价值导向、政府能力和社会支持：浙江省织里镇新居民服务管理的一个分析

吴坚

摘 要：“二元社会中国”的消融体现在中国方方面面的点滴进步中，新居民服务管理是其中重要的一方面。价值导向、政府能力和社会支持是发展型社会政策分析的一个有效工具，浙江新居民服务管理政策和实施体现了民生导向、效率导向、竞争力导向和一定程度的平等共享导向，政府能力提升较快，社会支持的组织化进步明显。

关键词：新居民服务管理;价值导向;政府能力;社会支持

浙江省湖州市织里镇是湖州乃至全国的“童装之都”，市场覆盖率保持在98%以上，市场占有率30%以上，是浙江全省最具特色和活力的块状经济产业群，镇综合实力在全国千强乡镇中位列89位，省百强乡镇中位列前20位。2011年10月，因发生以新居民为主体的抗税事件而使织里新居民治理问题得到外界格外关注。经过这些年的发展，织里新居民服务管理到底提供了怎样的答卷，取得了何种进步，这些进步又是如何取得的？对此进行分析无疑是一件有价值的事情。

一、价值导向、政府能力和社会支持：新居民治理政策分析的一个视角

无论是社会问题的解决还是人与社会的可持续发展，均涉及人的真正需要和政府满足需要的治理过程。社会素质理论认为，满足人的需要须通过建构三个互赖层次的内容来实现，分别是规范价值、建构性过程、机会与条件。穆尔把治理过程视为创造公共价值的战略管理过程，由价值、能力和支持三个相互作用的内容组成。

（一）价值导向

沃克（Walker）认为社会政策可以被界定为一套施政理念，这套理念支撑着社会制度的发展和再生产，并决定着不同社会群体之间资源、地位和权力的分配。[1]社会政策具有自己鲜明的价值立场，不管人们如何定义自己的社会政策概念，不管是狭隘还是广泛，社会政策都体现了自己的价值判断：其宗旨是为了向市民提供社会福利，在这种提供中既有经济目标和手段，也有非经济目标和手段，必然涉及国家角色问题，涉及资源再分配手段。纵观世界的社会保障和社会福利的问题和解决方案，我们可以发现如下价值观念：社会福利是社会集体应尽的责任，是每个公民应享受的权利;“公平和效率”或“正义与经济增长”实现双赢;生活素质观强调个体与自由的价值，发展型社会政策在强调战略和人与社会同步发展的同时也关注人的经济理性，新公共管理强调个体与效率的价值，可持续发展、中国传统文化和社会主义强调整体和公平的价值。

（二）政府能力

发展型社会政策强调个人资产的积累，从长远的角度为贫穷者提供脱贫的条件，而生活素质评估强调个人能力的提供以满足人自由的终极需要。政府自主性和政府能力是这种长远抱负的必要条件，要求社会服务体系整体的高度配合，提高各部门、各层级协作性，还需要服务的使用者建立与服务提供者的合作关系，以提升服务的效果、质量和精确度。以吉登斯的“第三条道路”社会政治治理框架为基础，以森的可行能力为取向，并且包括了梅志里的社会发展主义，强调通过对话重建社会政策各主体的责任，共同促进人的能力提升，从制度上融合社会和经济的发展。[2]关注社区、社会以及更广阔的社会进步和社会结构，社会福利并非只因为利他主义和应有权利而提供，实现发展目标也是一个重要原因，经济政策和社会政策必须结合，只有把社会福利的消费性和生产性相结合，通过社会投资提升人力资本，帮助福利使用者参与生产性的经济活动，国家才能实现可持续发展。[3]

（三）社会支持

穆尔认为创造公共价值的一个重点是在认可环境中取得利害关系人的支持，认可环境的形成有其条件，就是每个国家或地区的历史与制度发展。政策网络由各种有其自身价值和核心目标的独立单位组成，不同单位之间的合作就是对不同目标的整合，以形成共同目标，并引导每个单位通过自身努力达成这一共同目标，取得市民支持，并配合整体的战略目标和价值。一个封闭的、缺乏公众监察的网络即为不透明网络，它往往导致只对内负责而不对外负责的问题，并容易导致产生不道德甚至非法行为。人们在日常生活中一方面真实地感到行动、思想和创作自由空间的存在，但另一方面，这种自由又不可避免地受到结构和文化的限制和约束，文化结构也深深地限制了社会认可支持的获得;人的社会属性决定了人的自我实现是取决于社会认同，自我实现过程与集体认同形成过程之间有着互赖性，服务提供者之间和政府与服务提供者之间的互动与协作除需要资源的交换或依赖、权力的控制以及制度的规范外，更需结合通过社会网络取得社会资本。

二、浙江织里镇新居民治理政策分析

（一）价值分析

由于历史成因和现实条件，虽然经过不断改革完善，我国社会政策体系事实上存在着国家主导、城乡二元的“二元社会中国”，城乡居民、区域内外居民在社会福利、社会权利上存在较大差距，新居民只是其问题的一个具体表现。因此，新居民问题的解决是整个社会的一项系统工程，牵一发而动全身，需要各级政府间、政府主管部门间、政府与企业间、政府与社会间的联动与协作，将“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理格局落实到新居民治理中。从织里镇及其上级政府湖州市政府新居民服务管理政策文本可以看出，新居民治理主要宗旨在于保护新居民的合法权益，维护社会和谐稳定，促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展。从社会竞争力和效率角度看，通过必要的新居民福利和社会权利的补位来为经济发展提供强大动力支撑和基础保障。促进经济快速发展、解决结构性的劳动力短缺、扩大消费需求等经济发展目标的考量还是新居民发展型社会政策制定的主要依据与着眼点;改善民生、推进社会管理创新第二出发点在于维护社会稳定，构建一个共建共治共享的和谐社会，因为流动人口民主意识、权利意识和维权意识不断增强，对就业、就学、就医、就住、社会保障和文化生活等方面的需求日益增长，期待享受市民待遇、共享改革成果的愿望更加強烈。总体而言，从效率、社会竞争力出发主体赋能和福利补位的策略和措施较多，而从公平、平等角度推进整体进步、共建共享、权利保障的价值导向和实际措施较少，救济途径也不是很多。

（二）能力分析

为建立健全新居民服务管理工作的组织网络、工作制度和保障体系，完善公共服务体系、维权机制和政策措施，湖州市政府办公室增设了新居民事务处，三县两区设立新居民事务局，配备班子成员，全市乡镇（街道）建立新居民事务所，社区（村）和企业建立新居民工作站（点），根据经济社会发展水平和公共财力、资源承载能力，制定出台了1+N政策，即《湖州市人民政府办公室关于加强全市流动人口服务管理工作的通知》和《湖州市新居民计划生育服务管理卡制度》《湖州市新居民儿童免疫规划和妇幼保健服务管理工作方案》《关于进一步加强新居民党员服务管理工作的意见》《关于做好务工流动人口加入工会工作的通知》《关于进一步加强流动人口学法用法提高遵纪守法意识的意见》《关于进一步加强和改进全市新居民服务管理工作的意见》等相关制度，从组织体系和政策体系上构建了新居民整体性治理框架，有效地提升了政府新居民治理能力。织里镇在流动人口信息登记、企业宿舍智慧用电、信息登记外包、家园卫士建设、智慧消防建设等新居民服务管理方法方面形成了相对有特色的以人为本的综合性管理模式，预防、控制和打击各种违法犯罪的能力显著增强，“最多跑一次”改革不忘新居民，为偏远地区群众提供家门口一站式服务，提供上门拍照、录指纹等服务，居住证的办理上基本实现零跑次。为新居民开展便民服务，设立计生服务点，对新居民子女实行平等关爱;强化劳动合同管理，督促用人单位依法参加社会保险，新居民在规模以上企业的合同签订率和社保缴纳率均在95%以上，加强对新居民的就业技能培训，强化对涉及新居民的侵权案件查处，通过广泛发动，各界齐心服务新居民，提升新居民文化娱乐生活水平及其政治地位，举办有“十佳（优秀）新湖州青少年”活动、“情系新居民、服务进社区”为主题的宣传服务日，举办了文艺会演、计生知识图版展、有奖知识问答、发放宣传资料等宣传活动;“爱心大篷车”六送（送文化、送健康、送技能、送安全、送法律、送温暖）进企业活动，有效地帮助新居民融入当地社会，促进基层和谐。社会保障水平有新提高，权益维护取得新成效，新居民满意度有新提升，皆显示了政府管理服务能力的大幅提升。总体上来说，预防、管理、服务、维稳和促进经济发展的能力提升较多，但在促进新居民工作能力、社会能力等赋能方面的造血能力上有所欠缺，或有效性、针对性存在问题。

（三）支持分析

根据调查，新居民交往对象以亲缘群体和业缘群体为主，开拓性不够。社会交往圈是个体与他人交流和互动的基本平台。新居民平时交往最多的人依次是父母及家人、同事、同学、同乡、亲戚朋友、邻居、社工。其中，父母家人与同事占67.9%的比例。这说明，新居民的社会交往圈是以亲缘群体和业缘群体为主的。其交往圈同质性较强，开拓性不够。遇困难时的求助对象：较少求助正式组织或机构。面对一个相对陌生的环境，在遇到困难时，外来务工人员第二代的求助对象主要还是亲缘群体和业缘群体，这与他们平时交往频繁、相互了解和信任有关。外来务工人员第二代对正式的社会组织或机构的利用率还比较低。针对这种情况，织里镇于2014年4月由安徽、江西、重庆等12个异地商会和1个当地商会组成了新居民和谐促进会，坚持“政府主导，共同参与”的原则，积极推进织里镇“产城人融合”积极参与企业消防安全生产培训、劳动合同签订培训等活动，使法律法规知识延伸到新居民的工作、生活中，建立了良好的沟通机制。自建立以来，促进会已成功协调解决纠纷多起。同时，促进会还建立了一支800余人的新居民平安志愿者队伍，进一步融洽新老居民关系，维护社会稳定，使新居民管理服务政策在社会上得到了更好的宣传，也更好提高了新居民治理的社会支持度。

三、结 论

国策推动、学者策应下，以治理体系、治理能力建设为主线的公共治理转型已成为当下中国各级政府热火朝天的政治实践。浙江省织里镇“流动人口管理”向“新居民治理”转型的实践在全国具有相对的先行性和典型性，而政策文本是治理转型标志性成果，政策文本价值要素和行动要素也是考察新居民治理政策的一个很好方法。织里镇乃至湖州市政府新居民政策文本形式较为完备，进步意义重大，但存在价值模糊、概念偷换、目标与策略不匹配、策略之间冲突、行动资源无约束或无保障等问题存在。因此，对于压力型体制下的地方行政官僚组织自主性、决策说理程序、地方行政官僚组织任务结构与任务环境间的关系，应该展开更为深入的研究。

参考文献：

[1]【英】艾伦.沃克：《二十一世纪的社会政策：最低标准，抑或社会质量》，载杨团、关信平主编《当代社会政策研究》，天津：天津人民出版社，2006.

[2]徐道穩：《社会发展与发展型社会政策》，载《深圳大学学报》2006年第3期.

[3]邓广良、刘洲鸿：《社会发展主义》，载王卓祺、邓广良、魏雁滨编《两岸三地社会政策——理论与实务》，香港：香港中文大学出版社，2007.

本文系2012年度湖州师范学院校级科研项目研究成果

（作者单位：湖州师范学院）