环境安全公众监督法律机制的反思与重构

罗俊杰

一、环境安全的理论解读与研究假设

环境安全是环境法治的基本目标之一，也是当前保障社会经济可持续发展的“三大攻坚战”之“防范化解重大风险”“污染防治”的重要内容，意义十分重大。目前法学界对环境安全没有统一的定义，且大部分场合称之为“生态安全”。生态强调生物与生物之间的动态依赖关系（即生物链），而环境则是人类赖以生存的一切自然环境要素的总和，强调静态的总量与结构关系。〔1〕王毅：《国家生态安全与生态犯罪惩治》，《森林公安》2018年第5期，第12页。但其实两者是相通的，因为总和的自然环境要素总是表现为一定的生物链关系，这种关系融洽就是安全的，不融洽就是不安全的，因此笔者将生态安全与环境安全概念等同。环境安全因其客体的特殊性，涉及生态学、社会学和经济学内涵。从生态学角度讲，环境安全为生态环境系统持续保持稳定协调、安全健康的状态，〔2〕郭炯：《环境法中的生态安全观》，《哈尔滨师范大学社会科学学报》2017年第4期，第43页。这是自然朴素的环境安全概念。但实际上生态环境系统与人类的社会经济系统是紧密相联的。从社会学角度来看，环境安全实质上是人类在与自然环境发生关系的生产生活过程中形成的可持续发展的环境社会关系。而经济意义上的环境安全可概括为人类将环境作为赖以生存的要素而追求的一种安全需求，并构成公民权利的重要内容，目前环境法学界倾向于将公民在环境领域的权利称为环境权。〔3〕参见蔡守秋：《环境权实践与理论的新发展》，《学术月刊》2018年第11期，第89页；姜素红：《环境权构成要素研究》，《求索》2011年第1期，第127页。根据马斯洛需求层次理论，安全需求是公民生理需求基本满足之后的更高层次需求。生理需求层次的环境权是公民为满足生存需要而对环境所提出的最基本的要求，主要由两方面构成：一是作为基本生存环境空间的舒适性；二是作为生命内在维持要素（如饮用水、食物来源等）免受环境污染侵害，实际上这两方面已经包含了对环境安全的基本要求。而安全需求层次的环境权则进一步表现为公民追求以环境为基础的物质与精神享受质和量的稳定性（即一种安全保障权），大体包括：一是环境满足公民生命与健康安全的保障，主要指公民的生命和健康免受环境污染、恶劣的劳动生产条件的威胁；二是环境满足财产安全的保障；三是公民环境资产的所有性（或支配权）能够持续享有的制度性保障。笔者认为，此处概括的经济学意义上的环境安全更接近于公民实现可持续发展的环境要求，也与生态学和社会学意义上的环境安全并无矛盾，故应成为法学意义上的环境安全的应有之义。

我国全面进入小康社会意味着人们生理需求问题已经基本解决，安全需求愈发成为全社会关注的焦点。基本的人身与财产安全保障不仅是公民应当享有的权利，而且也是政府公共产品供给的重要目标。〔4〕吴昊、陈娟：《基本公共服务均等化的实现路径新探》，《云南社会科学》2017年第2期，第64页。基于环境质量对公众健康和财产安全的重大影响以及局部地区环境状况的恶化，人们对环境安全的关注程度已不亚于食品与药品安全、金融安全、网络安全等社会与经济安全问题。与此社会舆情及法治社会的要求相适应，我国公众逐步从关注环境污染的监督与治理向关注环境安全的预防与保障转变，环境监管方式也从单一的环保部门管制治理型模式逐步过渡到跨职能部门和公众参与的法治预防型模式。但传统行政主导的惯性与公众角色的复杂性使公众参与监督的效能难于发挥，造成公众与行政监管者在共同追求环境利益情况下的行为紊乱。对此，有研究认为：“继续加大环境污染事件处理的公开化，增强人民群众诉求渠道，全方位监督和采取司法手段处理环境污染事件。”〔5〕熊谋林、戴林莉：《公众参与在环境保护法治中的作用》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2018年第8期，第68页。

良好的法律应当是促成各利益相关者合作博弈的社会规则体系，各利益相关者依据该规则体系在合作博弈中实现各自利益。公众健康与财产安全是环境安全体系的本源性利益，行政监管体系应服从于该利益。而从环境安全体系的法律层面看，公众的角色较为复杂。〔6〕毛文娟：《环境安全与食品安全风险的利益框架和社会机制分析》，《经济问题探索》2013年第2期，第10页。公众首先当然是独立于排污企业的环境监管受益人，但也可以是排污企业的利益关联人（如本企业或关联企业员工，这时环境监管可能对他并无益处）。于是，公众基于自身利益的考量，其与行政监管者并不一定是合作关系，其态度取决于自身与行政监管者组成的环境安全保障力同排污企业的破坏力之间的力量对比。也有研究指出：“公私部门协力关系的建立为资源整合管理与满足民众需求提供了一个管道。”〔7〕周海华：《公私协力履行环境行政任务的正当性及其适用型态》，《西南民族大学学报（社会科学版）》2018年第11期，第86页。但是，如果不能从制度层面确保环境安全的保障力压制破坏力，我国环境安全形势不容乐观的局面将难以改变。

鉴于造成环境安全因素的复杂性，为简化研究，笔者作如下假定：1.环境安全监管主体的经济人假设。排污企业、行政监管者与公众在生产经营、行政监管和参与监督的过程中，都根据自身利益最大化原则来决定其行动方案。三大主体分别以利润最大化、政绩最大化和公共利益最大化原则来选择环保社会责任的承担程度、环境监管的宽严程度以及公众参与的方式。这样假设三重环境监管主体（排污企业、环保监管部门和公众）分别履行三种监管职能：自律监管、行政监管和社会监督。2.环境安全威胁来源假设及理由。假设环境安全的威胁完全来自企业的生产性排污，即忽略消费性污染行为。原因在于：一是工业化社会使得生产性污染物的增加大大超过了消费型污染物的增加，尤其是我国大部分地区尚处于工业化粗放型发展时期，部分沿海发达地区的工业化集约型发展模式也尚未成型，污染物的高强度排放还是一种常见的现象。二是生产性污染物（尤其是有毒废弃物）的可回收性也大大低于消费型污染物，因而生产性污染对环境安全的影响大大高于消费性污染。三是企业环保意识受到利润最大化的影响滞后于公民环保意识的觉醒，激烈的市场竞争使企业过多的关注企业经营安全而忽视公共环境安全。

二、环境安全公众监督机制的法律框架及缺陷

公众是环境安全的当然受益者，但其安全利益依赖于排污企业自律与行政监管的效果，公众借以监督环境安全的法律机制也就体现在与排污企业和行政监管者的法律关系之中。

（一）公众对排污企业的法律监督机制

在工业化社会中，排污企业是环境安全的首要责任人，首先是因为生产行为所排放污染物影响环境安全的客观性，随之而生的承担道德和法律上的环境责任（或义务），前者是公众监督的逻辑起点，后者决定了公众监督的基本内容，且后者须在效果上与前者保持同构性。根据企业生产行为外部性的影响范围，法律制度应分别在整体与个别层面规定排污企业对公众承担的环境安全保障义务。整体意义上的义务，即排污企业对其排放污染物的环境安全性对全体社会公众负责。这是企业对公众整体的一般性、单边性法律义务，不论承载环境风险的大气、水、土壤等是否为特定公众所接触，但这部分义务并未设计相应法律予以规制。〔8〕肖峰、王怡：《我国食品安全公众监督机制的检讨与完善》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2015年第2期，第93页。个别意义上的义务是针对环境安全风险已转化为特定的人身、财产损害而言，我国法律有相应的损害赔偿请求权与诉讼权的行使予以规制。权利行使的主要情形包括：排污企业排放的毒气、污水等造成周边居民的人身和财产损失，其中人身损失包括呼吸有毒空气、饮用被污染的地下水、食用被污染的食品引发的疾病等，财产损失包括农作物的减产或绝收、林业资源和生存环境的破坏等，这些损失既包括当前可见的直接损失和预期未来将会发生的间接损失。

（二）公众对环境行政监管者的法律监督机制

根据公众对环境安全监督的目的与方式的不同，公众监督行政监管者的法律关系也应体现在整体和个别两个层面，具体监督内容即包含行政监管者对公众的两个层面义务的内容。行政监管者对公众整体上的义务包括：行政机关有义务接受任何组织或者个人对排污企业违反环保法行为的举报，有义务发布环境安全信息，并接受公众对环境行政监管工作的意见和建议。公众整体针对监管者的监督权包括：举报权（针对违法违规排污行为和监管者的渎职行为）、知情权（获知污染物排放信息和环境监管查处信息）、批评建议权（针对环境监管工作中的问题和公众对环境监管部门的要求）。其中，知情权的保障相对充分，根据我国环境信息公开制度的规定，环境监督管理部门应当依法公布环境信息，为公众咨询、投诉、举报提供方便；任何组织和个人有权向有关部门了解环境安全信息。这些规则似乎使公众具备在信息充分条件下以举报、批评建议为主要手段规制环境安全风险的法律能力，然而它只是对整体公众与监管者之间监督关系的应然状态，至于实然状态则要看监管者与个别公众在具体监督行为上的制度反应。

公众举报、批评、建议等行为能否转化为监管者对违法排污、监管人员渎职的规制行动，关键要看对个别性公众环境安全保障诉求的行政裁量自由范围（受“可为”抑或“必为”规则影响）。针对接受个别性公众诉求的监管者不履行监管责任的法律拘束力如果过于软弱，公众监督权就会流于形式。当前，在企业、监管者和公众的三方监管法律关系中，公众仅对其他两方形成外部压力，公众监督的深度介入还有待社会对排污企业和行政监管者构成强大的制衡力量，其监督行为才能转变为实际法律效果。从现行权力结构与执法模式看，即便监管机构中执法人员认为公众意见应予接受，其执法行为也受部门主管领导或上级部门的影响很大，但执法人员实质上缺乏执法的完全独立性。

（三）现行环境安全公众监督机制的逻辑困境

请求环境污染损害赔偿是我国公众参与环境保护效果最常见的方式，但它是环境风险经违法排污、行政监管失败转化为公众人身、财产损害后的事后救济，与预防性环境监管目标相去甚远。在现行法律制度框架内，尚没有公众通过个别或组织对环境污染风险采取法律行为的机制，包括与排污企业进行实质性交涉，或协同行政监管者联合交涉。公众就环境安全风险的预防性参与在局部公众利益与整体公共利益保护规制脱节，这体现在：1.传统政绩观忽视公众环境权益，局部利益与整体利益产生裂痕。由于环境风险责任的追究者是上级监管者或上级政府部门，公众充其量起到了舆论压力作用。在我国，新增就业人口、失业下岗人员安置、社会稳定等问题迫使地方政府对经济增长的加码速度远远大于环境行政监管力量的整合速度，在经济发展对环境的压力越来越大的情况下，政府与公众对环境安全度的评价差别也越来越大。〔9〕蔡守秋：《论政府环境责任的缺陷与健全》，《河北法学》2008年第3期，第17页。2.公众参与的制度运行逻辑与社会公众的心理规律存在较大差异，造成公众的行为方案背离逻辑程序。在参与过程中，理性的公众要考量到成本（与参与难度密切相关）与收益（与参与效果密切相关）的对比关系。而从时序上，公众参与方案顺序应当是：直接介入企业排污行为，从源头上杜绝污染产生，介入环境行政执法约束违法排污，环境污染损害赔偿救济。公众参与的理性选择已主要不是决定于参与途径的方便性，而是决定于法律的保障程度，即优先考量参与效果。但在我国，在前两种情形下公众参与明显缺乏法律保障力，理性的公众只能在环境污染损害情形发生后直接采取第三种方案。更为严重的是，在促使排污企业自律和避免监管者被“俘虏”势单力薄时，本已结构复杂的社会公众会发生分化，或“用脚投票”，或沉默以对，更有甚者加入违法排污行列（特别是与排污企业有着利益关联的公众）。〔10〕王燕、李文兴：《基于多重委托-代理关系的规制俘虏模型研究》，《北京交通大学学报（社会科学版）》2007年第4期，第7页。

三、环境安全公众参与监督的法律反思

环境风险从产生直到被公众感知，经历了生产、排污以及监管的过程。对于环境风险的预防，排污企业是第一责任人，行政监管者是第二责任人，公众处于监督企业排污行为、行政监管行为的权利主体地位，对两者违反环保义务或怠于履行环保职责的行为具有请求补正和追责资格。但现行制度在构筑这种关系时忽视了公众内部的层次性和身份复杂性，造成公众法律主体地位的不周延现象。

（一）公众在参与监督中的角色细分

在对环境安全的监督中，公众是多重社会关系的主体，理性的公众在参与环境安全监督过程中，会受到多种利益关系的影响，由此造成公众角色的复杂性。一是独立于排污企业与行政监管者之外的“纯粹公众”。环境风险与这部分公众的人身和财产利益密切相关，其参与环境风险监督的意愿也较为强烈，但参与能力差异很大，其中大部分是缺乏环境安全知识和参与能力的普通公众，也有具有丰富环境安全知识与很强参与能力的公众（如法律工作者、环保专家和其他社会上层人士）。二是与排污企业或行政监管者有着利益关联的“非纯粹公众”。由于环境污染不仅来自许多行业，而且来自某一行业的各个产业链环节，它所形成的公众角色可按两类关系结构作进一步解构。在横向关系上，无关联性的不同行业环境风险不同，重化工业污染最大，轻工业污染较小，行业之间相互成为公众，轻污染行业公众比重污染行业公众的参与监督意愿较强，反之则较弱。在纵向关系上，行业内部供应链关系、企业内部劳资关系形成公众群体，如建材行业与房地产行业、农业与食品加工行业相互之间成为公众，员工相对于所属企业也是公众。这类公众由于行业知识丰富，熟知相关行业的环境风险，所以参与监督环境风险的能力较强，但由于存在不同程度的利益关联，参与的意愿并不强。

纯粹公众易于识别，且环境安全的呼声也很高，成为我国环境安全公众监督制度设计的核心。而非纯粹公众由于与排污企业存在着不同程度的利益关联，且参与意愿严重不足，被制度设计者所忽视。而事实上，由于非纯粹公众参与监督能力普遍较强，我们应当通过制度设计激发其参与意愿，与纯粹公众的参与相呼应，才能提升整体公众的参与效能。〔11〕刘芳、李成友、张红丽：《农户环境认知及低碳生产行为模式》，《云南社会科学》2017年第6期，第58页。

（二）公众角色制度缺陷的表现

第一，将潜在的环境污染受害者简化为实际的环境污染受害者。例如，公众对抗排污企业的违法排污，只有在排污行为对一定范围内的公众利益造成实际损害的时候，才能采取抗议、举报、请求损害赔偿等方式维护其权益。如果企业只是具有环境污染的风险，也无法启动这些行为而对抗企业环境风险行为。按照预防性环境监管的宗旨，规制具有环境风险的企业行为才是环境行政监管和公众参与的重点，所以有必要形成动员参与能力较强的环保专家、热心公益者和法律专家（这些公众往往并不是环境污染的实际受害者）的参与机制，通过高层次参与（如环保立法、执法和司法参与）来最大限度地减少环境风险的发生。

第二，未能针对公众与排污企业利益相关现象形成破除利益绑架的效果。现行环保公众参与机制过分强调公众的权利性主体参与，而忽视了公众的义务性主体参与。对于与排污企业有利益关联的公众（如本企业和关联企业员工），基于其掌握较多的企业排污行为的内幕和自身较为丰富的环境知识，对环保立法和执法的评价最有权威性，但由于这类公众往往与所在企业订立了较为严格的保密条款，企业的效益又与自身利益直接相关，所以参与监督的意愿往往非常低。当然，也不排除一些富有社会责任感的员工“用脚投票”，从弱社会责任感企业跳槽到强社会责任感企业，如果这成为一种社会趋势的话，则不失为一种具有很好参与效果的行为，因为这会迫使企业为了留住人才而积极履行环保社会责任。

第三，忽视公众参与主体角色转化的可能性。由于制度性缺陷，理性的公众出于利益考量可能会在与行政监管者结盟还是依附于排污企业之间进行选择。但是，行政监管者尚可能成为排污企业的规制“俘虏”，社会公众更可能被排污企业“收买”，况且在现行制度环境下，公众惯于采取依靠自身或团体（如环保非政府组织）的自力救济方式维护自身环境权益，而怠于与行政监管者联盟，这更降低了排污企业“收买”的难度。鉴于纯粹公众与非纯粹公众尚可能相互转化，所以在制度设计时必须考虑公众角色转换的问题。〔12〕颜添增、戴凡：《公众参与在公共治理中的角色与实际运用——来自“厦门PX事件”的启示》，《经济研究导刊》2009年第30期，第205页。

四、环境安全公众监督行为的法律反思

（一）公众监督行为作为监督关系客体的法律化程度较低

在风险型社会里，风险预防成为环境监管法的基本宗旨之一。中国作为制造业大国的环境风险尤为严重，但环境风险源头的隐蔽性与危害后果的滞后性往往使之受到忽视，法律制度设计上也忽视了环境风险预防行为，而片面地强调损害赔偿、强制性保险等事后弥补方式。一方面，公众对环境风险的预防性参与行为并未成为其与排污企业法律关系的客体，当环境风险隐患出现时，企业实际上已经违反了环境法上应当承担的义务（如违反清洁生产规程、使用淘汰生产设备、净化设备老化等）。这时谁具有在法律上要求其纠正的资格？我国环境法实际上只赋予了行政监管者，而对于公众只进行了抽象的规定。在排污企业严重缺乏自律，而地方保护主义和环保行政腐败屡禁不止的情况下，对公众参与预防性监督法律资格的设计是十分必要的。另一方面，公众对环境风险的预防性参与监督行为也未完全成为其与行政监管者法律关系的客体。由于行政监管者成为地方经济发展目标的直接责任人之一，其政绩优劣往往与排污企业经济效益息息相关，行政监管者对排污企业的监管往往采取不作为或弱监管形式。反映在与公众的配合上，就是对公众参与行为的漠视，由公众参与监督而触发的行政监管行为的力度与排污企业的违法造成的社会危害性严重不相称。

（二）公众参与监督行为的外部依赖性过重

现行制度设计决定了公众不能独立预防环境风险的发生，而必须与国家公权力的强力监管和企业的自律监管相结合来协力完成，体现在技术标准上就是国家公权力形成的强制性环境标准和企业（或行业）自愿性标准应符合公众环境安全的要求。环境安全标准是解决环境信息不对称的必要条件，公众对环境安全状况的判断（基于人身与财产的安全性感知）是否与环境标准相同或相近，应是衡量环境标准是否成为社会共享性价值准则的重要依据，但事实并非如此。

其一，作为国家公权力形成的强制性环境标准，主要来源于环保专家群体的共识，而这种专家共识与基于公众意志的共识（公众共识）不可避免地存在着偏离倾向。一方面是专家本身与行政监管者、企业之间存在着利益关系，如专家科研经费主要来自政府科技预算资金和企业联合研究的资金，有的专家直接就是政府相关部门或相关企业科研专家。另一方面是强制性标准的制定本身就是在政府的组织下进行，聘请哪一个专家由政府说了算。由于在程序上存在着环境标准制定排斥公众参与的制度安排，使得专家意志必然在很大程度上受制于政府和企业的意志，而两者可能倾向于政绩目标或利润目标，造成的后果是制定出来的标准极可能低于公众环境需求的安全标准。

其二，工业化社会的形成使得非纯粹公众在整体公众中所占的比例越来越大。由于这部分公众与排污企业的利益关系愈发紧密，使得其没有对抗政府与企业主导制订环境安全标准的意愿，甚至当官定标准与公众意志形成的标准发生矛盾时，这部分公众会支持官定标准，而纯粹公众会由于力量的分散和知识的缺失而处于边缘化的境地。

其三，环境安全标准的技术性既是公众参与制定标准的障碍，也使得公众对标准的认知也依赖于专家。一方面，大部分公众的环保知识有限，无法参与标准的制定，也无法对公布的标准进行专业性的评价。另一方面，当环境污染事故发生后，对企业是否违法排污的认定也依附于环境监管部门，即公众环境安全标准实施能力也依附于行政监管权。同为环境安全主体力量的政府与公众可能在如下方面产生内耗：一是公众感知环境风险被监管者认定为无风险；二是当风险存在争议时政府组织的专家力量认定为无风险；三是当今科学技术无法确定的环境风险产生时，也由政府组织的专家力量认定为依目前的技术认定无风险。〔13〕陈伟：《环境标准侵权法效力辨析》，《法律科学（西北政法大学学报）》2016年第1期，第134页。

综上所述，公众对环境安全标准的知识缺陷、程序缺陷和利益纠结，使得其不得不依附于政府和企业，其参与环境安全监督的能力也因此大打折扣。

（三）公众参与监督效力的法律缺陷

环境安全公众参与监督效力的法律缺陷是主体地位依附性与客体依据依赖性的累积结果。因为上述缺陷，公众缺乏对企业排污行为、行政监管行为给予具有法律拘束力的否定性评价的独立路径。对公众参与监督的结果，现行法律并未规定行政监管者具有强制的回应机制（用法定方式、程序满足公众的要求），更无怠于履行职责的追责机制。公众参与监督行为的法律效果更多的是依赖对监管者的游说（如人大代表、政协委员在“两会”期间为民发声），通过媒体报道形成对违法排污企业与监管者的压力，甚至通过游行示威形成对政府的维稳压力，来实现对自身参与行为的法律效果。

显然，在环境安全公众监督的法律效力上，我国现行制度的设计还未将排污企业或行政监管者规定为法定义务人，在法定的救济途径上也存在着明显的缺陷。例如，环保行政复议和行政诉讼受案范围过小（局限于公民人身与财产权受到侵害时）；案件的属地管辖原则难于避免地方保护主义和保持复议（或合议）机构的独立性；诉讼期间不停止执行原则可能造成难以挽回的环境灾难；环保行政赔偿范围只限于直接损失；环保公益诉讼机制尚待完善等。〔14〕张式军：《环保法庭的困境与出路——以环保法庭的受案范围为视角》，《法学论坛》2016年第2期，第52页。

就公众自身来看，由于不同群体的利益追求不同，参与目标不可避免地具有不一致性，其结果往往是忽视了对长期利益的共同追求而热衷于对局部短期利益的片面追求，从而在最终参与效果上不明显。此外，大部分公众对自身在环境安全治理中的地位没有一个清醒的认识。长期的行政主导型社会使得大部分公众认为自身参与只能在政府领导下进行，在监督的法律效力上也依赖于政府的行政裁量权。

五、环境安全公众参与监督法律机制的重构

（一）建立以保护公益与众益为内容的公众监督法律体系

综观前述有关环境利益的论述，以是否造成环境污染事实为节点，环境法保护的利益可分为公共利益与公众利益。公共利益是防止环境污染造成公众人身、财产利益受损可能性而具有的主体开放、效果共享的受保障利益（即“公益”）。公众利益是当环境污染造成不特定多数人损害时，可以由众多个体相互间独立享有的受保护或被救济的利益（即“众益”）。基于此认识，完善现行环境安全公众监督制度体系，构建与环境风险对应的公共利益，与环境损害对应的公众利益的法律保护体系至关重要。

首先，在公众与环境风险企业之间建立与政府监管关系平行的监督关系，破除行政监管垄断的弊端。无论企业行为是处于环境风险状态还是实际损害状态，公众都有与之对应的参与机制予以预防或制止。这将使公众的法律地位从环境受害者转向致害风险规制者，至于是自力救济还是公力救济，应根据被监督者的环保社会责任意识、政府的执政理念以及公众的监督能力综合决定。公众的监督权应从承受环境损害阶段延伸到环境风险产生的全过程，包括参与重大环境影响项目（如PX项目、垃圾焚烧场、火力发电厂）的公共决策过程、企业节能减排和清洁生产制度的执行过程，以及污染物的净化处理与排放过程。〔15〕罗俊杰、成凤明：《论我国环境保护公众参与法律机制的完善》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期，第51—54页。例如，参与重大环境影响项目的公共决策，应建立多元化决策主体制度，包括公共决策过程中的信息公开制度、保障公众参与社团组织权、保障公众平等参与权；建立多样化参与形式，适应公共决策不同阶段的参与特征，也适应不同层次社会公众参与水平的差异；建立制度化的舆情回应机制，包括政府承诺制度、公示制度、网络发言人制度等。

其次，构建公众监督行政监管者的机制以保障行政权服务于环境公共利益的目标。在我国当前环境监管权力结构下，公众只有通过参与环境行政监管，使公众监督权与行政监管权结合在一起，才能在自身监督权有效发挥的同时，对行政监管权予以有效监督，使之不偏离公共利益的轨道。该机制的构建应保障公众能以自身的名义，依法定程序进行监督，避免公众由于维权受阻而走向行政监管的对立面，尤其是非纯粹公众可能通过与排污企业结盟的方式来获取利益。所以，在制度上不仅要设计公众与行政力量的协同机制，而且对于公众不论是利己还是利他的监督行为，都应设计适当的激励机制。例如：一是环境执法义务监督员制度。从公众参与主体中选举出具有强烈责任心和较强监督能力的代表作为义务监督员，制订《环境义务监督员参与行政执法制度》，规范义务监督员与行政执法人员的信息沟通与联合执法机制，并通过义务监督员反映其他社会公众对环境执法的意见。二是环境污染举报制度。针对环境违法企业偷排漏排十分严重，环保执法力量相对单薄的现象，有必要建立环境污染举报窗口，并制订相应制度对举报人进行保密和奖励。三是环境执法信息公开制度。该制度通过公众行使知情权，监督行政监管机关及时有效地对环境违法行为进行认真执法，并就相关执法问题提出异议，同时应建立新闻发言人制度，及时回应公众的质疑与异议。

最后，构建完整的公众环境权益救济体系。完整的救济体系包括行政救济、司法救济、社会救济、自力救济等多元化救济形式。在该体系中，要培育公众中环保专业力量的公益性群体及环保非政府组织（以下简称ENGO），为公众维护自身权益提供组织保障，也要动员有实力的律师事务所（它们也是公众的一部分）以法律援助形式服务于公众利益，同时加强纯粹公众与非纯粹公众的联合，在举报激励、证据规则等方面营造有利于公众救济，增强公众代表与排污企业的谈判能力。〔16〕黄中显：《环境侵害救济社会化制度的路径选择》，《学术论坛》2014年第1期，第125页。具体途径包括：1.成立环境维权案件救助中心。利用环保公众参与力量，联合有实力的律师事务所，对环境维权案件中的弱势群体提供法律咨询、起诉应诉、受害人申报等法律援助服务，使之通过行政调解、行政复议、行政诉讼以及环保公益诉讼等司法或准司法形式维护自身权益。应以案件为中心，协助受害人选择司法救助形式、申报和主张权利。2.培育环境公益诉讼主体。ENGO是公众参与环保法治的重要组织形式，它的作用不仅体现在环保立法和环保执法中，更体现在环保司法中。但《环境保护法》第58条对ENGO要求的限制使得一般环保民间组织因达不到诉讼主体的要求而无力提起公益诉讼。所以，应培育适应环保司法需要的ENGO。例如，从公众参与人员中选拔优秀的参与者到ENGO中来，通过环境维权案件救助中心加强对ENGO的实践锻炼，从而使更多的ENGO达到环境公益诉讼主体资格。

（二）构建公众监督排污企业的多元化渠道

首先，建立和健全组织化的公共服务机制。一是公众参与环境安全监督的互联网平台。例如，利用联网摄像头及时发现和预防环境风险，在互联网平台上讨论环境公共事务、直播环境公共事务听证会、进行环境维权活动和宣传活动等，以此来提高公众参与的广度和深度。二是公众与企业就重大环境影响项目建设的交流协商与谈判渠道，如互联网交流平台、社区圆桌会议、项目环境问题听证会。企业在重大环境影响项目开建之前，通过这些渠道征求公众对拟建项目的环境决策意见。应保障公众及时知晓项目的决策内容，如项目的投资规模及安置补偿计划、项目的社会成本与社会经济效益，以及“三同时”制度实施计划等，均便于公众及时发表意见。三是公众与企业就环境侵权案件的谈判渠道，如通过环保行政部门、ENGO或律师事务所建立协商谈判平台或场所。这种渠道通过对环境污染侵权案件在诉诸行政调解或环保诉讼之前提供一个协商谈判解决的机会。通过协商谈判，许多案件得到解决，而无须动用行政或司法力量。

其次，建立和完善环境公益诉讼制度。从宏观上而言，“我国早在十余年前就已经有了关于环境行政公益诉讼的理论探讨和司法实践，现正开展的检察机关提起环境行政公益诉讼的试验，展现了未来环境行政公益诉讼制度在我国的发展路径”。〔17〕湛中乐、尹婷：《环境行政公益诉讼的发展路径》，《国家检察官学院学报》2017年第2期，第49页。但从微观上而言，因为技术性原因，环境风险释放所涉公众范围和后果难以确定，但却是公众以组织化的形式独立行使监督权必然要解决的问题，即诉讼主体、标的与诉权分别如何确定。依《民事诉讼法》，对于未造成实质损害的环境风险是否属于可诉范围尚无规定，应在相关法律条文中规定重大环境风险的环境规制与企业行为也属于环境公益诉讼的可诉范围。〔18〕孙洪坤：《环境公益诉讼立法模式之批判与重构》，《东方法学》2017年第1期，第61页。现行法律对环境公益诉讼的诉讼主体有严格限制，不利于在开放型社会中公民权利的保护，应开放环境公益诉讼的诉讼主体范围，让更多的ENGO可以承担诉讼主体的角色。在诉权设置上，不仅要贯彻民事诉讼有利于保护弱势群体的证据规则，更要建立适应环境公益诉讼特殊性的举报激励和举证责任倒置规则。〔19〕蔡守秋：《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，《现代法学》2013年第6期，第3页。

最后，健全环境致害（或环境风险）企业承担公益诉讼败诉后的追责机制。特别是直接损害赔偿下的间接损害的确定和赔偿规则、环境修复成本的计算，以及修复费用的追究与使用规则，均存在很大的技术和实施难度，必须通过补充性法规予以详细规定。对环境致害造成的精神损害是否应纳入损害赔偿的问题上也存在着较大争议。〔20〕童光法：《环境侵权的归责原则》，《东方法学》2015年第3期，第27页。事实上，在重大环境污染造成公众人身与财产实际损害的同时，给公众带来的精神损害也相当大。例如，重大环境污染引起的公众恐慌不仅本身是一种精神损伤，而且这会加剧已遭伤害公众的健康受损，况且对于尚未实际受损的公众也会因为惊恐而失去正常的工作与生活节奏，至于逃避生存地可能更要付出难以承受的迁移成本和精神损失。所以，对于重大环境污染事件，应适用精神损害赔偿规则，这样既可以完整地保护公众的合法权益，又可以最大限度地增加企业违法成本，从而达到有效遏制环境违法行为发生的目的。〔21〕晋海：《生态环境损害赔偿归责宜采过错责任原则》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2017年第5期，第87页。

（三）拓展环境行政监管公众监督的途径

针对现行法律机制公众对环境行政监管者的地位劣势，应建立公众与行政监管者和谐协作的环境监管治理体系，以实现对环境公共利益的共同维护，也有效弥补环保行政力量的严重不足，破解环境行政监管的制度缺陷。为此，要营造公众与政府合作的共同话语体系，实现两者在环境监管过程中的互动合作机制。

首先，要推行普适性的环境安全标准。在环境安全标准制订过程中要充分吸纳公众的意见，在标准设定上以社会公共利益为目标，而不是被部门或企业势力所绑架。环境安全强制性标准要推行能为公众所理解的简本，并配以对标准的解释、核心指标的说明。加强对环境安全标准的宣传，使公众通过熟知环境标准加深对环境安全的认识，增强参与监督环境安全的意愿。〔22〕周骁然：《环境标准在环境污染责任中的效力重塑——基于环境物理学定律的类型化分析》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2017年第1期，第46页。

其次，行政监管者的监管行为要接受公众的举报。公众参与环保行政联合执法受公众参与能力与行政垄断惯性的限制，并不是监督行政监管者的普遍方式，而完善公众对行政监管者的举报制度则是监督行政监管者的有效途径。这样环保行政机关不仅接受公众对排污企业违法排污的举报，而且接受公众对环保执法人员渎职行为的举报。针对非纯粹公众本身与违法排污企业的利益关系，或者纯粹公众惮于报复而不愿举报渎职监管者，应当规范有奖举报制度。举报渠道上应规范标准化的电子政务系统举报窗口，例如举报类型分类化、举报回应制度化等。在奖励机制上，一旦证明举报事实属实，则应在启动监管程序的同时对举报者予以奖励，奖励额度即可按渎职者的情节严重性，也可按对环境违法企业的经济罚款的一定比例给予举报者。〔23〕吴彬彬：《环境行政奖励：对环境治理另一种路径的思考》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2016年第4期，第28页。

最后，适时建立环境行政公益诉讼制度。当前重大环境污染事故频发，与环境执法不作为普遍存在，或公众举报后应处置未处置现象十分严重有关，所以对该制度的推行十分必要。推行的思路可参照针对排污企业的环境公益诉讼构建，对行政监管者怠于履行职责，该发现的环境违法风险而未发现，发现后不作为或消极作为，对公众投诉、举报事实不回应、不作为者，如造成公众人身或财产损害，环境风险扩散，或者社会不特定公众面临环境污染威胁时，公众应有权通过适格的组织对行政监管者发起行政公益诉讼。〔24〕晋松：《困惑与突破：环境司法保护的诉讼模式——基于行政公益诉讼制度构建的反思》，《法律适用》2013年第12期，第69页。