依法加强和改善党的领导——以新中国70年来党的领导法规制度变迁为视角

陈雪 刘锐

（1.中国地质大学[北京]经济管理学院，北京 海淀 100083;2.中共中央党校/国家行政学院 政治与法律教研部，北京 海淀 100091）

党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，党要“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”[1]。新中国成立70 年来，我们党在领导人民进行的社会主义改造和建设事业中艰难探索，制定实施了一系列关于党的领导的党内法规制度，逐步形成了一套行之有效的党的领导制度。按照时代背景，可将党的领导法规制度的70 年变迁分为三个阶段：第一阶段为新中国成立至改革开放前，第二阶段为改革开放起始至党的十八大，第三阶段为党的十八大以后。总结70年党的领导法规制度的特点、存在的不足，并对其未来发展进行展望，具有重要意义。

一、第一阶段：新中国成立至改革开放前党的领导法规制度

新中国成立后，中国共产党成为执政党，如何领导人民进行社会主义改造和建设事业，成为党面临的一个不容回避的问题。新中国成立至改革开放前，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，进行了艰难曲折的探索，制定实施了一系列党的领导法规制度。

革命年代，我们党形成了一套党政合一、以党代政的一元化领导体制。新中国成立初期，党试图改变这种领导方式。1949 年10 月，中共中央宣传部在《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项的指示》中要求改变以往由党代替政府直接向人民发令的领导方式[2]。1951年2月，《中共中央批转河北省委关于改善领导方法与领导机构的决定》指出，党委应主要掌握全面工作方针、政策的领导，凡属政府日常的工作统由政府部门办理[3]。1956 年党的八大报告指出，党应当起领导作用，而不是包办一切工作[4]。在这段党政分工领导体制探索时期内，政府的领导作用加强，党的领导法规多由中共中央和国务院联合发布。

但是由于新中国成立初期国内外斗争形势十分复杂，坚强高效的集中领导仍然必要，因此革命年代形成的党的一元化领导还是延续了下来。1953 年3 月，中共中央发布《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定（草案）》，极大地加强了党对政府的领导[5]。1958 年6 月，中共中央发布《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，成立直属中央政治局的高级别小组来负责党对财经、政法、外事、科学、文教等重大事项的领导。1958 年制定的《工作方法六十条（草案）》提出全党要加强各级党委的建设，将毛泽东提出的“大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办”作为党的领导原则、并形成制度。

1969 年,在吸取历史教训的基础上，党的九大将中国共产党“是中国人民的领导核心”写进党章，党的领导进一步加强。党的十大更是将“加强党的一元化领导”写进党章。

新中国成立至改革开放前的近30 年，党的一元化领导基本得到有力贯彻，形成了高度集中的党的领导体制。这一时期党的领导法规制度主要有三个特点：一是党的领导法规数量较多、但层级较低；二是以党代政现象普遍，很多行政事务都是由中共中央直接发布，党代替政府包办了许多原本应该由政府执行的事务性工作；三是事无巨细，一些非常具体的行政事务性内容也常以党的领导法规形式发布。

二、第二阶段：改革开放至十八大前党的领导法规制度

1978 年12 月召开的党的十一届三中全会标志着改革开放的开始。改革开放后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体领导中国人民以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，逐步建立起中国特色社会主义制度。伴随着政治和经济体制改革，我党制定实施了一系列党的领导法规制度，涉及宣传思想文化工作、统一战线工作、人大工作、企事业单位工作、人才工作、法治建设工作等方面。

综合性法规方面，2004 年发布的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出了加强党的执政能力建设的重要性和紧迫性，在总结此前党执政经验的基础上，提出了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，是党的领导法规制度建设的一个重要文件。

宣传思想文化工作方面，出台了一系列重要的党内法规（见表1），对坚持和加强党的思想领导、维护社会主义意识形态阵地和马克思主义理论指导地位、落实物质文明和精神文明“两手抓、两手都要硬”的重要方针起到了很大作用。

表1：第二阶段宣传思想文化工作方面的重要党内法规

统一战线工作方面，主要围绕如何坚持和完善党领导下的多党合作和政治协商制度、党如何领导和团结全国各界人士进行社会主义建设等主题出台了一系列重要党内法规（见表2），为规范和完善党的统一战线工作提供了制度依据。

人大工作方面，全国人民代表大会是国家最高权力机关，如何从制度上保证和加强党对全国人大工作的领导，保证党的路线方针政策的贯彻落实，是党的领导制度的重要内容。2005 年，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，提出了进一步发挥全国人大代表作用的具体措施，并就加强全国人大常委会的制度建设作了明确规定，建立和完善若干具体工作制度，促进全国人大常委会工作的制度化、规范化。

企事业单位工作方面，通过发布一系列党内法规，明确了国有企业党组织的地位、作用及其参与重大问题决策的内容、途径、方法和体制机制；明确了非公有制企业党组织的功能定位和作用；并对在党的领导下推进事业单位改革工作作出了部署（见表3）。

在人才工作方面，2002 年，中共中央、国务院下发《2002—2005 年全国人才队伍建设规划纲要》，提出“实施人才强国战略”，将人才工作提升到国家战略层面，明确了我国人才队伍建设的指导方针、目标任务和主要政策措施等。2010 年，中共中央、国务院印发《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020 年）》，提出了新时期我国人才工作的指导方针、战略目标、总体部署和主要任务。2012 年，中共中央办公厅印发《关于进一步加强党管人才工作的意见》，指出党管人才是人才工作的重要原则，要求切实加强党对人才工作的领导，完善党管人才工作运行机制，创新党管人才方式方法，加强人才工作机构和队伍建设等。此外，还出台了一系列相关党内法规，对人才工作作出了具体要求和部署（见表4）。

表2：第二阶段统一战线工作方面的重要党内法规

表3：第二阶段企事业单位工作方面的重要党内法规

在法治建设工作方面，为贯彻落实党的十二大党章中“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，1984 年，《中共中央关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》重申任免国家机关领导人员必须严格按照宪法和法律规定的程序办理的原则，走出了党的领导法治化的重要一步。1997 年，党的十五大提出“依法治国”这一治国安邦的基本方略，要求“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”[6]。推进依法治国与依规治党有机结合是此后党内法规建设的主线。依法治国对党的领导和执政方式提出了更高的要求，要注重通过党组织将党的决议变为法律、法规和国家政策。2012 年，针对少数地方党政机关拒不执行法院判决的问题，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于做好党政机关执行人民法院生效判决和裁定工作的若干意见》要求坚决纠正部分党政机关不执行人民法院生效裁判的做法，以贯彻落实依法治国基本方略，维护国家法制统一和尊严。

此外，尚有大量部署各领域具体工作的规范性文件，此处不再赘述。

总体来看，第二阶段党的领导法规制度有如下特点：一是涉及的工作内容范围广，涉及政治、经济、文化、法治等方面，囊括了社会公共事务的绝大多数重要领域，体现出党的领导的普适性；二是多以工作任务为导向，对改革开放中出现的重大问题，能够直面问题，提出解决问题的方针政策，为关系国计民生的重大事项提供坚强、正确的领导，为整个国家改革开放指引正确的方向，体现出党的领导的务实性。

存在的主要问题有：一是立法层级较低，党的领导法规多以各种通知、意见、决定等效力较低的规范性文件为主要形式，很少有准则、条例、规则、规定等效力较高的党内法规。这可能由于这些文件很多是以指导现实工作任务为目的，不适宜用准则、条例等带有长期性、永久性的文件类型。但对于涉及全局性、长期性、根本性重大问题的工作内容，比如统一战线工作、人才工作、政法工作等，则应考虑提高立法层级，为相关工作提供较高层级的党内法规保障。二是针对一些重大问题出台的相关党内法规制度数量质量均有不足。比如自1997 年党的十五大提出“依法治国”的治国安邦基本方略以后，所出台的法治建设工作相关党内法规制度的数量、质量均与“依法治国”在国家政治生活中的战略定位不相匹配。再如，政府工作是党的领导的重要方面，而这一阶段党中央出台的关于政府工作的党内法规制度却比较少。

三、第三阶段：十八大以后党的领导法规制度

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在国内外复杂的形势下，正确应对新时代各种挑战和机遇，领导中国人民不断推进中华民族伟大复兴和中国特色社会主义建设事业。在这样的背景下，整个国家更需要坚强集中的领导，党的领导任务更加繁重，因此，习近平总书记多次强调要坚持党对一切工作的领导、完善坚持党的全面领导。党的十八大至今，党中央出台了一系列党的领导法规制度，为贯彻落实党的领导提供了制度保障。

表4：第二阶段具体部署人才工作的重要党内法规

在综合性法规方面，2013 年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》阐明了全面深化改革的重大意义，从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防等方面对全面深化改革进行部署，是新时代全面深化改革的纲领性文件。2018 年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》在党的十八大相关部署的基础上阐明了深化党和国家机构改革的必要性、指导思想、目标、原则等，对深化党和国家机构改革工作作出进一步部署。随后出台的《深化党和国家机构改革方案》以加强党的全面领导为统领，大力度整合现有的党政机关，构建了一套系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。2019 年，为加强和规范重大事项请示报告工作，严明党的政治纪律、组织纪律和工作纪律，保证全党全国服从党中央、政令畅通，中共中央印发《中国共产党重大事项请示报告条例》，明确了重大事项请示报告的内涵、原则，规定了党组织请示报告的主体、事项、程序、党员以及领导干部请示报告等相关事宜，对坚决维护党中央权威和集中统一领导具有重要意义。

在宣传思想文化工作方面，2013 年，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》对培育和践行社会主义核心价值观工作作出部署。2017 年，中央精神文明建设指导委员会印发《关于深化群众性精神文明创建活动的指导意见》提出要着力构筑中国精神、中国价值、中国力量，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，坚持用社会主义核心价值观引领群众性精神文明创建活动。

在统一战线工作方面，2015 年出台的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确了统一战线工作的指导思想、主要任务和职责，规定了各领域统一战线工作的组织方针政策，是我们党首部关于统一战线工作的党内法规，是目前党的统一战线工作中最高层级党内法规，为新时代党的统一战线工作提供了政治、组织和法制保障。同年还出台了一系列党内法规，对新时代社会主义协商民主建设各方面工作作出部署，加强和规范了党的统一战线工作，对完善社会主义协商民主制度具有重大意义（见表5）。2017年，中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，对人民政协监督的意义、要求、任务、形式、程序、工作机制等作了明确规定。2018 年，中共中央印发《社会主义学院工作条例》，对加强党对社会主义学院的领导，推进社会主义学院工作科学化、制度化、规范化起到了重要作用。这一系列文件使党的统一战线工作制度化、规范化水平大大提高。

在人大工作方面，2015 年中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》明确了加强县乡人大工作和建设的意义、要求、原则，对县乡人大代表选举、人大会议、依法行使重大事项决定权、加强和改进监督工作以及人事选举任免工作等方面作出了明确规定，使基层人大工作更加规范化，更加有章可循。2018 年出台的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》要求实现人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，提出人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管，加强了人大预算决算审查监督职能。

表5：第三阶段协商民主建设工作方面的重要党内法规

在政府工作方面，2015 年出台的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》对全面推行地方各级政府工作部门权力清单制度的要求、任务、组织实施等方面提出了指导意见，有效促进了国家治理体系和治理能力现代化建设。2016 年出台的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》针对人口和经济规模较大的镇，提出以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点的行政管理体制改革指导意见，以期加强基层政权建设、巩固党的执政基础。2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，要求推进市场化改革，减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益。

在人才工作方面，中共中央2016年印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》在坚持党管人才的原则下，提出了对人才管理、人才培养、人才评价、人才流动、人才创新创业激励、人才引用、人才发展保障等方面的体制机制改革措施，破除了束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，是人才发展体制机制改革的一份纲领性文件。为落实该意见，此后中央又发布了一系列党内法规（见表6），部署了相关各方面的具体工作。

在法治建设工作方面，2014 年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》旗帜鲜明地提出坚持走中国特色社会主义法治道路和建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，阐述全面推进依法治国的重大意义、指导思想和基本原则等，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等相关工作作出部署，要求加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，这是新时代全面推进依法治国的一个纲领性文件。此后，相继发布了一系列党内法规（见表7），对全面推进依法治国各方面具体工作作出部署。2019 年，中共中央印发《中国共产党政法工作条例》，明确了制定目的、政法工作的领导主体和职责、以及党领导政法工作的运行机制，为坚持和加强党对政法工作的领导提供了党内法规依据和制度保障。

总体来看，党的十八大以来，党的领导法规制度有如下特点：一是更加注重强调坚持和加强党的集中统一领导，绝大多数相关文件都详细规定如何加强党在该工作或领域的领导；二是更加注重体现法治原则和法治精神，相关法规制度文件的出台，无论是程序还是内容，都特别注意遵守国家宪法和相关法律、党内法规，体现了我党依法治国的决心；三是更加注重用条例、规定等较高层级的党内法规立法形式来规范一些重大事项，使相关工作在党内有规可循、有法可依，同时也使党内法规体系更加完善。

表6：第三阶段具体部署人才工作的重要党内法规

表7：第三阶段具体部署法治建设工作的重要党内法规

但是毋庸讳言，党的领导法规制度体系目前仍非十分完善，难以满足“坚持党对一切工作的领导”的要求，对一些涉及全局性、根本性、长期性重大事项的工作，仍未有较高层级的相关党内法规加以规范，党的领导体制机制和领导方式仍有进一步完善和改进的空间。应抓紧落实《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，尽快制定完善宣传工作、机构编制工作、群团工作、人才工作、外事工作等重大领域的党内法规，特别是对涉及全局性、根本性、长期性重大事项的工作，应制定较高层级的党内法规，为党的全面领导提供完善的法规制度保障。

四、进一步完善党的领导法规制度的展望

在依法治国和依规治党有机统一的要求下，作为执政党的中国共产党，要增强党依法执政的本领，加强和改善党的领导。这不仅需要国家宪法和法律认可、规范党的领导，还需要党内法规对党领导国家政权机关的权力、组织形式、程序等事宜作出进一步规定，在条件成熟时，可考虑出台《中国共产党的领导工作条例》，使党的领导在党内有法可依、有章可循。

（一）党内法规应明确党的领导权力

我国宪法明确规定了党在中国特色社会主义事业中的领导地位，因此，党的领导权力是毋庸置疑的。在一些具体的法律（如《立法法》《监察法》《国防法》等）中也原则性地规定了党的领导地位。从党内法规来看，党章明确规定“党是领导一切的”，对党领导中国特色社会主义各项事业作了原则性规定，但现有的党内法规体系中关于党的领导权力规定并不十分明确和完善。

在相关党内法规中，应进一步明确和完善规定党的领导权力，加强和改善党的领导。党的领导应坚持总揽全局、协调各方的原则，统筹协调国家权力机关、行政机关、司法机关、监察机关、军事机关等，使各种国家政权机关在国家重大事项决策和实施中各司其职、各尽其责、有序协同，充分发挥党集中统一领导的优势。党的领导应重点体现在政治领导、思想领导和组织领导上。在集中做好政治领导、思想领导和组织领导的基础上，党的领导不应异化为对具体业务事无巨细的包办和干涉，否则会极度分散党的精力，使党陷于繁忙的、碎片化的事务性工作，反而会削弱党的集中统一领导。

全国人民代表大会是我国最高的国家权力机关，承担着立法、选举产生和罢免国家其它政权机关首长等职能，是代表我国人民行使权力的机关。加强和改善党的领导，首先要加强和改善党对人民代表大会的领导。党内法规应落实宪法和法律对党的领导地位的规定，具体明确党领导人民代表大会的权力。党对人民代表大会的领导应全面贯穿人民代表大会的各个重要职能，深入渗透人民代表大会工作的各个关键环节，在人民代表的选举产生、人民代表大会的组织、会议的召开、议程、重要事项的讨论、审议、表决等环节的工作中，都应贯彻落实党的政治领导、思想领导和组织领导。

我国行政机关、司法机关、监察机关和军事机关都由作为国家权力机关的人民代表大会产生，对其负责，受其监督，是人民行使各项国家权力的具体执行机关。行政机关执行法律和进行社会管理，司法机关行使审判等权力，这些工作较为具体，业务性较强，党对行政机关和司法机关的领导应尤其注意不应过多介入具体事务，而应重点引领正确的政治方向，做好人员的思想教育，把握好领导干部的任用工作，把对党忠诚、听党指挥、有能力、守纪律的干部放到关键岗位上。监察委员会是我国新设立的国家监察机关，与党的纪律检查委员会合署办公，在党的集中统一领导下，对所有行使公权力的公职人员进行监督。这在制度设计上保证了党对监察机关和监察工作的领导权，是党和国家监督制度体系的重大创新。在此基础上应继续探索和完善党领导国家监察机关和监察工作的制度。

（二）党内法规应规范党的领导程序

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”[7]。目前党的领导法规最突出的不足是原则性规定较多、程序性规定偏少。科学完善的程序性规定可以促进党的领导更加科学、民主，使党的领导有章可循、有规可依、制度化、规范化，防止以个别党员的意志代替党组织整体决议，防止党的决议在践行中被歪曲，这是加强和改善党的领导的必然要求。

第一，完善党与行政机关联合行文的程序制度。当前实践中，各级党组织主要通过与行政机关联合印发或转发文件的方式对政治、经济、文化、社会等问题直接作出领导，但目前党内法规并没有对联合行文方式作出明确规定，也缺少具体实施办法。党内法规应当明确联合行文是党对国家政权机关领导的重要方式，并制定详细的程序性制度，规定联合行文的适用条件、内容范围、具体程序，包括与行政机关的沟通合作程序等，使联合行文方式有规可依，更加规范化、科学化。

第二，完善党组工作程序性制度。在各类非党组织和机构中，党组（包括国家工作部门党委）处于本单位领导核心位置，可以讨论和决定本单位重大问题，把党的主张转化为本单位领导班子的决定，是党进行领导的重要机构。应在2019 年出台的《中国共产党党组工作条例》基础上，进一步完善相关工作实施细则，明确统一的、详尽的、科学的、标准化的工作程序，保障党组对本单位重大问题决策的民主性、科学性和先进性，保障党组的决议高效、完整转化为本单位领导班子的决议。

第三，完善党员干部工作的程序性制度。党员干部是党对国家政权机关领导的一线力量，是实施党领导决议的基本个体。党员干部的行动直接体现和实施了党的方针、政策和决议，因此应当充分发挥党员干部的领导作用，进一步规范党员干部的行为。当前党内法规对党员干部在工作中执行党内决议、发挥模范带头作用的原则性规定、任务性规定较多，程序性规定较少，应当进一步明确规定党员干部在工作中执行党内决议、发挥模范带头作用的具体程序，使党员干部在工作中实施党的方针、政策和决议有完善的制度可依，防止个别党员干部在实践中歪曲、篡改党的决议，促进党员干部在工作中更加规范、更加有效地发挥模范带头作用。

（三）党的领导法规应加强与国家法律的衔接协调

习近平总书记强调，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[8]。健全党对国家政权机关领导的党内法规和国家法律的衔接协调机制，也是加强和改善党对国家政权机关领导的必要法治路径。党规与国法的不同，根本上是行为规则的一般要求与特殊要求的不同，其他的不同都是由此产生的[9]。党的领导法规既要体现先进性、领导性，又不应当与国家法律相抵触，这是党的领导法规与法律相协调的基本原则。对国家法律已经规定党在其中地位、作用、责任、权力等的事项，党内法规应及时制定或修订相应的细化措施或落实办法，做到党内法规与国家法律的有机衔接。

党内法规要为党对国家政权机关的领导设置合适的权力类型，以加强与国家法律的衔接协调。在这方面，目前党领导立法的党内法规制度可以作为借鉴：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了党对立法工作的领导，规定了党在立法工作中有重大立法事项决定权、提出宪法修改和解释建议、以及听取立法报告的权力，这三项权力并不与《宪法》和《立法法》有关规定相抵触，而是对宪法和法律的补充：党对重大立法事项决定过程在法律所规定的立法程序之前；修宪建议权与《立法法》中规定的提案权不同，是提案的前置程序；听取立法报告的对象是人大常委会党组，不与法律规定相冲突。

借鉴经验，前置于法律程序的党的决定权可以充分发挥党的领导作用，又不会影响法律程序；提议类型的权力，如提案权、建议权、提议权、提名权等属于“柔性权力”，在发挥党领导作用的同时不与法律规定相抵触；听取相应党组报告的权力在党系统内部进行，不与法律规定相冲突，这些都适合作为党的领导的权力类型。在党对国家政权机关领导的其他方面，应当积极借鉴党领导立法的经验，在党内法规中通过设置前置于法律程序的党的决定程序、规定党向国家政权机关提议等“柔性权力”、以及通过听取相应党组报告的方式，进一步加强实现党的领导法规与国家法律的衔接和协调。