先秦土地制度变迁

刘新文

[摘要]以制度经济学的方法研究自原始社会起，到秦朝灭亡这两千多年来社会形态、社会结构、经濟结构对土地制度的影响，对这一时期的土地制度进行了梳理与总结，最后得出土地制度改革应“为时而著，为民所向”的结论。

[关键词]先秦;土地制度;土地改革

[中图分类号]F301.1[文献标识码]A

随着古代王朝不断更迭，土地一直是古代人民赖以生存的重要资源，而土地制度也一直是推动经济发展、维持社会稳定的奠基之石。以史为鉴，可以知兴替。我国拥有悠久的农耕文明和丰富的土地制度演变历程，梳理和总结这些历史经验，有助于我们立足国情，更好的改革、创新现有的土地制度。

1 从自给自足到集中再分配——土地制度的产生

我国农耕文化起源于神农氏，他尝百草而辨五谷，教导部落人民种植粮食，由采集捕猎的游牧文明转型成为农耕文明。“神农悉地力，种谷疏，故托农煌于地。”——《尚书大传》

当时的社会形态处于部落向酋邦过度的原始社会时期。部落大多以父系氏族为单位，成员之间是平等的、无阶级的、近似共产性质的，没有私有财产、市场、乃至强制性质的政府。部落内部成员不多且生产力低下，只能制造简单的陶器和石质工具，住在土坯或者石头堆砌的房子里;但各成员为了生存都各尽其能，能过做到自给自足;分配方式是平等分配，这像极了理想主义的乌托邦。

这一时期对利用土地比较粗糙，因为在当时，土地资源如空气一样相对人口极大丰富，人们只是自由散漫的撒种并等待收获，没有形成系统的土地使用准则。

直到黄帝击败包括神农氏（炎帝）在内的上百个部落，建立了联合的酋邦社会。相对于平等的部落时期，酋邦是不平等的。人口和生产力的进一步的发展，使得社会的剩余产品越来越多，人们交换的需求和可能性也越大，这使得社会产生出由一个具有权威的中心进行再分配的需求，而在酋邦社会中，这个中心就是酋长。各氏族成员围绕着一个具有权威的族长按照血缘远近排列，因为普遍存在的先祖崇拜，高血统的人与氏族祖先的关系最近，他们通常拥有宗教、社会、经济方面的领导权;各个不同氏族又是围绕着一个贵族氏族按等级排列，这个贵族氏族通常就是酋长的氏族。社会阶层演变成了酋长—氏族首领—百姓这样的三层结构。

由于酋长这个权威中心的存在，他可以要求整个酋邦共同遵守某几个行事的准则，这就为制度的产生提供了条件。酋长是规则的制定者，同时又是利益的分配者。在最开始的时候，酋长这个职位的通常都要承担更多工作，就像禹对舜说的，“予思日孳孳：鸿水滔天，浩浩怀山襄陵，下民皆服于水。予陆行乘车，水行乘舟，泥行乘橇，山行乘檋，行山刊木。与益予众庶稻鲜食。以决九川致四海，浚畎浍致之川。与稷予众庶难得之食。食少，调有余补不足，徙居。众民乃定，万国为治。”大禹每天都勤恳努力的办事，跋山涉水的设置路标，疏通河道和沟渠;调集粮食赈济灾民，迁移灾民到有粮食的地方;安定民众，治理各个诸侯国。正是由于酋长承担了更多事物与责任，他就拥有了享受更多利益的资格。

禹从国都为中心点划分了五服：国都方圆五百里之内是天子的甸服，都要为天子服田役纳谷税，一百里之内的整株粮食都要上贡给天子，一百里至二百里的山禾穗都要上贡，二百里至三百里的上贡谷粒，三百里至四百里的上贡粗米，四百里至五百里的上贡精米;甸服以外五百里为候服，是卿大夫和诸侯的采邑跟封地;侯服以外五百里为绥服，受天子教化，推行制度的地区;绥服以外五百里为腰服，是受天子约束，要承认服从于天子的地区;腰服以外五百里为荒服，是为天子守卫边疆的地区，这个地区的人行为没有太多的约束。“令天子之国以外五百里甸服：百里赋纳总，二百里纳铚，三百里纳秸服，四百里粟，五百里米。甸服外五百里侯服：百里采，二百里任国，三百里诸侯。侯服外五百里绥服：三百里揆文教，二百里奋武卫。绥服外五百里要服：三百里夷，二百里蔡。要服外五百里荒服：三百里蛮，二百里流。”——《史记》

这个时期的土地制度是天子跟贵族拥有大部分土地的所有权，百姓为天子和贵族们耕地并上贡粮食。这种按照土地所处位置不同而缴纳不同赋税的法令是土地制度的雏形，为后来井田制的产生奠定了基础。

2 从井田制到初税亩制——私有制的萌芽

到了西周的时候，社会结构是以分封制为核心的“天子—诸侯—卿大夫—百姓”四级金字塔机构;土地方制度方面，天子明确了土地的所有权为国有，“溥天之下，莫非王土”——《诗经·小雅·北山》，定制了井田制，即孟子说的，“方里而井，井九百亩，其中为公田，八家皆私百亩，同养公田。”就是将一大块土地分成“公田”和“私田”，“公田”由周围的百姓共同耕作，产出上贡天子;“私田”由百姓各自耕作，产出归自己。

井田制中，土地的所有权都归属于天子也就是国家，而土地的收益权则分成两个部分，“公田”的收益归天子或者是管辖的贵族，而“私田”的收益则归属于百姓自己。这种制度相较于之前个耕种所得大部分甚至全部都要上贡给天子和贵族，有了极大的进步，农民可以通过自己的努力给自己带来跟多的收益，这极大地刺激了农民的积极性，西周也因此度过了一段平稳发展的时期。

到了东周，随着铁器和牛耕的出现，单位农民或者家庭能够耕种的土地面积得到了很大的提高，这使得私自开拓的“私田”不断增加，原有井田制的土地划分已经不能适应生产力的发展了。同时，天子的统治力度日益衰减，农民亦不肯尽力于“公田”，于是各诸侯国相继进行了土地制度的变革。

齐国的政策是“相地而衰征”，即根据土地质量的好坏和数量的多少，相应的征收税赋;晋国的变革是“作爰田”，即将国家的土地赏赐给立军功的人;鲁国的变革是“履亩而税”，即根据耕种土地的多少来相应的缴纳赋税;楚国的变革是“量入修赋”，即根据土地产出的多少相应的征收赋税;秦国实行商鞅变法，“为田开阡陌封疆”，“除井田，民得买卖”，即废除原有的井田制度，按军功授田，重新规划土地，设立地标，明确土地四至，同时设立官职保护私有土地不收侵犯，允许土地买卖。至此，私人土地的所有权依法确立了下来。

东周结束，秦朝建立了统一的帝国。始皇帝统一了文字、货币、车轨、度量衡，极大地方便了社會、经济、文化的有序运行。设郡县制，地方受中央集中领导，加强了中央集权，极大地削弱了自春秋以来，贵族、豪强势力对地方的割据现象。只有在强有力的国家政府的领导下，制度的实施才能够得到有效的保证。

土地制度方面，秦朝沿用了东周战国时期秦国的“阡陌封疆”制度，承认土地私有，允许买卖，设土官监督并保障农民土地的使用。主要原则有两个，一是“民上无通名，下无田宅”，农民必须向政府通名备案立户，其土地的所有权才会被认可并给予保护;二是“尽人力则任地土”，只要每户的劳动力有能力耕种土地，那么就可以任意开荒，“任民所耕，不计多少”。

当然，拥有更多土地就要承担相应的赋税。政府设立的土官“顷畔封”每年都会对土地的“阡陌”进行更新，对私自侵占他人土地的进行惩罚，同时按土地面积向所有者征税。税率为十税一或是二十税一，百姓的劳动剩余与其努力程度相应，刺激了生产的积极性。

然而，秦为了削弱地方豪强的割据，秉承着商鞅“有道之国，重在弱民”的原则，通过严密的户籍制度和税役制度，将人口驱赶到了农业上来。实行“农不上闻，不得私籍于庸”和“有二男以上不分异着倍其赋”，即不允许没有爵位的人私自从事农业以外的生产活动，家里有两个以上男丁却没有分家的要交两倍的税赋，这使得百姓被迫走向了小家庭自耕农的道路。

秦朝的这种土地制度促进了当时农业的发展，并且在一定程度上抑制了土地兼并，但同时也极大地限制了手工业和商业活动的进步。重要的是，始皇帝的统治后期刚愎自用，大臣也不敢进言，同时不惜民力的大兴土木，大量征发劳役，土地开始出现了撂荒的现象。随着农民起义和叛乱的出现，各地征战不断，土地制度得不到实施和监督，已然名存实亡。

在历史的长卷中，秦朝所占的篇幅很短暂，但是秦国所占的篇幅却很长，而秦国正是由于其出众的土地制度得以安民之根本。通过安民积攒了足够的底蕴，历经一次次征战仍然屹立不倒，虽各有胜败，但都能够迅速的得到恢复，最后得以兼并六国，实现了大统一。

先秦时期，土地制度实现了从“国有制”到“私有制”的转变。此处的“国有制”指的是国家不仅享有土地的所有权，而且还享有产出的收益权，民为君所用，产出亦为君所享。显而易见这是种不平等的制度，这种制度下的人民是饱受压迫的。伟人曾经说过，哪里有压迫，哪里就有反抗。而一种制度一旦不被人民所接受，不能促进生产力的发展，就是势必会被时代所抛弃。“私有制”的出现恰恰反映了时代的选择，这里指的“私有制”并不是指绝对的、完全意义的土地私有化，而是在国家的领导和监督下的土地私有化，土地为民所用，产出亦为民所享，在这个过程中，国家扮演者管理协调者和维护监督者的角色，并向民众收取一定的费用即“税赋”。

3 对先秦时期土地制度的总结

上文中，我们梳理从原始社会到秦朝大统一这2000多年来土地制度的变迁，其中体现出的一般规律和内在趋势对我国现代农村土地制度改革的进一步推进具有不容忽视的借鉴意义。以下为笔者总结的两条规律。

3.1 “章合为时而著，策合为事而作”

技术的突破会导致生产力的跨越式增长，同时也使得固有的生产关系变得不协调，制度应该及时的做出相应的调整。如原始社会生产工具的出现产生产品剩余，铁器和畜力的应用导致的人均可耕种面积的扩大都使得当时的土地制度发生了相应的改变。

3.2 “民之所望，施政所向”

自原始社会的土地氏族公有到春秋战国的初税亩制，土地权益逐渐从“国有”转为“私有”，政府的职能也逐渐转向监督服务型，人民从中得到了更多对土地的自主权。只有人民的利益得到保障，国家社会才能够长治久安、不起纷乱。就像从人民公社到家庭联产承包在责任制，再到三权分置的土地流转无一不是顺应民意，先有民意而后有法。

新中国成立以来，我们不仅解决了14亿人的吃饭问题，国家的粮食安全亦得到了巩固，这离不开土地制度的改革和发展。同时，我们面临着一些难题，例如农村人口的就业问题、土地流转与土地保障的协调等…面对这些困难，我们应该“不忘初心、牢记使命”，结合我国国情，建立起符合生产力发展要求的土地制度，实现我国农业的高质量发展。

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