长三角创新一体化呼唤区域共同政策

文/宋 宏（安徽大学创新发展研究院）

一、制度一体化是长三角一体化健康发展的深层要求

2019年5月，国家颁布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出，长江三角洲地区（以下简称“长三角”）要强化创新驱动，建设现代产业体系，成为高质量发展的区域集群。2019年长三角主要领导座谈会确定，继续推进2018年制定的《长三角一体化发展三年行动计划（2018—2020）》，将科技产业创新列为三年行动计划的重中之重任务。6—7月，长三角一市三省分别出台实施方案或行动计划，明确建设长三角创新圈，加强协同创新，深度合作，建立科技创新共同体、产业创新带和共建创新平台等，并部署相应的行动、项目与布局。

从制度角度分析，目前中央层面出台了规划纲要，这是总体性的战略指引；长三角各省市层面出台了实施方案或行动计划，落实国家规划；区域层面出台了三年行动计划，部署和布局了近三年所要实施的项目和工程。初步形成了国家制度政策、区域共同政策、区内各地方政策三个层面的制度架构。但从行政区划利益分割转向区域利益一体化，如何调节与治理共建、共保、共通、共享中的利益关系，仅有规划的原则指引还不够，仍需要具体的制度安排，即细化的区域共同政策。在上述三个层次的制度安排框架中，共同政策是区域一体化中制度一体化最主要的形式。

之所以强调制度一体化，因为这是区域一体化的深层要求。基于区域一体化的国际经验，美国经济学家巴拉萨关于区域一体化理论的经典描述中，把区域一体化分为市场（贸易）一体化、要素一体化、制度（政策）一体化和完全一体化四个阶段及形态，四个形态按一体化层次和程度由浅入深递次演进。可以认为，制度一体化是长三角一体化发展的深层次内在要求，既是长三角一体化的题中之义，又是长三角一体化深入发展的必要保障。

二、长三角面临的压力和首要共同利益需求

长三角是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在全国经济中具有举足轻重的地位。国家推进长三角一体化发展的战略意图之一，即是打造能够带动和支撑区域乃至全国发展的增长极。但是，目前长三角正面临着严峻的经济下行压力。据统计，2019年上半年，上海市GDP达16409.94亿元，同比增长5.9%；浙江省GDP达28256亿元，同比增长7.1%；江苏省GDP达48582.7亿元，同比增长6.5%；安徽省GDP达15664亿元，同比增长8%。长三角在保持经济增长的同时，增速放缓，延续了2017—2018年长三角经济增长持续下行的态势。

与此同时，长三角经济发展处于结构深度调整和动能根本转换期，传统经济支撑力衰退，而新的经济动能有待成长。据统计，2018年，上海市战略性新兴产业增加值达5461.91亿元，比上年增长8.2%。其中，工业增加值达2377.60亿元，增长4.2%；服务业增加值达3084.31亿元，增长11.3%；战略性新兴产业增加值占上海市GDP的比重为16.7%，比上年提高0.3个百分点。2018年，江苏省高新技术产业产值较上年增长11.0%，占规上工业总产值比重为43.8%，较上年提高1.2个百分点；战略性新兴产业产值较上年增长8.8%，占规上工业总产值比重为32%，较上年提高1个百分点。2018年，浙江省以新产业、新业态、新模式为主要特征的“三新”经济增加值占GDP比重为24.9%。2018年，安徽省高新技术产业增加值增长13.9%，占规上工业比重由上年的40.2%提高到40.4%；战略性新兴产业产值增长16.1%，占规上工业比重由上年的24.7%提高到29.5%。从总体上看，长三角新兴产业虽然显示出主导趋势，但尚未成为经济的主体部分。

当前，新一轮科技产业革命与长三角经济动能转换交汇，使应对经济下行、再造现代产业基础和产业链有了机遇，强化创新驱动成为长三角最重要的共同利益需求。从现在起到2030年，可能是新科技产业革命全面爆发的时间窗口。2019年，美国数百家科学、企业和智库机构的一项研究报告给出预测，指出未来20～30年科技产业革命的增长点，包括五个方向和20个领域。五个方向即新能源、新材料、新一代信息智能、生命生物和生态环境；20个领域包括物联网、机器人与自动化发展、智能手机与云端计算、智能城市、量子计算、混合现实、大数据分析、人类增强、网络安全、社交网络、先进数码设备、先进材料、太空技术、合成生物技术、增材制造、先进医学、新能源、食物和淡水科技、新型武器和对抗全球气候变暖。

回看长三角，目前长三角一市三省正在联合编制产业地图，内容包括推进科技创新一体化：高质量构建长三角科技创新共同体，加快两大综合性国家科学中心联动发展，加快培育长三角科创圈，联手突破一批“卡脖子”关键技术，加快建设全球创新高地。推进产业发展一体化：瞄准集成电路、新型显示、大数据、人工智能、新能源汽车等未来产业和重点领域，依托龙头企业、中介组织、研发机构、开发区等，搭建一批产业一体化组织，打造一批世界级产业集群。携手打造数字长三角，加快推进5G等新一代信息基础建设，合力建设长三角工业互联网。产业地图显现了面向2030的战略布局和行动，也展示出一市三省在上述领域都有科技政策和产业基础，并且在创新链和产业链上有着大量的交集与关联，合作空间极其广阔，创新一体化的客观必然性与现实可行性极强。

三、制度一体化何以重要

20世纪70年代前后，旨在解释经济增长的研究受到长期经济史研究的巨大推动，“新增长理论”把制度因素纳入解释经济增长中来，成为经济增长的一个要素（变量）。经济学意义上的制度，“是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”，新制度经济学大师诺思称之为“制度安排”，即支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。关于制度的重要性，制度经济学给出了以下理解要点。

其一，交易成本与效率。在分工不断深化的经济生活中，交易链条不断加长，人们之间信息不对称日益严重，交易成本不断上升。因此，人们经济交往必须依赖可信赖、可预期、相当规律的行为模式来规范和协调。具有规范和协调功用的制度降低了交易成本，从而实现交易活动并且提高效率。

其二，制度变迁与创新。技术革新为经济增长注入了活力，但人们如果没有制度创新和制度变迁的冲动，并通过一系列制度(包括产权制度、法律制度等)构建把技术创新的成果巩固下来，那么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的。在保障科技革命和产业变革活动及其成果的意义上，制度具有决定性的作用。

其三，产权明晰与“公地悲剧”。经济活动是追求利益的活动，投入和产出都有利益归属与分配问题。制度经济学的核心概念之一，就是明确利益归属的“产权”。科斯定理证明，一旦产权明确界定，而各利益相关者之间的联络、谈判、签约等的成本足够低，则无论将产权划归给谁，最终可达到该资源的最优配置和使用。诺思指出，市场的有效性意味着充分界定和行使产权。在信息不完全的市场，产权结构及其行使得到确认，能够降低或消除不确定性。而当产权模糊，则会导致“公地悲剧”。因此，制度一体化必须讲求产权明晰，并制定相应的政策法规，明确责任和义务，并且保持产权稳定。

由此可以认知，在区域一体化发展中，制度一体化是何等重要。倘若区域制度政策是一种地方分割状态，那么区域一体化的共同行动便无从进行统一的规范和协调，其进程也无从具有一致性。

四、区域一体化共同政策的实践经验

在欧洲一体化进程中，欧盟逐步建立和完善了一系列共同政策，主要有关税同盟（市场一体化）、共同农业政策、共同渔业政策（要素一体化）、共同地区政策、共同社会政策（公共政策）、共同货币政策、共同外交和安全政策（完全一体化）、保护消费者政策以及共同外贸政策等。在经济、政治以及安全和防务领域实现联合的欧盟格局。从欧盟的实践经验可以看出，“一体化”意味着各成员要“让渡”部分权力，由共同体在超越各个成员之上统合并行使这部分权力，而“共同政策”就是这样的“统合性政策”。

在科技创新共同政策方面，欧盟范围扩大后，成员国家的科技创新平均水平总体上与美国相差50年，与日本的差距也在不断扩大。为振兴欧洲科技创新，欧盟已实施了七轮“研究、技术开发及示范框架计划”，简称“欧盟研发框架计划”，第八轮研发框架计划“地平线2020”正在实施。第七轮研发框架计划包括欧洲原子能共同体、联合研究中心、合作（合作项目、协调、支持行动）、集成领域、研究人员、能力等6个部分。在集成领域将优先发展健康、生物技术、信息技术、纳米科学技术、能源、环境和气候、交通、社会—经济科学、空间和安全等9个主题。欧盟还建立了基金，对上述优先合作研发领域总投资达到约447.35亿欧元。

欧盟制度一体化的经验主要给我们以下启示：以共同政策为主导，消除政策分割。随着欧盟发展进程，共同政策的广度和深度不断拓展。在一体化框架下，共同政策均转化为各成员国的内部政策（国内法），实现有机融合。拥有制度一体化组织结构，包括决策、执行、协商和智库。为科技创新、区域协调、社会发展、部分产业（农业）等共同政策配套建立相关基金，给予财力预算保障。其中的核心是区域共同政策。

五、以区域共同政策统领消弭政策分割

长三角的地方政策，不仅在政策理念、结构体系、调节方式和力度标准等方面有政策落差，而且在央地之间、地方之间存在政策分割。按行政归属关系确定政策及其执行范围，会形成政策的行政边界和条块分割。制度一体化的核心是消除分割，消除分割的动力在于共同利益和共同需求。把共同事务的调节治理原则、方法和机制凝结固化为具体的、标准化的共同政策，各地在共同事务领域遵行共同政策，由此消弭政策分割。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》体现了国家战略和国家意志，对长三角一体化发展提出了目标、任务和空间布局。在发展方式、动能、内外环境深刻转变的大背景下，长三角发展亟需解决的问题至少包括以下几个方面。一是依靠科技创新及其与产业融合，转变发展动能。二是应对以往全球化形成的产业链可能解体的挑战，实现产业基础和产业链特别是现代产业链再造，建设高质量发展区域集群的现代产业体系。三是全面纳入可持续的绿色发展轨道，推进区域生态系统有效保护治理。

长三角科技产业创新资源雄厚，在产业创新领域有很多交集。正在编制中的产业地图列出的重点领域既是世界科技产业革命的重点，也是我国亟待掌控的核心科技、“卡脖子”技术和今后的主体产业。目前分散于各省市的创新活动，本身具有创新链、产业链的内在逻辑和系统结构，将必然越来越多地产生共同行动、共性问题和共同利益，为此应在制度上加以统合，建立规范协调这些共同行动、共性问题和共同利益的规则体系，即区域共同政策。共同政策应完善长三角科技产业创新规划指引、各重点领域创新共同体或联盟组织机制、知识产权交易与保护制度、科技要素流动与激励政策、科技产业合作平台与运管机制、创新投入与产出利益分配政策等方面的制度体系，调节和规范资源有效集成，高效开展创新。

当前，长三角制度一体化建设应从以下几个方面着手。一是完善长三角一体化制度结构体系。从制度结构体系看，长三角一体化应包括国家规划、区域共同政策、各省市地方政策三个层面制度。目前，长三角制度结构中间层面即区域共同政策亟待充实完善。二是启动制定共同政策。将谋划和制定长三角区域共同政策列为重大议程，从当前最需要、最紧迫的共同需求和共同利益出发，启动科技创新、产业再造和生态建设3项共同政策的研究编制工作，保障长三角“共同行动”的执行与落实。三是加快建立长三角基金。共同政策是事权和财权的结合配套，为保障共同政策的落实，需要加强财力支持与调节。应加快由国家+省市+社会合力建立的长三角基金及其分项基金在长三角地区的配套使用。四是统筹完善各领域细分的专业智库建设。目前，长三角综合类智库发展快速，但细分领域专业智库发展不足，亟需完善。应当以科技、企业等方面有关专家为主体，统筹建立细分化的专业智库，作为长三角各项共同政策制定的智力支撑系统。

需要指出的是，区域制度一体化以及共同政策的制定与实施，关涉区域一体化的治理结构。治理结构既是共同政策的供给者，也是共同政策的实施者和监督者。没有合理完善的治理结构，区域一体化的共同政策乃至制度一体化将难以形成。随着长三角区域一体化的纵深发展，进一步完善区域一体化治理结构无疑亟待深入研究和扎实推进。