旧改七十年，申城换新颜

文/杨华凯

“我和我的祖国，一刻也不能分割”，在祖国70年华诞之际，听着这首旋律，心潮澎湃。回望70年，上海这颗东方明珠怎样从破败不堪的“滚地龙”里走出来，医治好战争创伤，踏着改革开放的步伐，“一年一个样，三年大变样”，雄赳赳气昂昂地走到今天，成为一个焕发着勃勃生机的现代化国际大都市。

一、走出“滚地龙”，开始新生活

上海具有悠久的历史。据史料记载，元朝至元二十八年（1291年），上海设县，而后筑城。城厢大小街巷数十条，人口二十余万。鸦片战争后，帝国主义列强入侵，上海被迫开埠，建立租界，逐渐形成了华洋共管的城市格局。当时的上海，一方面豪华优美的花园别墅、高级住宅鳞次栉比，有“万国建筑博览”之称，另一方面市区里遍布居住环境极差的棚户简屋、旧式里弄。解放初，在上海市区约84平方公里范围内2360万平方米住房中，旧式里弄房屋面积1243万平方米，约占52.7%。比旧式里弄更差的是棚户区，这些棚户简屋大多用芦席、稻草、泥土、木板搭建，破败不堪，老百姓称之为“滚地龙”。最著名的“滚地龙”有闸北区的蕃瓜弄、普陀区的药水弄。棚户区内没有道路，没有电灯，没有卫生设施，到处污水横流，蚊蝇孳生，居民生活极其艰苦。

1949年上海一解放，面对千疮百孔的城市，党和人民政府提出了一手医治战争创伤、恢复生产、发展经济，一手为人民服务，积极改善劳动人民的居住条件。上海市政府在财力极其困难的情况下，针对棚户、简屋集中的地区，组织力量整修道路，开辟火巷，增建水站，修理危险房屋，使棚户区的交通、给水、道路、排水、防火和照明条件有了很大改善。

在改造棚户区居住环境的同时，市政府集中兴建了一批工人新村，如最初的“两万户”工人住宅，以及后来普陀区的曹杨、甘泉新村，杨浦区的长白、控江、凤城、鞍山新村，徐汇区的日晖新村和长宁区的天山新村等，解决了大量产业工人的基本居住问题，使上海逐步走出了“滚地龙”的黑暗历史，开始了新的生活。

二、乘改革东风，扬起旧改风帆

党的十一届三中全会吹响了改革开放的号角。乘着改革的东风，上海加快了旧区改造步伐。

上世纪七十年代末八十年代初，上海开始集中力量改造成片棚户简屋区和旧里房屋，完成了杨浦区吴家浜、长宁区长宁路427弄、南市区蓬莱路303弄等一批旧房改造。八十年代中期，市政府提出集中改造引线弄、久耕里、药水弄、市民村、西陵家宅等23片旧区的规划，涉及300多个街坊、330多万平方米危旧房屋。其中最有影响的有原南市区西凌家宅和徐汇区市民村改造。西凌家宅位于原南市区新肇周路、制造局路、斜土东路之间，市民村位于交通大学附近，都是人口密集、棚户简屋集中的地区。在市政府集中统一领导下，两区政府成立了改建指挥部，按照“统一规划，整体实施”的原则，组织动拆迁。上世纪九十年代初，改造工程完成，居民敲锣打鼓搬进新居。据统计，1978-1990年全市共拆除危旧房577.6万平方米，其中棚户简屋123.1万平方米。

三、决战“365”，“三年大变样”

“365”是二十世纪九十年代初上海城市建设行业内对成片危房、棚户、简屋改造项目的简称。当时，上海市民居住矛盾十分突出，有人形容住房为城市的“天字第一号”问题。一方面，有数十万户家庭人均居住面积低于4平方米，其中3万多户不足人均2.5平方米；另一方面，市区还有1500多万平方米二级以下旧式里弄住房，其中有成片的危房、棚户、简屋365万平方米。

1991年3月，市委市政府召开住宅建设工作会议，决定加大危房、棚户、简屋改造力度。1992年春天，邓小平南方讲话发表，掀起了房地产开发的热潮。土地使用制度、住房制度改革为上海城市旧区改造注入了强劲的动力，大批房地产开发企业如雨后春笋般纷纷建立。市土地管理部门与上海海华房地产公司签订了卢湾区打浦桥三个棚户区地块的土地使用权出让合同，开启了利用房地产开发实施旧区改造的先河，随后各区纷纷效仿，迅速在上海形成了一个旧区改造的高潮。市委市政府抓住机遇，在市第六次党代会上提出了“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”的目标，打响了决战“365”的发令枪。

为了确保“365”改造任务的完成，市政府出台了一系列支持和鼓励危棚简屋改造的重要政策和措施，如适当提高动迁安置补偿标准、实行货币化安置、对剩余未完成的“365”危棚简屋地块改造给予财政补贴等。市政府还连续三年将“365”危棚简屋改造列为市政府实事项目。在全社会的共同努力下，一批危棚简屋改造的“硬骨头”如“两湾一宅”、北京东路71号街坊、“唐山里”等项目被顺利攻克。

二十世纪九十年代是上海城市建设史上旧区改造最波澜壮阔的十年，是中国共产党领导下上海人民创造城市旧区改造奇迹的十年。十年中全市共拆除各类旧房2787万平方米，胜利完成了市第六次党代会提出的危棚简屋改造的任务，实现了邓小平同志在视察上海时提出的“一年一个样，三年大变样”的奋斗目标。

四、新一轮旧改，擦亮申城新名片

2010年5月至10月在上海举办的世界博览会为上海提供了一次向世界展示新中国成立50年所取得伟大成就的机会。“城市，让生活更美好”，成为上海在世博会上的一张崭新名片。

2000年，在提出申办世界博览会时，上海中心城区尚有旧式里弄以及旧里以下房屋面积1630余万平方米，其中二级旧里885万平方米、简屋221万平方米，另有为建造世博会场馆需要拆除的各类旧厂房、旧建筑数千万平方米。

为了如期完成举办世博会城市建设的艰巨任务，上海市区两级政府和城市建设、旧区改造战线的广大干部、群众以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，大胆解放思想，创造了一系列城市旧区改造史上前所未有的做法和经验，如“两轮征询”“阳光动迁”“数砖头加套型保底”“困难户住房托底保障”等。“两轮征询”是指旧区改造前先在改造区域范围内的居民中进行改造意愿征询，同意改造的居民达到一定比例后（90%），启动旧改工作。旧改部门就拆迁安置补偿方案公开征询被拆迁居民意见，居民有异议的可在规定时间内提出书面意见。修改完善后的拆迁方案经大多数居民（90%）同意后，旧区改造正式实施。“阳光动迁”是指拆迁人在发布拆迁公告时，在基地范围内设立公告栏，将基地动迁安置补偿的重要事项完完全全公布于众，接受公众监督。“阳光动迁”标志着旧改动迁进入了公开、公正、公平的新阶段。“数砖头加套型保底”“困难户住房托底保障”等旧改政策的创新，既坚持了旧改动迁的财产合理补偿，又考虑了旧改基地上被拆迁人居住和生活的实际困难，体现了旧区改造人性化的特点。这一系列政策措施的实施，充分调动了被动迁居民的积极性，大大加快了旧区改造的进度。

新一轮旧改在政策创新的同时，还大胆进行了机制创新。为了解决大规模旧区改造动拆迁的资金问题，市政府出台了利用土地储备机制进行旧区改造的有关规定。“土地储备”是指政府委托土地储备机构先行收购旧区改造地块，进行前期开发（动拆迁和基础设施建设）后予以储备，再通过土地市场出让储备地块的行为。2002年上海地产集团（市土地储备中心）成立，首先将土地储备模式在中心城区“推二进三”产业结构调整中实施，取得成功后，推广到旧区改造地块。2005年，市政府正式发文，明确“十二五”期间旧区改造主要按照“政府主导、土地储备”原则，探索以土地储备为主要方式的旧区改造机制，重点是成片二级旧里以下房屋。土地储备，为上海新一轮旧区改造注入了新鲜血液，确保了这一时期上海旧区改造的顺利进行，为上海世博会的举办奠定了坚实的基础。据有关部门统计，2001年至2010年，全市共拆除各类旧房面积8000万平方米，动迁居民67万户，其中，中心城区改造二级旧里以下房屋1040余万平方米，受益居民40余万户。2010年5月，世博会在上海成功举办，“城市，让生活更美好”给全世界留下了深刻的印象。

五、“留改拆并举”，迈向“全球卓越城市”

“十三五”，上海城市建设进入一个新的发展时期。国务院批准的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》明确“立足2020年，建成具有全球影响力的科创中心基本框架，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市。到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”，描绘了上海城市发展的宏伟蓝图。

“路漫漫其修远兮”，如何实现这张蓝图？上海市政府在《上海市“十三五”住房发展规划》中提出，坚持“留改拆并举，以保留保护为主”的原则，有序推进旧区改造和旧住房修缮改造，至“十三五”末，完成中心城区240万平方米二级旧里以下房屋改造。这是一项艰巨的任务。中共上海市委书记李强多次赴虹口、黄浦、静安、杨浦等区调研旧区改造，指出“上海旧区改造在经历了上世纪九十年代以来近三十年大规模的拆除重建后，已进入了攻坚阶段”，“加快二级旧里以下房屋改造事关上海两个100年奋斗目标的胜利完成，是一项重要的政治任务”，“完成二级旧里以下房屋改造的关键，是解决好旧改资金平衡和融资问题”。

如何破解上海旧改资金平衡和融资难题？市旧改部门在认真总结改革开放以来本市旧改实践经验的基础上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，综合运用国家支持旧（棚）改政策，提出了鼓励国有大企业集团参与旧区改造，更好地发挥银行、金融机构在旧区改造融资中的主渠道作用，将旧改亏损地块与周边地块捆绑开发，实现投资收益的综合平衡等一系列措施。根据这一思路，2019年3月，建设银行上海分行等9家银行与上海地产集团签订旧区改造银企战略合作协议，组建银团，为地产集团提供3000亿旧改贷款。6月，黄浦区和上海地产集团联合改造的全市最大的旧改基地乔家路东块项目正式启动，短短几天，居民签约率就达到了85%以上，掀起了上海旧改新的高潮。据上海市旧改部门的统计，截至2018年底，上海已完成二级以下旧里房屋改造150.8万平方米，占“十三五”旧里改造任务的62.8%。上海正以昂扬的斗志，砥砺奋进在通向卓越城市的大路上。

光阴荏苒，70年“弹指一挥间”。上海70年旧区改造“旧貌换新颜”的历史证明了一个真理：只有社会主义能够救中国，只有共产党能领导中国人民实现中华民族的伟大复兴。