020年，要确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。当下我国现行标准的农村贫困人口1660万人的脱贫压力还是比较大的，这些贫困人口属于深度积贫，脱贫难，返贫易的群体。无论是实践层面还是理论层面都应该聚焦深度贫困的脱贫和易返贫群体的脱贫稳定问题。

1.如期打赢脱贫攻坚战面临的挑战

当前如期打赢脱贫攻坚战依然面临诸多困难挑战。一是赢得脱贫攻坚战的信心不足。面对1600万深度贫困人口，脱贫工作难度越来越大，深度贫困地区深度贫困群体如期脱贫任务重，区域性整体贫困问题依然突出。二是目标标准不够精准。“三保障”所包括的义务教育、基本医疗、住房安全、饮水安全等方面均存在不同程度的精准施策问题。三是对脱贫攻坚问题复杂性认识不足。脱贫稳定性基础不牢，如：扶贫产业益贫效果不够明显、带动贫困户脱贫致富能力有限、贫困主体参与度不高等问题影响稳定脱贫的基础， “政策养懒汉”的倾向有所抬头，扶贫资金使用的精准度有效性不强等。四是仍然存在政治责任落实不够到位、作风建设不够有力的问题。形式主义、官僚主义，数字脱贫、虚假脱贫以及贪占挪用扶贫资金等问题不同程度存在。

2.绝对贫困治理向相对贫困治理转换的挑战

我国部分经济较发达地区的农村贫困治理已进入后精准扶贫时期，农户的贫困特点和农村贫困治理呈现出新形态。

（1）贫困村农户还是普遍存在着生活条件落后、生产性资产匮乏、健康水平和受教育水平过低的现象;非建档立卡农户的贫困高发因素主要是医疗保险、卫生设施、饮用水等指标;技能脱贫本身存在内生性冲突和外部排斥性，使得病残、教育水平低成为最隐蔽的致贫风险，是识别隐性贫困主要靶点。

（2）多维贫困发生率低的贫困村，后精准扶贫时期减贫效应必须更多体现在收入分配状况的改善。

（3）在有限扶贫资源和基层政治考核制度的双重约束下，村干部分配扶贫资源具有较强的目标指向性，贫困维度及其权重的选择上缺乏相对统一的标准，人为因素造成的瞄准偏误较为普遍，是瞄准机制最突出的内生缺陷。

（4）深度贫困村的贫困维度是全方位的，不同的贫困村在贫困剥夺维度上各有侧重，微观差异比较明显，异质性特征较为突出。

3.后精准扶贫时期农村贫困治理有效推进的路径

针对后精准扶贫时期农村贫困治理出现的新问题、新挑战，后精准扶贫时期真正实现“真脱贫，脱真贫”、夺取精准脱贫攻坚战的全面胜利、防范隐性贫困风险、实现相对贫困治理制度化的关键，是快速修正贫困识别与瞄准机制，及时调整扶贫策略，以提高扶贫瞄准效果，结合乡村振兴战略实施，从提高农村贫困治理能力的长远目标入手，进行扶贫机制的再设计和再创新。

（1）后精准扶贫时期要与全面建成小康社会发展目标相匹配，切实将多维贫困的理念深入根植于基层农村，聚焦多维隐性贫困问题。在继续关注和推进绝对贫困户减贫脱贫的同时，还要要重点防范建档立卡户贫困固化、未建档立卡的隐性贫困群体的贫困风险。提高可操作性和科学性，实现部分指标规范化和标准化，注意与贫困村、贫困户微观特征相兼容，实现原则性和灵活性的有机统一。

（2）优化财政投入结构，提高扶贫资金使用效率。持续加大扶贫资源的财政投入力度，分类施策，对各种不同类型的农户形成匹配的资源配给标准。对残障、疾病、失学、老龄、空巢等深度剥夺群体，以社会保障的民生扶持为主。将农村整体实现精准扶贫和社会福利发展计划有效的衔接起来，以有助于建立未来农村贫困治理的长效机制。

（3）优化基层政治考核机制，根据多维贫困理念，建立多维扶贫绩效考核指标体系，将以收入分配状况、社会平等程度和公共服务均等化等作为考核减贫成效的内涵式要义，加大基础设施、公共产品和服务和民生保障等方面的考核权重。与村庄微观特征相兼容，健全激励相容与参与约束机制，切实提高农村基层贫困治理能力。

作者简介：

廖克勤（1966--）男，湖南长沙人，大学本科，中共长沙市委党校副教授，研究方向：公共治理。