安居乐业有保障

文/傅益人

七十年来，在历届上海市委、市政府的正确领导下，上海住房保障领域已形成了由廉租住房、公共租赁住房、共有产权住房、征收安置房所构成的四位一体的住房保障体系。上海的住房保障体系“分层次、多渠道、成系统、全覆盖”，在全国住房保障领域遥遥领先，取得了良好的社会反响。笔者梳理汇总了1949年以来的上海住房保障政策，总结了七十年来上海住房保障政策的变迁，分析了当前上海住房保障政策的特点，并对未来政策的发展提出了相关展望。

一、上海住房保障政策的历史沿革

纵观上海住房保障政策的变迁，主要可以分为两个阶段。第一个阶段是1949年后至1999年，这个阶段主要是福利分房阶段。第二个阶段则是2000年后，上海房地产市场进入市场化阶段。

（一）1949年后至1999年的住房保障政策

1949年后，上海的住房政策长期处于福利分房政策阶段。在这一政策的导向下，上海的住房分配主要面向住房困难家庭。对这个阶段中，可以根据面向对象的差异、建设主体的差异、领导主体的差异而细分为五个历史时期。

首先是1949年至1956年。在这一时期内，上海开始兴建工人新村，曹杨新村即建于这一时期。1951年兴建的曹杨新村是全国解放后建设的第一个人民新村，旨在解决一些先进生产者与劳动模范的住房问题，并满足当时一些生活特困家庭的住房需要。在这一时期，根据时任上海市市长陈毅的指示，上海成立了市公房建设委员会，专门负责规划、建设这批包括曹杨新村、江宁新村、鞍山新村、大连新村等在内的工人新村。1957年至1965年是上海福利分房阶段的第二个历史时期。在这一时期内，为配合上海建设冶金、化工等工业新区，上海开始为新区建设工人解决住房问题，应运而生的便是以张庙一条街为代表的街坊公房。张庙一条街作为当时著名的地区商业中心与文娱中心，每年都会吸引数千名游客慕名前来参观。此外，为配合彭浦工业区的建设，满足28家大型机电工厂工人的入住，上海建设了彭浦新村，从而解决了入住企业职工的住房问题。在这一时期，这类保障性住房还向人均住房面积低于1.2平方米的特困家庭提供。1966年至1978年是第三个历史时期。在这一时期，上海成立了住宅建设领导小组，初步建立了市、区两级住房供应体制，并为解决人均住房面积少于1.5平方米的住房困难家庭的住房问题而在静安寺、康乐路等区域建设了23幢住宅楼。第四个历史时期是1979年至1986年。在这一时期内，上海成立了市住宅建设指挥部，住房保障建设不再由政府单独承担，而是将住房建设与城市建设相结合，由国家与企业共同完成。这种模式大大加快了全市住房建设的速度。这一时期，在市委、市政府政策的支持与引导下，各企事业单位积极建设，相继建立了包括上南、长风等在内的大批居民住宅区。1987年至1999年是福利分房阶段的最后一个时期。在这个时期，上海市委、市政府高度重视住房问题，建立了“上海市解决居住特困户联席会议制度”，全市住房困难家庭的住房问题解决取得了突破性进展，共解决了110891户住房困难家庭的住房问题。与此同时，上海还制定颁布了《上海市住房公积金条例》，开启了面向住房市场化的大门。

（二）21世纪以来住房市场化背景下的住房保障制度

进入21世纪，上海加快了住房制度改革的步伐。对这一阶段，根据中央政策的不断调整可以分为三个历史时期。

2000年至2005年，上海率先建立了廉租住房制度，解决了住房困难家庭的住房问题。在这一时期，上海相较其他省市而言，积极探索新型住房保障模式，建立了市、区两级财政专项资金，初步形成了以租金补贴为主、实物配租为辅的保障方式。2005年至2007年是这一阶段的第二个历史时期。其间由于受到中央宏观政策的影响，上海进行了多种渠道的探索，初步形成了以保障性住房、政策性住房与市场化住房三种渠道解决群众住房问题的局面。2005年4月，上海停止一年内房屋买卖转按揭，并对房产中介、房产广告等领域进行了专项重点整治，严查房产中介机构虚报注册资金、虚假出资以及抽逃注册资金等违法行为。“以居住为主、市民消费为主、普通商品住房为主”的住房市场开始形成，分层次、多渠道的住房保障体系开始运作。市场化住房阶段的第三个时期是2007年至今。2007年起，中央政府开始高度重视完善住房保障制度，明确将其列为政府公共服务的一项重要职责。上海住房保障制度也由此逐步实现其保障性的回归。2007年8月，在国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的情况下，上海市人民政府陆续出台了《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008-2012 年）》等政策文件。自此，上海住房保障政策体系已基本形成。党的十八大以来，随着中央提出“房子是用来住的，不是用来炒的”的精神，上海的保障性住房事业发展蒸蒸日上，稳定的制度保障、稳定的土地供应、稳定的新建房上市数量都对切实满足中低收入群体住房需要发挥了重要的作用。

二、当前上海住房保障政策的特点

（一）住房保障范围全面

近年来，随着上海不断加大住房保障力度，廉租住房、公共租赁住房、共有产权住房的全流程住房保障体系已初步建立。在申请条件方面，廉租房的申请条件规定，3人及以上家庭人均年可支配收入不高于39600元、人均财产不高于120000元，3人以下或经认定的因病支出型贫困家庭人均年可支配收入不高于43560元、人均财产不高于132000元。公共租赁住房的申请条件规定申请者在本市人均住房建筑面积低于15平方米，且未享受本市廉租住房、共有产权保障住房政策。共有产权住房则规定，家庭人均住房建筑面积不高于15平方米，3人及以上家庭人均年可支配收入不高于7.2万元、人均财产不高于18万元，2人及以下家庭人均年可支配收入不高于8.64万元、人均财产不高于21.6万元。如此，无缝衔接的住房保障体系形成了。

（二）土地供应充足

尽管上海供地情况较为紧张，但市委、市政府仍然不断拓展土地供应渠道，确保土地供应。目前，上海保障性住房用地基本以定向供地以及住宅用地配套为主，少量为单位自有土地与园区配套土地。同时，上海积极利用产业结构调整等形成的城市部分闲置土地建造或改造保障性住房，并及时根据供需动态调整，专门供应保障性住房建设用地，从而有效缓解保障性住房的土地供应压力，增加保障性住房的供应。

（三）税收与金融政策的支持力度强劲

目前，上海保障性住房建设在税收、资金以及公用事业性收费等方面受到的政策支持力度较大。在国家支持与鼓励“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的情况下，上海大力支持开发企业与其他社会机构参与保障性住房的开发建设，给予了较为有力的金融支持力度，有效带动了相关主体积极投身到保障性住房的开发建设中。

三、上海保障性住房政策发展方向

尽管经过了七十年的发展，上海保障性住房政策已然较为完善，但仍存在一些问题。本文基于当前上海保障性住房政策的实施现状，拟提出未来上海保障性住房政策的发展方向，供有关部门决策参考。

（一）明确政府主导地位，引入多方合作运行机制

保障性住房作为社会公益事业的一项重要举措，对保障公民的居住权、实现居者有其屋有着重大而深远的意义。政府理应在其开发建设过程中承担主导责任，通过直接投资、税收优惠、政策补贴、土地优惠等措施，在资金筹备、土地规划、住房筹建、住房运营、监督反馈等方面提供大力支持。同时，还应在保障性住房事业中引入市场机制，吸引社会力量参与其中，以扩大融资渠道，增加土地的供给力度，促进保障性住房事业的顺利开展。此外，为使保障性住房措施有效实施与可持续发展，不仅应在筹建方面加以支持，还需要在运营管理上加以有效保障。因此，在保障性住房的运营管理上，一方面，应以构建和谐有序、生态环保的住房环境为目标，美化居住者的居住环境，并在此基础上努力实现管理费用下降、住房租金下调的目标，另一方面，应兴建与完善相关配套措施，如商业中心、物业管理中心和交通枢纽站等，方便住户的出行，提高生活质量。通过借助商业中心等市场化运营工具，努力实现保本微利，从而确保保障性住房政策的可持续性。

（二）进一步丰富完善法定住房保障方式

市委、市政府及有关主管部门应积极借鉴西方发达国家公共住房的成功模式，不仅可采取实物配租等方式，还可通过租金补贴的方式对部分符合保障性住房准入资格的中低收入住房困难人群提供适当的货币补贴。由于中低收入住房困难人群的范围较广，且其收入水平与资金积累程度各不相同，这种补贴方式不能采取“一刀切”的方法，需要将符合保障性住房准入标准的中低收入人群进行分层，对不同层次的人群提供不同的补贴金额。这种分层，不仅仅指工资收入的分层，还应充分考虑资金积累，这需要对家庭或个人的经济情况进行严格的核实。符合保障性住房准入标准的中低收入人群大致包括两部分：一部分是不具有廉租房申请资格，也不具有共有产权住房购买力的人群；另一部分是不符合共有产权住房的申请条件，同时也不具备商品房购买力的人群。要在租金补贴方面，根据不同人群的层次设定相应的补贴额度，如100元/月、200元/月等。作为一种政策选择，住房租金补贴有三个显著的特点：第一，收入再分配的方式可以使国民的平等住房权利得到公正的实现；第二，避免了对住房市场的直接干预，不会形成降低市场效率的副作用，不会给市场运行带来阻碍；第三，对不同收入者区别对待，能适当减少财政支出并更能体现政策倾斜。

（三）健全完善租金定价机制

上海在调整保障性住房租金的各项要素时，应充分考虑政府调控与市场机制的双重作用。租金水平不能“一刀切”，应体现差别化。通过了解与评价不同需求主体的购买力，设定差别化的租金水平。在租金水平的设定上，应充分考虑消费群体的收入水平和实际承租能力，实施差别化的租金管理。不仅如此，政府还应建立公开、透明的保障性住房监督机制。当前，上海保障性住房的租金标准受土地价格、商品房交易价格、市民收入水平和消费水平等指标的影响，不同指标的影响程度涉及差异，在设定过程中不可避免地存在一定的自由裁量权，因此，需进一步运用立法程序规范租金的设定程序，租金水平的设定标准与依据必须做到公开公正，以进一步保障承租人的住房权益。同时，为了确保保障性住房措施的顺利实施，还应加大对承租人的监督，对谎报或瞒报财产收入、恶意拖欠租金、逾期拒不退租等行为进行严厉处罚，建立相关的经济收入调查制度、申请与退出机制和监督机制等，以保证保障性住房申请人的合法权益。

结束语

“上海是中国共产党梦想启航的地方，是一座有着特殊使命的城市，所以我们必须登高望远，以清醒坚定担当时代重任。”市委书记李强如是说。人才是上海建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市、提升国际竞争力和影响力的强力支撑。要想切实留住各类来沪工作人员、青年才俊、引进人才，就要切实解决好这类人群的住房问题，保障性住房是一条良好的解决路径。“四位一体”的住房保障体系能够有效缓解此类人群的住房压力，使其在购入商品房前的住房困难能得到有效缓解，从而全身心地投入到上海“五个中心”的建设中。因此，保障性住房政策的制定与完善至关重要。要积极通过政策引导，发挥全社会的力量进行保障房的建设与管理，使保障房体系的运营能够更加顺利、顺畅。同时，也要充分遵循社会保障、市场失灵、政府失灵、公共物品等理论，严格根据科学数据，合理控制发展规模和与商品房的入市比例，避免对房地产市场的正常发展造成损害，进而形成良性循环，使上海的房地产市场能够更加平稳健康发展，使在沪生活工作的人才能够安居乐业。