“两票制”下中小型医药流通企业的法律风险与机遇

李想 徐正东

“两票制”是指同一家医疗机构只能委托一个一级经销商，经销商进货时从医药生产厂家开具一道发票、发货时再从医疗机构开具一道发票的制度。中小型医药流通企业的经营条件和经营行为对药品质量有重要的影响，对其进行规范是国家医疗体制改革不可缺少的主要部分。其中“两票制”模式就是要规范医药流通的秩序、压缩流通的环节、降低虚高的药价、减少中间流通环节，让整个流通过程扁平化，有助于净化医疗行业的环节，重构医药物流供应链模式,使我国医药物流向规范化、集中化、社会化、标准化、信息化等方面发展。

笔者在2018年11月参与了L市民营企业建立现代企业制度的诊断评审工作，对其中的部分中小型医药流通企业进行了深度剖析后发现，在深化医药流通领域改革的进程中，“两票制”政策施行的状况不尽如人意。药品分类采购新机制的目的本来是为了压缩中间流通环节,降低虚高价格，但这对药品生产商、批发商还有消费者都造成诸多困扰，亦使中小型医药流通企业缺货断供、不配送不作为、弃标的情况普遍存在。本文剖析了“两票制”下中小型医药流通企业所面临的法律风险和新的机遇，对中小型医药流通企业提出了建议。

一、“两票制”对中小型医药流通企业的影响

（一）对“中小型医药流通企业”的界定

中小型医药流通企业是与所处医药物流行业的大企业相比，其人员规模、资产规模与经营规模都比较小的经济单位。其从质的指标考量，包括企业的组织形式、融资方式及所处行业地位等；按照量的标准，则还包含雇员人数、实收资本数、资产总值等。本文所研究的“中小型医药流通企业”，是指在短期内难以达到医药行业专业的仓储管理能力、药品和医疗器械配送规模不大、在所处地区影响力不大的物流公司。目前我国在医药流通行业还没有明确的标准来界定企业规模，行业集中度依然很低，整个医药流通行业仍存在较大的整合空间。

（二）“两票制”和“营改增”

我国药价虚高的原因很多，主要是因为药品从药厂到医院要经历很多的中间环节，每一级经销商都会加价。在“两票制”政策下，当前“层层加价”的医药流通行业逐渐开始萎缩，因为各流通环节的透明性逐渐增强，将使中小型流通企业的加价空间变窄甚至首先被挤出[1]。比如在验收过程中，发现发票和随货同行单没有达到相应的标准，或者发生了发票、随货同行单和购进药品之间内容不相符的情况，那么这个时候中小型医药流通企业的药品就不得验收入库。

那么在“两票制”下中小型医药流通企业与生产企业、医疗机构有怎样的联系呢？笔者设计了一个流程图来阐释它们之间的相互关系。

另外，当前所推行的“营改增”也给医药行业带来了巨大的影响。从长远来看，医药流通行业属于交通运输业范畴，其税率现已经调整至11%，这使全国医药物流企业普遍反映税赋加重。

（三）“两票制”对中小型医药流通企业的产权影响

在产权清晰方面，我们着重要求民营企业建立现代企业制度，规范产权管理。以四川省L市G县某K营销责任有限公司为例,这是一家民营药品批发企业，后来根据国家药品采购“两票制”的要求，于2018年年初进行兼并重组，新增四川B药业有限公司为股东。一方面，公司管理者响应国家的“两票制”政策，具有长远的战略发展眼光，在企业经营过程中为自己找到一个合作的伙伴；另一方面，在股权构建中，该企业吸收了四川B药业有限公司作为占股比例51%的股东，这对企业产生了极大的法律风险。在这个个案中，新股东没有履行股东的义务，导致所有权与经营权分离的劣势逐渐凸显。而且在股权变更中，资产的流动没有反映出来，财务上也没有体现。另外，在程序上，公司章程中股权变更的记载日期与实际情况并不符合。中小型医药流通企业往往在引入战略伙伴的时候，也把外来的风险带进了企业的内部。如今生存环境堪忧、夹缝中生存的中小型医药流通企业，如果不能在产权管理、制度建设、经营机制等方面做好法律风险防控，那么就会逐渐被市场淘汰[2]。

二、“两票制”下中小型医药流通企业所面临的困境

按照国家有关推行“两票制”的要求，中小型医药流通企业要建立信息完整的药品购销记录，做到票、货、账相符，随货同行单与药品同行，并向医疗机构提供可相互印证的全流程销售发票。笔者认为，在新的形势下，中小型医药流通企业虽然面临着诸多的困境，但是如果能清楚认识到变化并提出应对策略，也会迎来中小型医药流通企业的春天。

（一）医药的商业市场环境发生改变

自“两票制”推行以来，大量医药生产企业高出医药产品出厂价，使中小型医药流通企业的营运成本增大，利润空间大大降低，中间多余的环节都将被压缩掉。[3]按照现有的模式，药品发票流可以被简单概括为厂家→流通企业→医院，相应的资金流也可以概括为医院→流通企业→医院。在新的市场环境下，监管部门开始逐渐加强对中小型医药流通企业的日常监管和运行检查，这将使中小型医药流通企业发生巨大改变——本来是区域总代理的三级中小型医药流通企业，将由原来承担三流商业的职能转变为承担纯粹的终端推广职能，它们将面临处理大额佣金、提供大量冲账发票等等问题。从理论上讲，如果能解决冲账发票问题，当然就可以继续保留区域总代理地位；但如果不能解决冲账发票问题，拥有终端资源的区域总代理就将变为自然人[4]。

（二）企业的销售构成发生改变

2016年全国医药商品的销售额达到1.83万亿人民币，“两票制”实施以后，流通企业的销售结构虽然还是由纯销、调拨和零售三大块组成，但是由于中间减少了环节，调拨的业务会因慢慢地转向纯销而逐渐开始萎缩。如果按照“两票制”的政策执行，非纯销的产品就要走调拨途径，纯销的产品就要按照“两票制”执行；而如果要把原来的调拨转成纯销，那么对现有的任何中小型医药流通企业来说就都是挑战。

从中小型医药流通企业的环节来分析“两票制”影响，按照目前的现状来看，厂家如果能自己解决高开发票问题，过票的代理商就失去了作用，特别是在流通领域里还存在税务机关打击过票、挂靠行为及清查虚开发票等等风险，大量中小型医药流通企业就会因为失去过票所带来的利益而纷纷倒闭；其中最受打击的，是集代理、过票、配送于一身的综合中小型医药流通企业，当“两票制”下厂家高开发票返利的时候，这类中小型医药流通企业自身的“过票业务”就会受到各方打压，而如果厂家或者医院回款账期过长，这类公司就将遭受毁灭性的打击[5]。

（三）医药生产企业对流通企业的选择发生残酷改变

“两票制”是整合流通渠道的大斧头，现在四川省的医药流通企业大概在1000多家，如果接下来面临整合，选择将会变得十分残酷。四川省下辖21个地级市（州），能够被生产企业选择、且覆盖整个地级市（州）范围的，只有排在前10名的流通企业和配送平台。中小型医药流通企业处在“快鱼吃慢鱼”的时代，生产企业的选择将会不断更新，其对流通企业的要求也会不断地提高。

三、中小型医药流通企业里隐伏的法律风险

2016年12月26日国务院医改办、国家卫生计生委、国家食品药品监管总局等印发了《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》（以下简作《实施意见》）。《实施意见》可以被认为是国家政策，也可被称为医改政策性文件。从宏观上讲，这可以深化医药卫生体制改革、重构医药流通新秩序、推动医药产业健康发展，微观上，这可以在一定程度上规制医药流通秩序、压缩流通环节，有效遏制虚高的药价，切实解决人民群众购买药品价格昂贵的问题。无论是药品批发企业，还是中小型医药流通企业，均需经过企业所在地的药品监督管理部门的审查批准，取得《药品经营许可证》后方可经营，这样做的目的无非于就是要保障城乡居民用药的安全和维护人民的生命健康。

联合发布《实施意见》的八大行政机关就是保证医药采购活动严格遵守“两票制”要求的执法主体。根据规定，作为合格的医药流通经营企业，必须要制定保证其所经营药品质量的规章制度，要具有依法经过资格认定的药学技术人员，有合适的营业场所和简易的储存设备，合格的卫生环境，有条件的还应配备相应的质量检测机构和人员等[6]。中小型医药流通企业在经营过程中不能存有侥幸心理，面对复杂多变的医药流通市场，转型发展过程中要关注到以下几方面的法律风险。

（一）股权方面的法律风险

一般而言，中小型医药流通企业的股权意识模糊，甚至没有股权意识，在“两票制”的政策之下盲目引入战略伙伴，新增股东，导致企业决策权模糊，企业冲突难以解决，更难以平衡各股东的权益，严重限制了企业的发展。甚至因为产权不明晰，导致企业的法律主体性质发生根本性变化，增加了本不应承担的法律风险。

在上述个案的股权构建中，笔者与G县K营销公司的股东交流发现，该公司的自然人股东只有两位，而引入该企业的大股东四川B药业有限责任公司占股51%，其B公司并不是公司的实际控制人，这其中存在“抽屉协议”，企业的经营决策存在着巨大的法律风险。

（二）财务上的法律风险

大部分人都看到了“两票制”下医药流通行业集中度提高这个利好大逻辑，但是忽视了市场容量变小、行业周期加长的利空的风险。在全球加息周期的背景下，来自账期的暴击会进一步压制行业的估值。

经营段账期变长，资本段成本变高，两头受压，这会更剧烈地提高行业集中度，规模不大的中小企业是做不下去的，但是集中度的提高只是体现在企业规模的扩张上，企业利润上依然释放不出来，账期与资金都还没有发生变化。

（三）管理上的法律风险

“两票制”实施后，医药生产企业必须加大对覆盖范围以外的中小规模经销商的直接管理力度。对于原本经销商管理体系较为完善的大型药企而言，例如国药和九州通这种大企业，其“大流通”模式基本能够覆盖药企销售的主要区域，但仍有少数区域不在其覆盖范围；而对于缺乏经销商合规管理能力或数据流向监控能力的药企而言，大量二级或三级经销商的角色转换，将给此类药企的管理带来巨大挑战。伴随着经销渠道商结构的重建，药企营销及商务团队的区域结构也将面临重大调整。

四、中小型医药流通企业之优化的法律思考

（一）实行企业的内部调整

在股权构建中，如果大股东并不是公司的实际控制人，存在“抽屉协议”，那么企业的经营决策就存在法律风险。中小型医药流通企业在被兼并的时候，应当对股权合作协议进行风险评估，并做出相应的一些调整。比如，完善财务制度，健全财务预算制度，提高企业风险防控意识，加强应收账款的管理，建立客户的资信评级制度，加强应收账款的清理，提高资金的回笼率。中小型医药流通企业应及时优化其内部管理结构，多吸引优秀的人才参与公司的决策和管理，降低企业的风险，做好股权激励，引进和培养优秀人才，杜绝劳资纠纷[7]。

另外，在购进药品时，企业必须严格进行检查、验收，验明药品的合格证明或其他标识，如果连基本的审慎义务都未尽到，那么后续的麻烦将接踵而至。因此，在购销药品时，企业必须有真实完整的相关记录，记录必须做到准确无误；要向客户正确说明药品的用法、用量和注意事项；在药品保管方面，药品的出库入库必须有适当的措施，以保证药品的质量[8]。

（二）强化政府的外部监督

如果政策要求缩短流通环节，低价代理、高开返利依然是不得已为之。但是，流通企业的销售收入成倍地增长，对应的企业缴纳税款也应做到同步合理的增加。在交易过程中，如果企业被查到销售费用核算是冲账套现，该企业将可能会构成逃税罪、虚开增值税专用发票罪等金融犯罪。《中华人民共和国刑法》对单位犯罪采取的是双罚制，即对企业判罚金，对中小型医药流通企业的有关负责人和直接责任人进行刑事处罚；第二，中小型医药流通企业如果恐惧转型中的市场停滞，盲目销售外包，那么外包服务的真实性就可能受到监督调查，因为刑法规定，以开票洗钱为目的而设立的外壳公司将被认定为个人犯罪的工具[9]。

五、中小型医药流通企业未来所面临的机遇

（一）要建立医药流通网络一体化

医药流通市场的渠道重构，不只是生产企业在选择经销商，医疗机构也在选择供应商和配送商。那么未来渠道的发展在哪里？目前“互联网+医药流通”的方式正在趋向成熟，国家积极引导培育这一新型业态，中小型医药流通企业在这一方面可以做足功课，提前做好战略布局。中小型流通企业可以积极利用信息化手段，开展网上处方审查、合理指导用药等服务，并不断创新互联网药品经营服务模式，仿照食品运营服务模式，采用“网订店取”“网订店送”等新型药品配送模式，以提升医药流通效率，改善消费者体验。

（二）要提高综合性服务的能力。

服务分传统服务和创新服务。传统服务只是“收”和“发”的过程。在这一点上，中小型医药流通企业可以体现差异化服务，可以将需求小、配送距离分散或偏远地方作为目标市场，或者选择专业化要求较高的药品作为目标，找到自己的“补缺”空间。

通过集中化策略，中小型医药流通企业可以与一家或少数几家生产企业合作，集中自身的优势专攻几条线路。《实施意见》提到，要鼓励中小型医药流通企业通过收购、兼并、托管、参股和控股等方式，实现规模化、集约化、跨区域发展，培育现代医药流通骨干企业。目前我国的药品物流行业发展一直处于探索阶段，与世界一流国家的物流水平相距甚远，因此中小型医药流通企业可以立足于配送工作，不仅做医药流通市场的中间商，还可以突破转型进入蓝海市场，满足医药市场日益增长的物流需求。

在创新服务方面，中小型医药流通企业可以探索挖掘增值服务。笔者一直认为流通企业提供的不是药品，而是服务，流通企业只有通过为上游生产企业和下游医疗机构提供满意的服务，才能创造价值。当网络和资金已经浮在市场上，基本可以看到的时候，企业最核心的竞争力就是创新服务的差异化、个性化和规模化。网络的建设一眼就能看穿，资金实力在日常合作中也能看清，只有服务是不可触摸的。在未来，对医药综合服务的需求将不断增加，市场空间也将可以容纳更多转型成功的中小型医药流通企业。

（三）探索综合性管理的新模式

探索试点“互联网+药品电子处方运用综合管理”新模式，搭建各类型医院、药店和消费者三者之间的安全用药平台。“两票制”出台以后，经常发生药品配送困难和配送不及时，导致企业无法及时地拿到回款的情形。如果中小型医药流通企业能帮助药品第三方物流成长，这样第三方物流服务企业就能逐步建立采用多仓联营、协作配送的方式储存配送药品，并在这一过程中严格执行流通企业与物流中心统一质量控制、统一管理制度、统一信息系统的政策规定。

同时，中小型医药流通企业还应向供应链上下游延伸，寻找出路。比如发展专业性比较强的药房、药（美）妆店、“药店+诊所”、中医（国医）馆等新型发展模式。这些专业化、特色化经营将更大限度地满足多层次市场需求和零售药店分级分类管理，形成中小型医药流通企业批发零售一体化经营，提升零售连锁经营管理水平。

五、结语

在医药流通行业推行“两票制”有利于提高医药流通产业的集中度，这一政策的目的就是为了淘汰与市场要求不相符合的中小型医药流通企业。“两票制”改革目的在于一定程度上帮助中小型医药流通企业和药品生产企业实现规模化、现代化和集约化发展。同时要健全药品价格监测体系，促进药品市场价格信息透明化，鼓励药品优质优价。这一方面是为了能够为医药企业获取合法利益提供保障，另一方面也是为了能够让企业拥护政策的执行，共同推进“两票制”政策在药品流通市场的实施。题分析[J].中国物流与采购,2018,0(2):76-77.