高等学校内部控制工作思考

2019-12-04吴海燕

经济研究导刊 2019年29期

摘要：财政部几次发文要求行政事业单位必须建立健全内部控制工作体系，同时国家近年来也在逐步加强高等学校内部管理，种种政策都要求高等学校必须重视内部控制工作。基于此，依据高等学校的特点就内控控制工作的目标、风险、对策、问题提出了一些自己的想法、建议。

关键词：高等学校;内部控制;风险

中图分类号：G475 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）29-0128-02

一、高等学校内部控制工作发展

国家在开展全面建立内部控制工作制度前，各高等学校也都在相应的领域存在一定的内部控制措施，比如，高校普遍对重大事项的决策实行三重一大制度;高校普遍建立有内部审计部门，对各类业务事项进行监督、审查;近年来，高校普遍建立了预算管理制度，实施了全面预算管理;同时，高校的财务部门与一般财务部门一致，都存在有较严格的内部控制措施。

财政部2012年下发文件《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会【2012】21号），文件中指出，“为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定本规范。”同时，该规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。该规范详细介绍了行政事业单位内部控制风险评估及控制方法，并从单位层面及业务层面分别介绍了开展行政事业单位内部控制工作的主要内容。

2015年财政部又下发文件《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号），指出，“自《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号，发布实施以来，各行政事业单位积极推进内部控制建设，取得了初步成效。但也存在部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。为认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，现对全面推进行政事业单位内部控制建设提出指导意见。”文件要求，行政事业单位应当按照党的十八届四中全会决定关于强化内部控制的精神和《单位内控规范》的具体要求，全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员。到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。

两次文件的发布为行政事业单位内部控制工作提出了纲领性及指导性意见，同时也对单位的内部控制工作提出了具体要求及时间表。自此，内部控制工作在行政事业单位中全面展开。

二、高校内部控制工作内容

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）指出，“内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”这里需要指出的是，高等学校的工作特点决定了其可能存在风险的重大事项除了经济活动外，还包括招生、就业、奖助学金评定等其他重大事项，是否对其他领域建立内部控制制度取决于高校内部控制自我需求。

由内部控制的定义可以看出，内部控制的实施，需要首先制定内部控制目标，根据内部控制目标对单位的各项经济活动进行分析，找出其中可能存在的风险，之后依据可能存在的风险制定相应的制度、措施以及工作流程，力争把风险控制到最低水平。

（一）制定控制目标

一般控制目标包括合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

高等学校结合自身实际，可能包括的内部控制目标如下：

1.确保全面预算的有效执行，使高等学校的各项资金收支在预算的范围内执行。

2.确保重大事项的决策在制度范围内按照程序执行。

3.确保单位财务管理合理、合规、资金有序运行。

4.确保政府采购合理、合規、提高采购效果、效率。

5.确保建设项目的立项、实行、结项按相应程序有序执行。

6.确保合同的定立由归口部门统一管理。

7.确保其他事项的施行有相应的依据。

（二）风险评估及相应内控措施

1.单位层面内控风险

单位层面是否成立内部控制工作领导小组;法人是否内控领导小组组长;班子成员是否内控领导小组成员;相关部门负责人是否内控领导小组成员;是否成立内部控制评价及监督部门或内控领导小组建立定期评价机制;内控领导小组是否定期就单位重大事项召开会议;是否建立清晰的内部职责;是否建立权力运行制衡机制。

2.业务层面内控风险

（1）对与经济业务相关的领域是否建立内控体系，具体包括预算业务、收支业务、建设项目业务、政府采购业务、国有资产业务、合同业务;是否就与经济业务无关，但涉及高等学校教学科研领域的重大事项建立内控体系，如招生工作、就业工作、奖助学金评定工作、项目立项工作、职称评审工作等。

（2）内部控制各相关业务工作职责分类情况。譬如，预算业务中，预算编制与审核、预算审批与执行、预算执行与分析、决算编制与审核是否工作职责相互独立;收支业务中，收款与会计核算、支出申请与审批、支出审批与付款、业务经办与会计核算是否工作职责相互独立，还包括涉及内控工作的其他业务工作同样也应保持工作职责的独立。

（3）内部控制业务各岗位是否存在定期轮岗。

（4）内部控制各业务领域是否制定相应的制度，各项工作制度与工作流程是否定期更新。

（5）内部控制各业务环节的执行情况与具体情况相适应是否细化指标，并就执行情况定期评价与监督。

三、高等学校内部控制工作现存问题

（一）单位层面重视不够

內部控制体系的建立对于理顺高等学校的决策具有重要的意义，同时内部控制体系的建立也对高等学校提高资金使用杜绝资源浪费具有重要作用。但在现实工作中，却受重视不够。究其原因，高等学校内部控制工作一般是由地区财政部门来下达并组织实施的，因此导致内部控制工作大多落实到各学校的财务部门负责牵头实施，而财务部门由于部门工作的局限性，大多不具备推动内部控制建设这一项系统、全面工作的能力。

内部控制工作对于行政事业单位来说是一项新兴工作，高校的领导普遍对这一项工作了解不多，由于缺乏经验，重视不够，同时也对内部控制实施后给高等学校带来的重要意义认识不足。

（二）内部控制工作的实施经验不足

内部控制工作作为一项全新工作，没有以前实行的具体经验，各高校普遍感觉无从下手，在实际工作中面临具体问题无处咨询，只能摸着石头过河，不能保证工作的有效。同时，内部控制工作作为一项系统的全面工作，其涉及范围广、涉及内容多、实施起来具有很大的主观操作空间，导致这一工作难度大、工作量大、时间跨度长。根据财政部要求，各单位要从2014年起逐步建立并完善内部控制体制，到2020年完成内部控制体制的建立。截止目前很多高校仍停留在简单的框架构建上，未达到适合、适用的、确保风险防控的目标。

四、高等学校内部控制工作未来发展思考

（一）政府层面还需加强内控工作指导

由于高等学校内部控制工作是一项新兴工作，高校普遍工作经验不足，遇到问题无法咨询。针对这一现状，建议加强上层指导，可以由财政部门牵头成立内控指导工作小组，聘请政策制定者及由资质的会计师从事培训及指导工作，对高等学校的内部控制工作进行上层指导，避免走弯路，走错路。

（二）应建立相应机制，对事务所从事此项业务进行考核

现实中，很多高校由于能力有限、工作压力大，大多聘请事务所进行内部控制的建立健全工作。而事务所的业务能力良莠不齐，是否对政策领悟到位、是否具有从事此项工作的能力无法分辨，只能由与高校的合作中摸索进行，导致人力、物力、财力的极大浪费。建议相关部门对从事此项工作的事务所进行资质审核，避免上述可能的产生。

参考文献：

[1] 行政事业单位内部控制规范（试行）（财会[2012]21号）.

[2] 《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）.

[3] 陈金翠.对高等学校内部控制框架的构想——以财务风险管理为视角[J].内部控制，2012，（1）.

[4] 朱皓.高等学校内部控制现状及对策[J].内部控制，2013，（4）.

[5] 李致磊.高校学校内部控制研究[J].经济研究导刊，2014，（29）.

[6] 朱蓉.高校内部控制制度完善思考[J].财会通讯.综合，2010，（10）.