基于教育精准扶贫的义务教育供给研究——以福建三明市为例

冯 倩

(三明学院国有资产管理处，福建 三明365004)

党的十九大报告中关于民生保障的重要内容包括有“高度重视农村义务教育”“坚决打赢脱贫攻坚战”“坚持精准扶贫、精准脱贫” “确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。”[1]报告中高度重视脱贫攻坚任务，坚持精准扶贫战略，并首要重视贫困地区(主要是农村、乡村)的义务教育发展。义务教育是扶智脱贫的起始环节，它的供给是由政府提供的，政府对义务教育供给的质量，直接关系到整体国民的文化和素质水平，进而影响到我国的扶贫进程、经济建设和社会发展。由于义务教育供给的重要性，学术界对政府义务教育供给情况从不同的角度进行研究。曹海琴(2017)[2]阐述了其由政府、市场、社会、公民等多元主体共同供给我国义务教育模式的观点，在国家提出供给侧改革的新政策背景下，提出要突显政府在义务教育供给侧改革方面首当其冲的重要作用，在义务教育的整个发展过程中引入包括公平竞争、自由选择在内的市场机制，发挥社会公益性组织的作用，使公民在义务教育供给侧改革进程中处于主动的地位。宋珏遐(2016)[3]分析了财政分权对我国公共教育供给的影响，他用数理分析和实证分析的方法总结出了由于财政分权，导致我国各地区因财政能力差异使得公共教育的发展水平也存在差异，并提出了缩小差异的建议。马浩铭(2015)[4]在理论分析的基础上以衡阳市为例，进行了地方政府对基础公共教育服务供给机制的现状、问题及原因分析，最后借鉴国际经验，提出了地方政府对基础公共教育服务供给机制创新的思路。杨小敏(2018)[5]在师资供给视角下分析义务教育阶段教师资源配置的问题，她指出了城乡教师队伍存在多种差距，也为缩短义务教育教资供给差距提供了合理建议。

福建省三明市是我国精准扶贫方略提出后设立的6个国家扶贫改革试验区之一，在我国现行的财政分权体制下，三明市政府承担着本地区义务教育供给的主要责任。本研究调研三明市义务教育供给的现状，提出优化义务教育供给的策略建议，对于推进地方政府教育精准扶贫、义务教育供给具有示范和借鉴意义。

一、实现教育精准扶贫和优化义务教育供给之间的关系

教育精准扶贫是一种政府以及社会针对不同地区、学校、学生，采取具体的、科学有效的办法来帮助其教育发展，并对帮扶过程进行精确管理，分析各项帮扶措施的利弊，对帮扶成效进行考核总结，最终促进教育良好发展的体系。教育精准扶贫既是手段，也是目的。在实施教育精准扶贫的过程中，通过在贫困地区普及教育，使贫困人民得到相应的知识文化和专业技术教育，通过提高其综合素质和技术文化水平来实现其自身和社会的发展，从而解决贫困问题。在通过教育来改善贫困问题后，原来教育匮乏的问题也就会随着经济社会的发展而得到改善[6]。

教育精准扶贫是一个良性循环的过程，缩小到义务教育领域，均衡、优化义务教育供给需要教育精准扶贫政策的支持，实现教育精准扶贫的目标又需要优化义务教育的供给。地方政府作为当地义务教育供给的主体，应当制订适当的政策和举措，使有限的教育资源向贫困、薄弱地区倾斜，加大对义务教育薄弱地区的政策支持以及各项资源的供给、投入，以强带弱、结对帮扶，从而实现教育精准扶贫的政策要求。

二、教育精准扶贫背景下三明市义务教育供给的现状

通过走访三明市政府办公室、政府教育督导室、教育局、财政局以及部分县(区)学生资助中心、学校，对相关材料进行查阅、调研，并对相关人员进行访谈，发现近年来，在教育精准扶贫大背景下，三明市对义务教育的供给既取得了成效，也存在一些问题。

(一)政策支持方面

三明市政府为了保证和促进本地区教育发展，制订了符合本地区义务教育实际的相关制度，探索建立了本市教育扶贫、教育精准扶贫的制度保障。通过对三明市政府、教育局文件及有关制度的整理，发现近六年来，三明市为促进教育发展颁布了不少规章制度，其中与义务教育事业有关的也不在少数(见表1)，涉及到均衡发展、营养改善计划、教育救助、一体化改革等方面；但在这六年间属于义务教育中长期发展的规划性制度较少，尤其是在“十三五”的开局之年2016年都没有出台相关的义务教育“十三五”规划。大部分是针对短期的通知、通报等，例如省级出台了某一个政策，地方就对应地出台一个文件，并对有关情况进行通报，过于重视短期效果。

表1 三明市2014-2019年出台的与教育有关的制度

(二)师资队伍建设方面

教师是教育事业的主导，三明市主要从提高乡村教师总体素质和提升乡村教师职业幸福感入手，加强义务教育师资队伍建设，根据具体措施形成图1。

图1 师资配置情况

三明市在义务教育师资队伍建设方面取得了一定的成效，但经走访具有代表性的6所义务教育学校，包括市区小学2所(教师总数213人)、县级小学2所(教师总数202人)、农村小学2所(教师总数98人)发现，城乡教师配置差距仍较明显，农村义务教育阶段依然存在教师学历不高、年龄偏大、职称偏低的问题。

农村义务教育阶段的教师队伍建设滞后于城市体现在首位的是学历，经调研形成图2，市区学校的教师学历水平远优于县城学校尤其是农村学校，可以看出，本科学历的老师是市区学校教师的主力军，而在县城和农村学校，则是大专学历的老师比较多。本科学历教师在县城学校只占三分之一，在农村学校就更为少见，农村学校中专、高职毕业的老师占比较大。

图2 六所三明市义务教育阶段学校教师学历结构

在教师年龄方面，三明市义务教育阶段学校教师的年龄结构相差不大，在三类学校里中年教师都是作为中坚力量而存在的，但是仔细比较而言，市区学校的年轻教师相对较多，农村学校教师年龄结构已经存在老龄化的趋势(见图3)。

图3 义务教育阶段学校教师年龄结构

在职称方面，高级职称教师主要集中在市区学校和县城学校，中级职称教师是农村学校的中坚力量(见图4)。

图4 义务教育阶段学校教师职称结构

综合上述调研数据可以发现，三明市义务教育教师配置方面仍然是市区优于县城、县城优于农村，农村义务教育阶段教师学历不高、年龄偏大、职称偏低的问题普遍存在，迫切需要更多的优秀业务骨干教师来支持农村义务教育发展。

(三)基础质设施建设方面

三明市在教育项目及资金安排上优先向贫困县和农村贫困地区倾斜。截止2019年，全市共投入资金13.5亿元，建设农村中小学生“幸福成长工程”、“三通两平台”、中小学扩容工程、“全面改薄”等义务教育基础设施项目。全市多媒体教学设备进教室的比率均达到了100%，全市义务教育学校比省定计划提前2年实现全部完成义务教育标准化创建[7]，农村学校面貌焕然一新，教育硬件设施差距在城乡、地域、学校之间不断缩小。

但在取得成绩的同时依然存在如下问题：一是城区学校扩容压力大。由于城区人口不断扩容，适龄儿童人数增多，城区学校校容饱和，生均校园、校舍、运动场地面积、教学设备数量不达标等问题突出。二是校舍安全改造任重道远。由于受福建省“全面改薄”规划总量的限制，多数项目未能安排到“全面改薄”规划中，且改造周期长，在改造过程中又会出现新的危房，改造之路任重道远。三是农村新添置的教学设备使用率不高。许多农村教师习惯于黑板粉笔的教学，较少使用信息化设备。而且农村学校对先进的教学设备既没有维护人员也缺乏维护经费，所以导致有些学校管理者和教师抱着“能不用尽量少用”的心态，使得这些“先进”的教学设备闲置，使用率不高。

(四)财政教育资金投入方面

地方政府承担了本辖区义务教育支出的90%以上[8]。三明市财政局下拨的教育支出项目较多且资金每年都在增长，包括：城乡义务教育补助经费、义务教育保障经费、农村学生营养改善计划补助、农村义务教育薄弱学校改造补助、少数民族地区教育特殊补助、义务教育学校少数民族学生助学金、农村紧缺教师代偿学费、经济困难县补充教师经费等等[9]。但将之与整个地区生产总值、整体财政支出的横向比较中就会发现：教育支出资金虽逐年增长，但是教育支出占财政总支出的比重却不乐观(见表2)。教育支出占财政总支出的比重从2013年的21.03%起五年内持续下降，下降到了2017年的19.56%，到2018年才有所上升。世界公认的数据标准：财政性教育支出大于国内生产总值的4%才能更好地满足教育产品的基本供给，三明市到2018年教育经费支出占地区生产总值的比例只在2.57%，离4%的标准相差不少，而且几年内有高有低，并不是逐渐增长，2015-2018的近四年反而呈下降趋势。由此可见三明市政府教育经费投入不足，对教育的支出总量偏少，导致教育支出占地区生产总值的比重和占公共财政支出的比重都不尽合理。

表2 2013-2018年三明市教育经费支出情况统计表 单位：亿元

(数据来源：根据三明统计年鉴(2014-2019)整理而来)

三、教育精准扶贫背景下优化义务教育供给的策略

三明市作为国家扶贫改革试验区，在教育精准扶贫背景下义务教育供给的现状中取得的成绩和存在的问题具有一定的普遍性，在分析现状的基础上，针对存在的问题提出政策、资源、经费、体制等几方面对策。

(一)完善义务教育扶贫的发展规划

教育的发展是有利于千秋万代的德政之业，促进教育发展需要长久之功，所以对教育事业制定的政策、制度也不应该只注重短期效果，地方政府作为本地义务教育的主要供给者，不仅应在参考上级政府的规划下，制定适合本地的中、长期教育发展规划，还要增强制度规划的精准性，使政策制度向教育薄弱地区倾斜。少制定泛泛而谈的制度规划，多制定实效性强的制度规划并注重民众对制度贯彻的反馈，不断优化以起实效。

(二)优化教师资源的配置

实现教育精准扶贫，关键还是靠人才。一是继续提高乡村教师的待遇，及时落实省上新政策，从2019年开始，将每位乡村教师每个月的生活补助标准提高到500元[10]，还应根据各县(区)内的实际情况、学校艰苦偏僻程度等，划分乡村教师生活补贴的档次，实行差别化的补贴标准，使乡村教师待遇总体上明显高于县城教师。二是建立科学合理的城乡教师交流平台，缩小差距、促进城乡教师资源合理流动[11]。三是继续加强乡村教师的培养。建立乡村教师范围内的名师工作平台，打造优秀教师团队，努力提升乡村教师队伍的整体素质。组织城区名师、优师开展对口帮扶、巡回培训讲座，城区名师和乡村名师多互动，充分发挥示范引领作用。

(三)加强基础设施建设和教学设备的使用

一是进行城区中小学的扩容工程，地方政府要合理规划，条件允许的学校可在原有的校园里扩建、新建教学楼、体育活动场所、购置新教学设备；在新出现的人口密集区要兴建义务教育学校，并从多方面综合考量，考虑好服务半径，缓解现有学校容量不足的压力。二是加大乡村学校教学设备的投入，继续加强和优先推进乡村学校的信息化建设，向农村推广“互联网+教育”，如智慧教室、城乡互动课堂、创客空间等项目，促进数字教育资源全面向乡村学校开放共享[12]。与此同时，也要关注新购教学设备的使用率，加强乡村教职人员对新设施、新设备的使用和日常维护的培训，政府还应配备这些新设备的合理维护费用，让乡村学校不仅“会用”，也要“敢用”这些新设备。

(四)加大义务教育经费的投入，多元化筹措资金

首先，政府要进一步落实市本级财政对所辖地区各级义务教育的投入，并主动向贫困县、贫困村倾斜，加大对贫困地区义务教育人力、财力、物力的投入，促进义务教育均衡发展。同时，用好省级政策，争取省内经济发达市对5个扶贫重点县基础教育的帮扶资金[13]。其次，政府还应鼓励和引导社会力量捐资助学。发挥扶贫协会、侨办、工商联、妇联等协会对贫困地区的帮扶作用，为帮助贫困学生、乡村教师、薄弱学校设立多种多样的资助和奖励基金。这样不再是单纯依靠本级政府之力，多渠道、多样化筹措资金，能更好地保证资金充足，提高贫困地区义务教育发展的水平。

(五)建立完善的教育扶贫监督和考评体系

一是以监督体系保证教育公平。利用好扶贫资金在线监管系统等信息化监控平台，在各项教育资金的下发、划拨、使用过程中，实现全程、动态的监管，保证各项资金不被占用、挪用。同时定期检查教育精准扶贫相关工作的开展情况。二是以考评体系提高教育质量。对各地区、学校落实教育精准扶贫情况进行科学合理的考评，建立考评机制。对成绩显著的、受助客体反映良好的地方和学校予以表扬和绩效奖励，对出现重大问题的要取消相应评优资格，引以为戒。完善的考评机制可以提高各地区和学校相关人员的积极性，促使他们发挥主观能动性，更好地落实教育精准扶贫政策、提高义务教育质量。

结 语

发展教育是脱贫攻坚的根本大计，是阻断贫困代际传递的重要举措。义务教育的发展和义务教育方面的精准扶贫工作是一项长期复杂的系统性工程，需要政府持之以恒地推进。本研究管窥的“义务教育供给”是基于教育精准扶贫大背景下对供给现状的调研，以期抛砖引玉引发针对脱贫政策下义务教育供给的研究，为地方政府在教育精准扶贫背景下优化义务教育供给提供理论借鉴，趟出义务教育精准扶贫的三明路径、贡献三明经验。