中国共产党组织演化的制度逻辑——新中国70年来中国共产党组织类党内法规发展述评

张立伟

（中共中央党校/国家行政学院 政治与法律教研部，北京 海淀 100091）

中国共产党向来以组织严密著称，这也是其能够领导人民取得革命胜利和社会主义建设巨大成功的重要原因。习近平总书记指出：“组织严密、纪律严明是党的优良传统和政治优势，也是我们的力量所在。”[1]严密的组织，必须有科学系统严格的制度作为支撑。从建党伊始，中国共产党就非常注重制定相关党内法规制度来为党的组织建设提供保障。新中国成立后，有关组织建设的党内法规进一步发展完善，为党员队伍的发展壮大、党组织的健全完善、党的执政能力的提高，奠定了重要的制度基础。本文将对新中国成立70年来党的组织类党内法规进行梳理、分析，力图阐明中国共产党组织发展演化过程中的制度逻辑，破译中国共产党组织严密的制度密码。

一、关于党的组织法规的界定

中国共产党的党内法规，经过90多年的发展，已经形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的涵盖不同位阶、不同领域、不同层面、不同环节的党内法规制度体系。在此党内法规体系中，哪些属于组织类的党内法规，这是首先要厘清的问题。

“组织”一词，在党的建设领域，有着非常宽泛的内涵与外延，是最常用到的概念之一。正如上文提到的，组织严密是我们党的优良传统和政治优势。我们党自诞生以来，始终根据形势任务变化，不断优化组织结构，建立起了结构严密、功能清晰、分工明确的组织体系，在实践中锻造了卓越高效的组织运行机制，使得党拥有了其他任何政党无可比拟的独特优势[2]。在共产主义运动早期，恩格斯就提出，在阶级反对阶级的政治斗争中，组织是最重要的武器[3]。无产阶级的力量源于整体的阶级自觉和共同意志，这种力量通过严密的组织发动才能变为现实，组织起来是无产阶级赢得力量优势的基本前提。因此，从中国共产党创立之初，就高度重视党的组织性，重视党的组织工作。例如在1926 年7 月中共中央扩大执行委员会所通过的组织决议案中，就指出，“组织工作的意义，绝不止于是技术的，而是政治的。换言之：组织工作，即党指挥群众运动的枢纽。没有好的组织，便不能指挥广大的群众运动，运用党的政策；一个好的政策，是要有好的组织才能实现的。布尔塞维克党的最大特点之一，就是组织之工作。”正因如此，在长期的发展过程中，党的建设领域所使用的组织概念，是非常宽泛的，在不同的语境下，往往会有不同的界定。

与组织法规关联的概念中，组织工作、组织建设、组织体系、组织制度在意义上是接近的，但却各有不同。一般认为，党的组织工作是党的基础工作，具体内容主要包括了三个大的部分，即干部工作、人才工作和党的组织建设工作。具体而言，干部工作包括领导班子建设和干部的教育培养、选拔任用、监督管理、考察考核、调配任免及老干部工作等；人才工作包括人才的培养、评价、使用、流动、激励、保障等；党的组织建设工作包括党的组织机构和组织、领导制度建设，基层组织建设和党员队伍建设等。

而党的组织建设，按照《党的建设辞典》的解释[4]，是党的建设的一个重要方面，按照《中国共产党章程》来说，从第二章至第九章，主要包括党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组等内容。由此可见，党的组织建设所涵盖的内容是非常广泛的。相对而言，党的组织体系的概念较为明确，指的就是党的中央组织、地方组织、基层组织，还有党组在内的这套组织结构体系。

党的组织制度，在《中国共产党章程》中有专门一章来加以规定。因此，从党章的具体规定来看，党的组织制度根本在于民主集中制原则，党的各级组织都是按照民主集中制的原则组织起来的。所规定的具体内容上则包括了党的各级代表大会及其委员会、相关选举制度、任期制度、议事决策制度，还有巡视巡察制度等。

通过上述概念的简单对比，可以看到，除了党的组织体系在概念上较为清楚明确外，党的组织工作、组织建设、组织制度，涵盖的内容都是不尽相同的。从范围来看，组织建设涉及的内容最广，组织工作和组织制度则各有侧重。那么，党的组织法规应该在什么意义上来界定其内涵，明确其涵盖的规则范围呢？这还需要从党内法规体系的构建角度来分析。

党内法规体系是《中国共产党党内法规制定条例》最早提出的一个概念，后来在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017 年）》进行了具体阐释。上述纲要中，列出了需要完善的六个方面党内法规：党的领导和党的工作方面、党的思想建设方面、党的组织建设方面、党的作风建设方面、党的反腐倡廉建设方面、党的民主集中制建设方面。党的组织法规被认为是一个重要的类别单独列出。

2017 年，中共中央发布《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），正式提出要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。根据这一文件，中共中央办公厅法规局编纂了《中央党内法规和规范性文件汇编（1949 年10 月—2016 年12 月）》，对新中国成立以来中共中央制定发布的重要党内法规和规范性文件进行了全面系统梳理，对中央党内法规的体系格局作出了权威的诠释。从上述汇编来看，列为党的组织法规的主要有三大类，即有关党的组织体系方面、有关党内选举方面、有关党的象征标志方面的党内法规。而关于党员队伍、干部队伍方面的党内法规都被列入到了党的自身建设法规中有关组织建设的类别当中。党的组织法规被认为是“旨在全面规范党的各级各类组织的产生和职责”的党内法规，是夯实管党治党、治国理政的组织制度基础[5]。

笔者认为，《意见》对于党的组织法规的归类，是建立在党的组织体系这一概念基础上，有利于从内涵和外延上明晰党的组织法规的概念，对于构建更加科学化、系统化的党内法规体系有重要意义。有人所使用的组织建设法规，或者组织工作法规①例如有人认为，党的组织工作法规制度体系从广义上讲，是指与党的组织、人事工作相关的一切法规制度。从狭义上讲，仅指各级党委组织部门在抓好组织建设、干部工作、人才工作以及自身建设方面的法规制度体系[6]。，内涵不甚清晰、外延也较为模糊。本文中所使用的党的组织法规基本上是在这一意义上使用，但有的时候在分析党的组织发展特别是涉及党员数量时，也会涉及有关发展党员方面的党内法规。

二、新中国成立以来党的组织法规的发展

与党的组织工作的重要性相同，党的组织法规在党的制度建设中一直处于突出的地位上，受到党的高度重视。早在建党初期，中共中央就出台了十余个有关组织问题的决议案，指示全党高度重视党的组织工作，对党的组织发展提供制度上的安排与保障。新中国成立70 年来，中国共产党党内法规发展进程大概可以划分为三个大的阶段。一是新中国成立到改革开放前，这一期间，党内法规的发展处在一个转型期，需要与党员队伍的急剧扩大与执政任务的要求相适应。前期取得了很大成绩，但后来则相对而言较为缓慢。二是改革开放以来到党的十八大之前，党内法规快速发展，党内法规制度体系初步有了雏形。三是党的十八大之后，党内法规建设进一步提速，党内法规体系和架构逐渐成熟。党的组织法规的发展也同样存在于这三个阶段中，而且呈现出更为细致更为具体的变化。

第一个阶段，新中国成立到改革开放前。随着党领导人民取得革命的胜利和建立起新中国，中国共产党也成为了真正意义上的全国性政党，一个执掌政权的党。党的活动在全国范围内得以公开，党员队伍的数量急剧增加，党组织也需要更进一步的发展和巩固。1950 年5 月，中共中央发布了《关于整党的指示》以及《关于发展和巩固党的组织的指示》，指出在全党开展整风运动，进一步巩固和发展党的组织，不断密切党群、干群关系。1951 年3 月，中共中央召开第一次全国组织工作会议，研究通过了《中国共产党第一次全国组织工作会议关于整顿党的基层组织的决议》和《中国共产党第一次全国组织工作会议关于发展新党员的决议》，对整顿基层党组织、发展新党员等问题作出全面部署。这些文件尽管不是完全意义上的党内法规形式，但所发挥的规范作用是非常重要的。

随着中国共产党从在局部根据地执掌政权的党到成为在全国范围内执掌政权的党，执政的任务也要求党在组织上有新的方式和机制。中共中央于1949 年11 月通过了《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》，创设了在国家政权机关中设立党组织进行领导的方式。这是党的民主集中制原则在执政方面的具体体现：中国共产党执政是一种组织化的执政，行使国家权力也需要通过组织的方式进行，党员在国家机关中也需要过组织生活。此后，中共中央又制定了《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，由在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组，并规定了党组的工作方式以及向中央的请示报告制度。1956 年9 月，党的八大通过的《中国共产党章程》规定“在国家机关和人民团体的领导机关中，凡是有担任负责工作的党员三人以上的，就应当成立党组。党组的任务是在这些组织中负责实现党的政策和决议，加强同非党干部的团结，密切同群众的联系，巩固党和国家的纪律，同官僚主义作斗争。党组必须在一切问题上服从相当的党的委员会的领导。”

党的八大通过的《党章》还对贯彻民主集中制原则作了比较完整的规定，特别是对坚持党的集体领导和扩大党内民主等作出新的规定。到了20世纪60年代，随着党组织建设的进一步铺开，基层组织建设的制度化需求越来越高。1962 年10 月，中共中央组织部召开全国组织工作会议，对执政党的建设、干部工作、组织部门自身建设等问题进行了深入研究，而且对基层组织的制度化做出了初步安排，审议通过了《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》《中国共产党商业企业基层组织工作条例试行草案》三个重要法规制度文本。但由于“左”倾错误思想的影响和“文化大革命”的发生，这些制度并没有得到很好实施。

总体而言，这一时期党的组织法规适应新中国成立之后党组织的新形势新任务有了新的发展，初步搭建起了中国共产党组织与国家政权机关之间的结构性联系机制，在党的基层组织在不同领域内的发展也提供了初步的制度安排。但是这些制度机制较为粗疏，具有较强的探索性。而且，由于指导思想上出现的一些偏差，这些探索并没有很好地坚持下去，相关制度安排也不够稳定，作用也受到了局限。

第二个阶段，改革开放以来到党的十八大之前。党的十一届三中全会上，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，提出了著名的论断：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”党内法规受到了前所未有的重视。按照党的十一届三中全会提出的“健全党规党法，严肃党纪”的要求，中央接连发布了《关于党内政治生活的若干准则》《关于高级干部生活待遇的若干规定》等一批重要党内法规，总结了历史上党内政治生活的经验教训，把党章的有关规定和民主集中制的原则具体化，成为从法规制度上加强党的建设的重要举措。邓小平进一步指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[7]1994 年 9 月，党的十四届四中全会审议通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的要求，围绕坚持民主集中制、加强党的基层组织建设、培养选拔领导干部等重点内容，对党的组织建设作出一系列重要部署。2009 年9 月，党的十七届四中全会审议通过《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，总结执政党建设基本经验，提出了党的建设科学化、制度化、规范化，并围绕发展党内民主对坚持和健全民主集中制、加强党的基层组织建设等作出部署，明确了党的组织建设改革创新的方向。在此思想指导下，党的组织制度、组织法规建设取得了很大进展。

在党的组织体系法规方面，在既有制度安排的基础上，结合改革开放之后的组织体系发展的新形势新任务，有关党的基层组织和中央组织方面的法规制度得以构建。党的十一大后，中共中央先后印发《关于国家机关、人民团体改设党组的通知》《关于建立党组、党委的补充规定》，将在“文化大革命”中被破坏的党组制度重新建立起来。之后，中共中央办公厅又印发了《关于中央直属机关领导体制问题的通知》，中央机关的领导体制按照民主集中制原则进行了改革。另外，通过制定相关党内规范性文件，将金融系统、国有企业等领域的党组织的活动规范起来。在党的基层组织方面，相关党内法规建设取得了很大的进展。先是在1986年，中共中央印发了《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》；之后，在1996年、1998 年、1999 年，又先后印发《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》。这些党内法规的制定出台使得党的基层组织建设基本上实现了有规可依。

在党内民主选举方面，相关党内法规制度从无到有逐步制定出来。1980 年7 月，中共中央组织部印发《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》和《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法》等两部法规制度。1985年2月，中共中央组织部又出台了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，对地方各级代表大会的若干重要问题例如代表名额及比例安排、代表的产生、代表资格的审查、代表大会的举行、委员会的产生及名额、选举办法等作出了明确的制度安排。1988 年3 月，中共中央组织部出台《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》，对省一级党代会代表的差额比例、候选人产生程序等作了相应规定，对党内民主带来深远影响。随着党内民主的进一步发展，中共中央在1990 年制定了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，之后又在1994 年正式出台了《中国共产党地方组织选举工作条例》。党代会制度的运行有了基本的制度依据。1996 年4 月，中共中央制定了《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，使党的地方领导组织也初步有了制度依据。这些党内法规的出台标志着党内民主有了重要的制度保障。2008 年7 月，中共中央又制定了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，进一步推动党的代表大会制度的改革和完善。

第三个阶段，党的十八大以来，党的组织法规建设明显提速，制度的科学化、系统化、规范化程度明显提高。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央适应新形势、新要求，提出“四个全面”的战略布局，结合全面从严治党和全面依法治国，依法治国与依规治党相统一，思想建党与制度治党同向发力，党内法规建设有了更为清晰明确的指导思想和建设目标。2013 年，中共中央制定出台《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》，提出“要在建党100 周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。2013 年5 月，中共中央同时颁布《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》两部重要法规制度，这为其他党内法规制度提供了基础保障。

这一阶段，一方面适应新时代的要求，中国共产党对原有的党的组织法规进行了全面修订和清理。2014 年5 月修订实施《中国共产党发展党员工作细则》，突出政治标准、严格程序要求，为建设高素质党员队伍提供制度遵循；2015 年12 月修订实施《中国共产党地方委员会工作条例》；2018 年12 月修订实施《中国共产党农村基层党组织工作条例》。另一方面，根据制度建党新要求，制定出台了一系列新的组织法规。2016 年10 月，在党的十八届六中全会上，中共中央制定《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，对新形势下贯彻实施民主集中制原则提出了新的要求。2015 年制定《中国共产党党组工作条例（试行）》为健全党委（党组）运行机制、发挥领导核心作用提供了重要支撑；2018 年制定《中国共产党党支部工作条例（试行）》，使得党的组织体系相关主干法规得以健全，对于提升党支部组织力、强化党支部政治功能、充分发挥党支部战斗堡垒作用、巩固党长期执政的组织基础，具有重要制度意义。这些党的组织法规的修订和出台，使得党的组织体系原有的制度空白得以填充，既有制度规范中存在的脱离实际、模糊不清、责任不明、操作性不强等问题得以纠正。

三、“两大转变”：党的组织法规需要适应的发展范式

习近平总书记指出，“以新中国成立为标志，我们党从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，开始向一个领导人民掌握全国政权并实现由新民主主义过渡到社会主义的执政党转变；党的十一届三中全会以后，我们党从一个受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的执政党，开始向对外开放和实行社会主义市场经济条件下领导国家建设的执政党转变。历史和现实都表明，我们党执政以后党的建设比没有执政时党的建设面临的情况要复杂得多，在对外开放和社会主义市场经济条件下党的建设比在封闭半封闭和计划经济条件下党的建设面临的情况也要复杂得多。这两大转变，都要求全党在思想上、组织上、作风上乃至领导体制和领导方式上进行相应的转变，以适应新的形势和任务。”[8]习近平总书记关于这两个转变的经典概括，是中国共产党对历史方位的科学判断和精准把握。这两大转变在一定意义上是新中国成立70年来党内法规制度建设需要适应、回应的两大范式，对于党的组织法规而言，同样如此。

中国共产党所经历的这两大转变所蕴涵的意义是多重的。第一，从外在形式上看，党员数量上有了极大增长，中国共产党成长为一个历史上从未有过的超级规模的政党。据统计，1949 年10月，中共党员共计448 万。新中国成立后，党的八大召开时党员数量首次突破1000 万人①1921年，中国共产党第一次代表大会召开时，最初的党员在党史书籍的记载中仅有58人；1928年，党的六大召开时，全国党员只有4万多人；抗战胜利前夕，党的七大召开，全国党员已有121万；1949年10月新中国成立初期，中共党员共计448万；新中国成立后，党的八大召开时党员数量首次突破1000万人。。改革开放之后，党员数量进一步扩大。改革开放初期，我们党的党员总数发展到3600 多万，而到2018 年，全国党员总数已达到9000多万。党员数量的规模变化对中国共产党意味着不同的定位：从建党初到1927年，党员队伍在万人以下，从几十人到几百人、几千人，这时候党在组织上处在简单化阶段，党还不是一个群众性的党，不具有完全意义上的群众代表性；1927 年到抗战后期，党员人数从四五万发展至百万之多，意味着党真正成为一个群众性的党，能够较为普遍地代表工农群众，尽管还不是全国意义上②中国共产党第五次全国代表大会所通过的《组织问题议决案》指出，本党最近一年半以来，已变成了真正群众的党，有五万以上的党员。；从抗战后期到新中国成立初，党员人数从100 万左右发展至近500 万，这个时候，中国共产党发展为一个在全国意义上群众性政党；从新中国成立后到党的八大，党员人数增加到1000 万，进而再到改革开放初期达到近4000 万，意味着经过普遍的社会主义改造，党的阶级基础再次扩展，党员的代表性不断扩展，成为了历史上前所未有的具有广泛代表性的先进政党。

正如习近平总书记指出的，党员数量的大幅度增长，一方面，壮大和充实了党的力量，是我们党兴旺发达、富有凝聚力和吸引力的重要体现；另一方面，使教育和管理党员的任务也比以往任何时候都更加艰巨繁重。如何把广大党员教育管理好，充分发挥先锋模范作用，特别是如何建立健全保持共产党员先进性的长效机制，是党的自身建设必须解决好的一个重大问题[9]。在数量规模急剧扩大的前提下，如何保证党组织的严密性和党员队伍的纯洁性，这是制度建设上首先面临的一个挑战。

第二，党员队伍的构成上也发生着深刻的变化。在新中国成立之前，党员队伍中农民党员占据了绝大多数。1950 年5 月中共中央在《关于发展和巩固党的组织的指示》中指出:“今后发展党的重点，应放在城市中，首先是工人阶级上，在三年到五年内要从产业工人中接收三分之一的人入党。”随着革命的胜利和新中国政权的建立，中国共产党的工作重心也要从农村逐渐向城市转移，党作为工人阶级先锋队这一性质也需要得到凸显。到1956 年，工人党员人数有了显著提升。全党党员人数达到1200 多万人，其中工人党员约110 万，工人党员占党员总人数的比例也提升到8.8%。农民党员和军人党员的比例有所下降，农民党员的比例则下降到52.37%，军人党员的比例下降到10.72%。1956 年党的八大之后，党开始注重吸收知识分子中的优秀成员入党。但随之而来的反右斗争扩大化以及“文化大革命”的发生，导致这一正确的组织路线受到干扰，知识分子党员的比例大幅下降。改革开放后，中国共产党逐渐调整党员结构，一方面重新注重吸纳知识分子加入到党组织中。1982 年9 月党的十二大通过党章，提出要积极吸纳具备党员条件的知识分子入党，1983 年10 月《中共中央关于整党的决定》进一步提出在各行各业的知识分子和高等学校、中专院校学生中吸收党员。因此，这一阶段知识分子党员的数量迅速增加。到2000 年，知识分子党员占党员总人数的比例达到20%。另一方面，开始吸收符合条件的优秀民营企业家入党[10]。到2003年，党员总人数达到6823.2 万，其中工人党员约794.2 万人，占全党总人数的11.6%，农牧渔民党员人数约2217 万，占全党总人数的32.5%，军人、学生、离退人员等约占全党总人数26.6%，而机关干部、企事业单位管理人员、专业技术人员在党内达2000万人，占总数的29.3%[11]。

党员数量的扩大和党员队伍成分的变化，对于组织法规的要求主要体现在发展党员和基层组织建设方面的党内法规上。因此，我们看到，在新中国成立之后，党的组织法规中所制定出台的有关基层组织建设方面的党内法规是最多最为系统的。从20 世纪60 年代的三个基层组织方面法规草案，到改革开放后陆续制定出台的有关农村、企业、机关、学校、科研院所等基层党组织的党内法规和规范性文件，通过调整基层党组织设置方式、改进工作方法、活动内容等，不断扩大基层党组织的覆盖面，也保证了能够对广大党员队伍进行有效管理和教育。基础不牢，地动山摇。基层组织建设的成效对于保证党的先进性、纯洁性具有基础性意义，我们党对这一点有深刻认识。因此，基层组织建设在党的建设不同的历史阶段中，都受到了高度重视，在制度上也进行了优先保障，这是中国共产党在组织法规建设方面的一大特点。

第三，党面临的主要任务的重大变化，先是从“领导人民为夺取全国政权而奋斗”到“领导人民掌握全国政权并实现由新民主主义过渡到社会主义”，再从“受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设”到“对外开放和实行社会主义市场经济条件下领导国家建设”。这对于党的组织发展所提出的要求和挑战是根本性的，其影响也极为深远。

新中国成立后，随着全国范围内各级政权机关的建立，如何通过国家政权来领导人民完成从新民主主义向社会主义过渡的任务，如何通过法律的方式来管理社会，是摆在中国共产党面前的重大课题。《中国人民政治协商会议共同纲领》第1条规定，“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”第12条规定了人民代表大会制为我国的政权组织形式，“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府，各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关”。中国共产党一方面需要适应建立稳定社会秩序、管理经济社会活动的要求，在执政方式上进行改革；另一方面需要在执政体制进行改革，以更好地适应人民代表大会制度，实现人民民主权利。党在革命战争年代形成了高度集中统一的组织结构形式，这一严密的组织结构形式所体现出来的决策执行的高效率、高执行力，是一个重大的优势，需要保持。因此，在党的组织体系上呈现出了两种价值指向：与人民民主相适应的党内民主以及与完成急难险重任务相适应的集中统一。

中国共产党早已预见到了这一挑战，并作出了制度上的应对，主要体现在两个方面：其一，在《中国人民政治协商会议共同纲领》以及此后1954年制定的《中华人民共和国宪法》中，规定了国家政权的组织原则是民主集中制，各级政权机关一律实行民主集中制。这与党的根本组织原则是一致的，尽管在具体实施方式上有一定差别，但在价值指向和基本原则上使得党的组织化运行与国家政权机关的运行得以在极大程度上相协调。其二，精心设计了中国共产党在国家政权机关中的组织形式和活动方式。即《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。根据这两部党内法规，中国共产党先是在中央人民政府中建立起了党委会，然后按照政权机关的组织方式下设分党委，保证党的组织化领导方式，之后又将其改为党组。

党组制度作为中国共产党领导非党组织的一种制度形式，一直延续至今。这一制度先是在党的八大上被写入《党章》。经过近60 年后，2015 年6 月中共中央制定《中国共产党党组工作条例（试行）》，意味着党组制度得以规范化。2019 年，《中国共产党党组工作条例》出台，这意味着经过了70年的探索实践后，党组制度最终真正形成。根据《中国共产党党组工作条例》，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。政权机关中党组的设立，解决了政权机关中如何通过民主集中制的方式实行党的领导的问题，同时也使得党中央与中央各政权机关的领导体制得以明确，成为创造性地解决党和政权关系的制度安排。

这两个方面的应对，使得中国共产党在制度上能够与宪法所确定的国家政权体系有效衔接，既能够在民主的制度安排中保持集中领导的决断力、执行力，又能够使得政治与行政之间的关系在制度上得到较好的解决。

改革开放后，随着市场经济体制改革的推进，依法治国基本方略的确立，对于中国共产党而言，一方面仍然面临着如何深入协调党的组织体系与国家政权机关之间关系的问题，另一方面，如何更好地领导政治经济体制改革，建立社会主义市场经济体制，这是前所未有的挑战。党的十一届三中全会之后，我们党深刻反思历史教训，推动民主法制建设。邓小平指出，权力过于集中是领导体制的最大弊病，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[12]解决权力过分集中的问题，需要在党的组织制度层面进行深层次改革。尽管上文论及在国家政权体系建立后，党的组织体系和领导体制需要与人民代表大会制度相适应，但是在改革开放之前计划经济体制的制约下，党内民主制度一直没有得到很好的确立和实施。根本原因在于计划经济管理体制的特征更容易契合高度集中的组织体系。计划经济管理体制下，经济管理决策权的高度集中化、经济管理手段的高度行政化。这给执政的中国共产党组织结构提供了这样的发展逻辑：要想使自己的经济管理行之有效，经济计划得以实现，就必须要有一个自上而下逐步落实计划、各级都对来自中央的指示绝对服从照办的组织体系。因此，这一时期的中国共产党组织系统是为适应计划经济管理体制而整合的[13]。

而在社会主义市场经济条件下，党领导经济和社会的方式有了根本不同。一方面政府需要对市场进行宏观调控，这就需要执政党在更高层面上进行宏观上决策，统筹各个层次上的不同利益需求，衡量相关利弊得失。另一方面，新型的经济组织、社会组织的出现，传统的单位形式的社会结构趋于解体，个体化的、自由度更高的人群，对社会治理能力也提出更好的要求。这就需要执政党了解把握新群体、新组织的特点、利益要求，建立更加公平、更有效率的利益分配制度、纠纷处理解决制度。这些对执政党的决策体制和组织运行机制提出了更高的民主性要求。

在此双重需求下，中国共产党在党内民主制度建设方面有了很大进展。习近平总书记对此有过概括：一是党的代表大会制度得到健全。1985年制定《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，标志着党的各级代表大会逐步走向制度化。随着代表任期制、常任制试点等改革的推进，党的代表大会制度进一步完善。二是党内选举制度不断完善。差额选举的范围不断扩大。党的基层组织和地方组织选举工作暂行条例的出台，使党的基层组织和地方组织选举工作进一步规范和制度化。三是党的集体领导制度更加规范。党的中央机构的工作规则不断完善，以及《中国共产党地方委员会工作条例》的出台，标志着党委集体领导和民主决策逐步制度化、规范化[14]。中国共产党把党内民主提升到关系党的生命的高度来认识，党的组织法规制度也将民主作为了重要的价值目标。

总体而言，中国共产党的两大转变，对于党的组织法规而言，一方面意味着价值目标的丰富、组织形式和内容的变化，另一方面，这种变化仍然处在民主集中制的范畴下，仍然保持了党的组织严密这一制度优势。因此，党的组织法规的构建，其根本目的还是要确保形成，保证全党行动一致，努力形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。

四、回应与建构：党的组织演化与党内法规发展之间的互动

新中国成立70 年来，党的组织法规经历了一个从粗疏到细密、从简单到严谨、从原则到规范的发展过程。总体来看，这一过程是对党组织的发展演化过程的回应，所反映的基本上是一个组织先行、制度跟上的逻辑。中国共产党的组织体系在适应国家和社会的变化而变化，制度上也因时而变。

很多党的组织法规实际上是一种回应型的制度，与回应型立法类似，其动力机制主要来自于制度外部。党内法规在制定出台时，相关党组织早已存在并实际运行。例如农村基层党组织，早在革命战争年代就已经存在并发挥了重要的作用，但是开始制度化却是到了20 世纪60 年代，真正制度化是在20 世纪90 年代。而党组这一组织形式，产生于新中国成立初期，但是完全制度化却是到了近70 年后。尽管没有完整意义上的制度保障，但相关党组织仍然在很长时间内发挥着重要作用。制度的发展实际上落后于组织的演化。如果没有外部性的压力机制，党组织的制度化可能难以取得更大的进展。改革开放之后，党的组织法规能够得到快速的发展，与国家政权机构的法制化、国家治理的法治化进程密不可分。因此，党的组织法规的发展，一方面是回应党组织的自身演化，另一方面也是在回应整个国家的制度化进程。

这一回应型的制度逻辑，根源于中国共产党所处在的历史语境。在中国共产党早期发展过程中，在党章和相关党内法规制度方面就打下了很好的基础，保证了中国共产党的组织力、战斗力。马克思主义的政党理论、国际共产主义运动和苏俄、苏联共产党的建设实践，为此提供了较为充分的理论前提和制度参考。但是在新中国成立之后和改革开放之后，面临新的历史任务，党在组织体系上如何适应，在制度上并没有可供参考的标准和范本。因此，党在制定出台相关党的组织法规时，采取的是谨慎的、试验式的摸索，先从实践做起，然后探索成型的模式化做法，最终上升为党的制度、法规。很多党的组织法规采取的都是试行的方式，经过多年实践后再正式出台。这个过程，甚至超过了我国在立法领域采取的试验立法、先行立法的过程。

尽管如此，党的组织法规在党组织的发展演进中仍然发挥了无可替代的作用。概括言之，一是相关党的组织法规特别是党的基层组织法规，保证了在党员数量规模如此巨大的前提下，党员的质量在稳步提升、党员队伍的构成在不断优化，基层党组织得以扩展延伸。因此，党的基层组织法规是党的组织法规制度的根基，是党能够保持严密的组织纪律性、高昂战斗力的基础环节。二是关于民主集中制的组织法规，包括党代会及其代表制度、地方党委会制度和请示报告制度等组织法规，既保证了党内民主，充分发挥每位党员的积极性主动性，提升党内政治生活的活力和创造力，又坚决维护了党的集中统一，保证了中央的决策得以有效的贯彻落实。这一类的领导组织法规是党的组织法规制度的主干环节。三是关于党组制度等的组织法规，保证了党的领导在非党组织特别是国家政权机关中得到切实的贯彻，使得党的组织体系与国家政权机关等体系有效衔接，创新了中国共产党组织化的执政方式。这一类的组织法规是党的组织法规制度中的延伸和分枝环节。这三类组织法规定位不同，作用不同，共同构成了党的组织法规制度体系。

不仅如此，党的组织法规所开启的制度化对于党的组织建设而言，还具有独特的意义。一方面，党内法规是一种规范化的制度形式，党的组织法规对于党的组织体系的建构性意义将会随着时间推移愈发彰显。对于不同的组织而言，制度化的建构意义是不同的。对于国家政权组织而言，法律的建构性意义是最为完整的。现代法治条件下，国家政权组织机构完全是法定化的，宪法法律赋予其合法性地位，授予其合法化权力。对于其他一般意义上的社会组织和经济组织而言，其制度化往往会与其规模和存续时间成正比，规模越大持续时间越久的组织，其制度化程度越高，制度的建构性意义也就越强。作为长期执政的政党组织，在党的组织体系与国家政权组织之间存在复杂关联的前提下，制度的建构性意义是不容忽视的。由此而来的另外一个命题就是党内法规制度与国家法律之间的协调。另一方面，制度化对于党的组织体系而言，还意味着在价值和秩序上的深层意义。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿对制度化作了一个比较直观的解释，“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”[15]。在超大规模的党员队伍中，共同价值共识和目标，不仅需要通过在意识形态、理论宣教、党性锤炼的过程中树立，更离不开制度的保障。党内法规以规则的方式将价值共识凝练出来，并将其具体为个体的行为规范、纪律要求。而且，通过党内法规的制度化方式所建构起来的党组织权威更加符合现代意义上的权威类型，有着更加巩固的权威地位。

在党的十八大提出的“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”的基础上，党的十九大报告进一步深化了党的建设命题，将新时代党的建设新目标，概括为三个方面：一是把党建设得更加坚强有力，二是不断提高党的建设质量，三是把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党[16]。习近平总书记指出，党的组织工作要以组织体系建设为重点，“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”[17]要锻造一个更加坚强有力的马克思主义执政党，建设更加坚强的党的组织体系，需要进一步完善党的组织法规制度，更好发挥党的组织法规的作用，进一步提高党的组织能力。