深化国有资产管理体制改革，提高国有资产使用效益

李国锋 赵光大 郭 维 李 楠

（1.承德市财政局，承德 06700；2.承德县医院，承德 06700）

行政事业单位国有资产管理是财政管理的重要基础和有机组成部分，进一步规范和加强管理，建立与国家治理体系相适应的行政事业单位资产管理体系，是更好地保障行政事业单位有效运转和高效履职的手段，也是贯彻落实十九大完善国有资产管理体制的必然要求。通过调查研，针对究我市行政事业单位国有资产管理存在的问题，按照统一管理、规范管理、科学管理、严格管理的原则，做好整合与盘活两篇文章，为财政挖潜增收打造新引擎。

一、我市行政事业单位国有资产管理存在的问题

（一）资产管理意识不强，处置使用不规范

部分单位存在着“重资金、轻资产，重采购、轻管理”的观念，不能按照现行制度规定依法合规的处置和使用资产，尤其在房屋、土地管理方面，由于历史的原因，不合理的处置以及未经审批长期对外出租、出借的现象仍然存在。有的未经审批擅自出租，个别单位房产出租期限都已远远超出行政事业单位国有资产管理办法规定的最高年限5 年，甚至超出了合同法规定的最长租赁期限20 年，有的出租价格也没有经过评估和公开竞拍，造成租金过低，形成了较大损失。

（二）主管部门监管能力不足，管理平台建设滞后

按照现行行政事业单位国有资产管理体制，财政部门负责综合管理，各主管部门履行监管主体责任，行政事业单位负责具体管理。但从实际执行情况看存在较大差距：

从财政部门综合管理情况看，我市与省财政厅和其他地市相比，行政事业单位资产管理平台建设滞后，缺少资产管理中心等专业化、规范化的管理机构，难以将市属行政事业单位的闲置资产、可经营性资产集中统一管理，影响了整合及使用水平，不能真正发挥资产应有的价值和效益。

从主管部门履职情况看，部分主管部门在国有资产的监管上职责不清、意识不强、管理薄弱，没有真正履行好行政事业单位国有资产的监督、管理的主体责任。

从行政事业单位资产具体管理情况看，市直单位设专职资产管理人员的单位不到30%，即便是有，大部分也是由单位财务管理人员兼职管理。由于没有专门的资产管理部门和人员，难以形成行之有效的资产管理链条，且由于自我监管意识薄弱，资产管理效率低下，一些规模较小的单位情况更为严重。

（三）资产内控制度不完善，管理方式粗放

市属个别行政事业单位内部缺乏完备有效的国有资产管理制度，在资产使用、处置过程中缺乏严格的管理。如有的单位资产增加、减少不及时登记入账；有的单位建筑完工已投入使用，但因达不到验收标准不能进行决算审计；对改建扩建房屋的增值部分不予调整账务，影响了账面资产的真实性与有效性。有的单位房屋已经拆迁多年但一直没核销，严重影响了市属行政事业单位国有资产的账面真实性。

二、对加强行政事业单位国有资产管理，提高使用效益的建议

行政事业单位国有资产管理要坚持“统一管理、规范管理、科学管理、严格管理”原则，加强对资产配置、使用、处置、调剂、运营及维修等全过程监督管理，促进资产的优化配置、整合盘活，提高资产管理绩效。要坚持市场化配置资源的方向，针对城市基础设施冠名权、广告权、开发权、使用权，以及停车场经营权等资源性国有资产，建立统一运营管理机制，实现政府职能归位和收益统筹。

（一）坚持统一管理的原则

将市直行政事业单位国有资产的产权登记、使用、调剂、处置、运营及维修等事项集中管理，从根本上破解资产管理散乱问题。

借鉴其他先进地市做法，在市财政局成立行政事业单位国有资产管理中心，统一负责市直行政事业单位国有资产的产权登记、使用、处置等管理。将拟成立的资产管理中心挂牌在市财政局已有事业单位，人员编制、领导职数在财政局内部调剂解决。

拟将各单位占有的国有资产，包括出租出借闲置的国有资产、举办大型活动结束或临时机构撤销后收回的资产、撤并单位收回的资产、公务用车改革取消车辆等资产分类逐项划转至资产管理中心。市属行政事业单位将不再有出租出借闲置的国有资产存在，可实现市属单位国有资产一个池子蓄水、一个龙头放水。此举可妥善解决市属单位国有资产管理存在的“小散弱、多头管理、监管缺位、风险点多”等突出问题，有效提升政府对市属单位国有资产调剂、盘活和布局调整能力，从而使财政部门对行政事业单位国有资产管理在宏观层面、资源整合和长期效应上发挥更大作用。对各单位提出的资产配置（包括房屋）等需求的，市政府按照先调剂、后租赁、再购建的先后顺序原则进行严格控制。

（二）坚持规范管理的原则

1、完善规章制度。规范国有资产使用、处置等行为，依据国家有关国有资产管理的相关制度，年底前重新修订完善《承德市行政事业单位国有资产管理办法》、《承德市市直事业单位国有资产使用管理办法》《承德市市直事业单位国有资产处置管理办法》，确保国有资产安全完整，提高国有资产使用效益。配合市人大在充分调查摸底的基础上，根据现状，出台制定承德市行政事业单位国有资产监督管理办法和问责办法，做到有法可依、违法必究。

2.加快推进政府综合财务报告制度，综合使用资金、资产和资源

坚持资金管理与资产管理相结合，实物管理与价值管理相结合，管控总量、盘活存量、用好增量，做到账账相符、账实相符，提升单位管理水平和使用效益。

3、规范各行政事业单位资产管理不到位、处理不及时问题。对于市行政中心、市委党校、承德一中等入驻多年，迟迟没有进行房屋登记入账的单位，建议根据政府会计制度的规定，对房屋等固定资产进行暂估入账，待工程竣工验收合格和决算审计等手续完备后，在对房屋等固定资产金额进行调整。

（三）坚持科学管理的原则

整合盘活市直行政事业单位国有资产，建立国有资产注入市属国有企业长效机制，发挥国控集团等市属企业的龙头作用。

1、将部分行政事业单位所属宾馆、酒店整合，组建行政事业单位国有资产投资运营公司，负责对市直行政事业单位出租出借闲置资产的市场化运作。

2、助力国控集团做大做强。一是对市属行政事业单位新形成的可以进行市场化运作的资产，依托新成立的市直行政事业单位国有资产管理中心、国有资产运营公司建立长效移交机制，促进国有企业集团可持续发展。二是为增加国控集团现金流、促进母子公司间资金流动、提高投融资能力，支持指导国控集团及其子公司参与现金流稳定、预期收益稳定的PPP 项目。

3、组建承德投资集团，进一步提升政府调控能力。根据我市基金、担保类企业注册资本、资产和发展情况，建议抢抓有力时机，抓紧组建承德投资集团，对相关资产资源进行实质性整合，发挥股权投资、担保等杠杆作用，为市属国有企业集团乃至全市经济发展提供资金支持。

（四）坚持严格管理的原则，对违规使用处置资产的行为进行纠正和责任追究

1、开展行政事业单位国有资产专项排查活动。由市财政牵头，审计、纪检监察、主管部门配合，采取专项检查、委托中介机构逐一逐项排查等方式，彻底摸清家底，为下一步资产盘活奠定基础。

2、对违规出租的行为进行纠正。建议由纪检监察、审计、财政等相关部门，进行集体约谈并以市纪委或市政府名义进行通报，督促各部门限时整改，杜绝此类问题再次发生。同时，采取三项措施对违规问题进行依法处理。对于已经签订的租赁合同，由主管部门牵头重新审核，一是对有法律支持、且租金明显不合理的出租行为直接取消，如租期超过20 年部分等。二是查证是否存在恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益，以合法形式掩盖非法目的，违反法律、行政法规的强制性规定等合同无效的情形，如果存在则通过法律途径或协商解决，确认合同无效、收回资产。三是如果签订的合同不存在无效的情形、且年租金无增长的，建议由主管部门牵头和承租人协商后评估，按照评估的结果确定增长率，支付租金。

上述举措落实后，市属行政事业单位国有资产将实现真正意义上的集中统一管理，各单位只有资产使用权，资产所有权、处置权、经营权交政府统一行使。将有利于提升政府调控能力，促进国有资产优化配置，有利于加强国有资产监督管理，防止资产流失和浪费，最大程度确保国有资产的安全和保值增值。

课题项目：2019 年度承德市社会科学发展研究课题（课题编号：20193162）。