航空口岸食品安全治理模式思考

张心怡 冯翔宇 张林 王国民

（1.重庆江北机场海关 重庆 400000；2.重庆海关技术中心）

1 航空口岸食品安全监管的现状

1.1 航空口岸的特殊地位

航空口岸是我国对外开放的窗口，口岸范围的食品安全情况直接影响出入境旅客的健康安全、机场的正常运营以及国家的对外形象，因此，它是食品安全监管的特殊区域。具有国际通航的港口、机场以及陆地边境和国界江河的口岸统称为国境口岸。其中，开辟有国际航线的机场口岸为航空口岸。随着我国经济社会的快速发展，对外开放的口岸特别是航空口岸得到飞跃式发展，出入境航空旅客人数增速迅猛。2018 年，旅客吞吐量1.0×107人次以上的国内（不含港澳台）机场达到37 个，出入境航空旅客人数突破7.5×107人次[1]，详见表1。

1.2 航空口岸食品安全监管的特殊性

航空口岸人流、物流密集且流动迅速，航空食品的监管存在跨地域、跨国境等特殊情况，实现有效监管的难度极大。同时，由于航空口岸的食品卫生安全风险与境外输入性传染病防控的风险叠加，航空口岸食品安全监管极具特殊性，依靠市场监管部门开展有效监管存在实际困难。2015 年修订实施的《食品安全法》规定国境口岸食品安全监管职责由出入境检验检疫部门履行。2018 年，国务院机构改革后，出入境检验检疫职责和队伍划入海关总署。自此，海关总署承担全国口岸的食品安全监管职责，实施统一管理。

表1 2018 年全国吞吐量前10 位机场

1.3 海关部门的监管模式

2006 年，原国家质检总局发布《出入境口岸食品卫生监督管理规定》，对口岸食品生产经营单位实行量化分级管理制度。通过实施风险评估，分为A、B、C、D 4 个等级，科学配置监管力量，实施针对性监管，显著提高了监管效能。2019 年，海关总署开始实施全国口岸食品安全风险监测，以发现食品安全问题和隐患为导向，重点关注高风险食品种类及环节，通过食品安全风险监测与监督抽检的统筹协调，重点加强了对高风险企业、高风险环节、高风险产品的监测。

2 食品安全社会共治体系的基本特征

习近平总书记对“人民群众舌尖上的安全”提出了“四个最严”的基本要求，即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责。2015 年修订实施的《食品安全法》中明确了我国食品安全治理体系的基本原则：实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。

食品安全社会共治体系的基本特征：第一，法规标准体系严谨务实。食品安全法制体系完善，责任主体明确，法律责任清晰。食品安全标准体系科学严谨，具备可操作性，能够对食品生产经营活动给予规范和指导。第二，跨部门多主体高效联动。以政府为主导，行业、科研机构、媒体和消费者共同参与，高效联动，通过食品安全信息互通、资源共享、相互合作的方式大大降低了整个社会的食品安全风险[2]。第三，治理效率和治理成本实现新进步。通过社会共治，科学识别食品安全风险，针对性地加强监管治理。食品安全风险治理模式从传统的事后惩处型转变为事前预防型。

3 食品安全社会共治推进过程中存在的问题

我国食品安全治理体系经过立法规范和制度完善，已经取得了长足进步，整体食品安全状况良好。现阶段，我国食品安全社会共治的治理理念已基本形成，但治理模式仍处于初期阶段，存在较多问题，仍需不断完善。

3.1 标准体系有待完善

我国现行的食品安全标准中很多标准制发时间较长。据相关网站查询，现行食品安全标准10 年以上的有很多，约占40%。标准制发时的食品安全治理环境与现在大不相同，部分标准间存在交叉重复和矛盾的问题，部分指标要求的风险评估依据不足，标准的科学合理性有待提高[3，4]。同时，与消费者日常生活密切相关的餐饮服务类食品安全的指标体系尚未完全建立，存在标准空白，给监管部门、经营主体和消费者均带来了一定的困扰。

3.2 企业责任意识有待提高

食品行业的进入门槛低，行业整体发展水平不高，夫妻档、作坊式的食品经营者普遍存在，大多数的食品企业依旧以盈利为第一目的。企业对食品安全意识有待提高，滥用食品添加剂、农兽药残留超标等影响食品安全的问题仍然存在[4]。

3.3 食品安全谣言屡禁不止

食品安全与消费者的日常生活密切相关，近年来舌尖上的安全愈发成为容易引爆全社会关注的焦点问题，各类食品安全谣言屡禁不止。新华网网络舆情监测分析中心发布的《2018 年食品舆情报告》显示，2018 年食品热点事件中，受网民关注度较高的舆情类型主要有6 类，其中食品安全类（32.2%）、食品谣言类（17.6%）占比较高[5]。随着消费者的食品安全意识和维权意识不断增强，各种吸引消费者眼球的食品安全新闻让其难以辨别真假，消费者有限的甄别能力给食品安全谣言带来了传播基础。

4 食品安全社会共治体系的实现路径

4.1 推动监管模式转型先行先试

在条件成熟的地区，推动食品安全监管模式转型的探索，鼓励先行先试。航空口岸的食品生产经营业态完备，囊括了食品生产、流通、餐饮、进出口食品及跨境电商等，全国口岸由海关总署进行垂直管理，监管主体统一明确，管理层级扁平化，是极好的食品安全监管新模式的试验田。通过加强海关部门、市场监管部门、卫生部门和科研检测机构的协作，打破数据孤岛，整合监管力量，通过监管数据互通、检测数据共享、执法监管互助，实现全链条监管，突出风险识别、事前预防和突发处置能力的提升。

4.2 完善食品安全标准体系建设

海关部门对现行的食品安全标准体系进行科学系统整合，重点解决标准重复、标准矛盾的问题，加强食品安全标准的公示、查询和宣传，便于公众查询使用，将强制性标准纳入技术法规或规章，筑牢食品安全标准的底线；将推荐性标准作为技术标准，推动各类主体自愿选择，实现全行业提档升级；将企业标准作为管理标准，推动企业完善食品安全管理制度。同时，要充分发挥技术优势，积极制订食品安全标准，加大标准规范的科研投入，填补各项标准的空白。

4.3 推动食品行业主体责任落实

加强对企业的法制和标准宣贯培训，加强企业品牌意识培育，引导企业树立正确的经营理念和道德观念，增强企业的主体责任意识，将食品安全视为企业长期发展的必要条件。鼓励食品企业通过危害分析的临界控制点（HACCP）、国际标准化组织（ISO）质量管理体系等食品安全管理体系认证，加强食品生产新工艺的推广，推动全行业管理水平的提升。

4.4 提升监管透明度，消除谣言滋生土壤

在行政审批、日常监管、风险监测和行政处罚等方面，政府监管部门应主动接受监督，积极推动公示公开。海关部门通过推进行政审批全面网上办理，行政执法“双随机、一公开”，行政处罚的全面公示，有效提升了航空口岸的食品安全监管透明度，使监管公信力成为社会共治的推动力。通过媒体、微博、微信和短视频平台等群众喜闻乐见的载体宣传食品安全知识，监管部门及时回应和澄清社会关注的食品安全谣言，提高消费者辨别能力，加大对恶意传播食品安全谣言的打击力度，铲除谣言滋生土壤，拓宽消费者对食品安全问题的维权渠道，鼓励对严重食品安全违法违规行为的举报[6]。

4.5 推动食品安全数据互联互通共享

随着互联网及数据共享的快速发展，人们建立了“互联网+食品安全”的食品安全共享平台，由政府主导，采集各主体的监管信息，整合监管档案、检测数据、舆情监测等信息，完善信息征集与共享工作，通过大数据分析，实现对食品安全风险的识别和预警[7]，定期公布政府监管信息，发布食品安全预警提示，保障公众知情权，提升各类主体的食品安全风险响应能力，实现食品安全监测预警、事故协查、新闻发布等一系列目标，构建新型食品安全社会共治监督体制，为食品安全社会共治共享提供科技和信息支撑。