市场与保障并举，致力住有所居——庆祝中华人民共和国成立70周年系列访谈

口述/庞元

[编者按]新中国成立以来，上海的住房发展取得了前所未有的成就。通过房地产市场与住房保障两大体系建设，解决了广大居民的住房问题。庞元同志作为国家住房和城乡建设部决策咨询专家，曾任上海建筑装饰（集团）总公司副总经理，上海申广房地产交易市场总经理，上海市房地局房地产交易管理处处长，上海市房地资源局办公室主任，上海市房地资源局副局长，上海市住房保障和房屋管理局副局长、巡视员，曾兼任中国房地产业协会副会长、上海市房产经济学会会长等职，亲历了两大体系建设的过程。我们有幸请他给我们讲述这段经历。

今年是新中国成立70周年，非常高兴参与《上海房地》的专题访谈。回顾我的主要工作经历，可以通俗地说是“生在新中国，长在红旗下，干在房地产”。从1973年进入房地系统工作以来，到2016年底退休，四十余年都在这一系统工作。全部职业生涯中，经历了从工人到技术人员、管理干部，从企业到机关，从区到市的工作岗位变动。

我刚参加工作时还是计划经济年代，住房主要由房管部门统一管理，当时我在徐汇区房修六队做工人，从事公有住房的维修。这一时期虽然政府也投入了大量的资金建房、修房，但仍无法满足上海人口快速增长带来的住房需求。到改革开放初，上海市区人均住房面积没有明显改善，加快住房制度改革成为历史的必然选择。现在回想起来，可以说是波澜壮阔的改革开放大潮催生了城镇住房制度改革和土地使用制度改革，培育了房地产市场机制，同时，在住房供应领域，不断深化对“效率和公平”的认识和实践：市场机制讲效率，做大蛋糕；保障机制讲公平，分好蛋糕。所以这一时期上海逐步建立健全了房地产市场体系和住房保障体系，两者共同构成完整的住房供应体系。这一过程中的许多制度政策现在看起来都“顺理成章”，但当时其制订和出台的过程经历了一次次的突破与一次次的创新，有的还极具争议性。

一、效率优先，培育和建立房地产市场

1996年3月，我从市建筑装饰集团调到市房地局房地产交易管理处，那正好是上海市开始大力培育房地产二、三级市场的时期。我参与了拟订市政府30号文——《关于搞活本市房地产二、三级市场的若干规定》，该政策8月份正式公布，共有八项政策措施，这是房地产市场培育发展中很重要的文件。在这个文件的基础上，后来又出台了一系列的政策，分别从房地产市场主体、客体和交易场所三个方面加快了房地产市场建设。

（一） 培育市场交易客体

在住房制度改革初期，主要有出售公有住房和调整公房租金等政策，后来改革的重点调整到加快出售公房，但公房上市交易还有限制，存量交易市场还未形成。当时商品住房市场刚起步，有面向广大归侨、侨眷的外销商品住房（侨汇房），有各区、县、局的住宅建设办公室或房地产开发经营公司自筹资金自建的内销住房，多个市场相互割离。当时为启动全市住房市场，推进市场化进程，主要做了三件事。

一是允许职工所购公有住房上市交易，突破了“公有住房出售后5年不得上市”的政策束缚。1996年8月起，在全国率先试点售后公房上市交易，1999年试点扩大到全市。当时售后公房上市的主要目的是增强居民购买新房的支付能力，引导这部分居民“以小换大、以差换好、以旧换新”，出售原有房屋后再购新房，在自助其力改善自身需求的同时，消化增量新建商品房，增加房地产市场的有效需求。

二是实行公有住房差价换房。成套的公房可以买下来，不成套的公房怎么办？ 1998年6月，上海在试点的基础上，全市推开公有住房差价换房，明确了不成套公房承租权可以通过转让、交换和换购的三种方式交易，引导居民逐步改善自身住房，推进了房地产二、三级市场联动。

三是归并商品房种类。为简化交易手续，刺激住房消费，逐步建立统一的商品房交易市场，1999年上海实施内销商品住房种类归并，2001年实施内外销商品住房并轨，统一地价体系，统一租售对象，统一交易示范合同文本，统一交易手续，统一交易收费，统一交易信息，2003年实施内外销办公楼销售对象并轨，取消国有土地上各类非居住房屋租售对象的限制。至此，上海基本确立统一的市场体系。

（二）拓宽市场交易主体

1996年前后，商品住房市场出现了明显的积压现象，空置上升，与当时的年均销售量相比，这是一个很大的量。为此，1996年9月份，上海率先将内销商品房销售对象扩大至境内单位和个人。与这一政策相配套，出台了购房申报蓝印户口政策。其间又碰到了亚洲金融危机，刚起步的房地产市场面临考验。1997年起，上海二手存量房也向国内开放。1999年后，根据国家停止实物分房的改革要求，上海全面停止了实物分房，进一步激发了市民购买商品住房的需求。

（三）建立有形交易市场

在上世纪90年代初市场刚起步时，还没有规范的市场交易场所。当时我在上海建筑装饰总公司工作，在市局领导支持下，总公司决定，腾出办公用房创设上海申广房地产交易市场，1993年8月正式揭牌，作为上海首家规范化运作的新型房地产交易市场，房地产企业直接进场设点销售，通过电脑大屏幕显示信息，实行中介咨询，信息发布，房地产价格评估，产权证变更、转移、发放“一门式”服务的全新机制。到1994年12月，又在市区主要商业地段开设了荣联（普陀）分市场、申广（黄浦）分市场。后来根据业务需要，转型为千家住房置业担保公司，为百姓提供住房抵押贷款的相关服务。

1996年后，政府部门分别建立了市和区县房地产交易中心，最早建立的长宁区房地产交易中心于1996年7月挂牌，1997年2月上海市房地产交易中心成立。房地产交易中心是集信息、交易、服务、管理为一体的大型交易场所，它既是搞活房地产二、三级市场的措施之一，又是搞活房地产市场其他措施的有效载体。

（四）创新金融支持，增强市民购买能力

在房改初期，对于家庭购房缺乏金融支持，多数家庭单靠自有资金是无力购买商品住房的，当时主要出台了以下几项措施。

一是率先推出住房公积金制度。1991年5月，上海在全国首创住房公积金制度。1992年5月率先开辟住房公积金个人购房贷款。

二是首创个人住房商业贷款。当时上海申广房地产交易市场与建设银行房地产信贷部等合作，于1994年3月推出了面向工薪阶层的8—15年期商品住房七成按揭。这在国内属首创，没有先例可循，我们曾专门到深圳去学习，那里也没有相关经验，后来就将15年的利率定到了14.9%，远低于当时的通货膨胀率，但市民还没有贷款买房观念，为此我们还在媒体的支持下进行宣传，口号是“用明天的钱，住今天的房”。在此基础上，还专门研究实施了解困房专项按揭，利率更低。

三是全面推进房地产抵押贷款。1996年，上海在《搞活房地产二、三级市场若干规定》中明确提出“有关金融机构要采取多种形式积极推行个人购房抵押贷款业务，把金融业对房地产业的支持重点从开发投资转移到对消费者购房贷款上来，引导住房消费，提高居民购房的支付能力”，上海全面推行住房抵押贷款。

四是试行住房置业担保制度。老百姓按揭买房如果还不了贷款怎么办？为此，建立了担保制度。1997年4月，上海长宁区率先成立了全国首家从事住房置业担保的公司，到2000年5月，上海已有12家机构从事住房置业担保。2000年7月，上海市首家专门从事住房置业担保的市级公司“上海市住房置业担保公司”成立。这个制度解除了公积金和银行等贷款发放机构对风险的担忧。

（五）降低交易税费，增强市场活力

税收是房地产交易的重要成本，上海通过试行综合征收率等政策，有效降低房地产交易税费。

一是试行综合征收率。在房屋转让方面，1996年5月，明确二手存量房转让各项税收的前提下，对个人出售房产取得的售房收入，应交纳的营业税、城建税、土地增值税、个人所得税等，统一按综合征收率5%计征上述各税，有效减轻了交易税负。同时，在房屋租赁方面也对自有房屋租赁发生的相关税费进行归并和减免，1999年起，出租按租金5%（转租按2.5%）的综合征收率计征税费，促进租赁市场发展。

二是实行契税优惠，减免交易手续费。1996年8月起，降低房地产交易契税，购买一、二手房契税原来是6%，其中超过3%的部分由地方财政贴费，购房者实际税负3%，1998年契税条例修订后，上海税率为3%，对个人购买住房的，再给予50%贴费，实际税率由3%降为1.5%。1999年在国家对个人购买自用普通住房契税减半基础上，上海再予贴费50%，对新建空置商品房免征契税。2005年贴费取消。

同时，为体现主管部门对二、三级市场的支持，市房管部门主动降低了房地产交易手续费等行政事业性收费。

三是采取保证金措施，给住房改善者实惠。为更好地发挥房地产二、三级市场联动中税收引导的作用，率先在售后公房上市试点中采取了“保证金”措施，即对售后公房上市转让应缴纳的综合税款先以保证金的形式交纳，在转让原有住房6个月内新购进住房的，支付房款若超过售房收入，保证金全额返还，支付房款若低于售房收入，按支付房款所占售房收入的比例退还保证金，差额部分转为税款上交。

四是购房抵扣个人所得税基和购房贷款贴息。1998年起，对个人购买或者差价换购商品住房所支付的购房款经主管税务机关核实后，5年内可以从个人所得税计征税基中扣除。该政策2003年停止实施。2003年起的五年内，曾规定凡以贷款方式购买本市一套自住中低价位商品住宅，且家庭人均年收入低于市财政局年初公布的标准，可享受不超过总价一定比例的贴息（最高10%或15%）。2008年贴息政策停止实施。

（六）推进交易信息化，提高市场效率

2004年和2007年，上海先后出台了新建商品房和存量二手房买卖合同网上备案系统，将工作平台延伸至销售环节，构建了真正意义上的房屋交易平台，在增大信息应用的同时，也增强了房屋交易信息的及时性、准确性和采集主动性。备案系统建立以后，上海成为全国首个全面实施信息化网签的城市。备案系统实现了网上核发预售许可、一手房网上备案和二手房备案等功能，有效保障了交易双方的权利，并提高了交易管理效率。2004年4月，住建部在上海召开了房地产市场信息系统和预警预报体系建设国际研讨会。房地产交易合同网上备案的做法后来也在全国得到了推广。

二、标本兼治，规范与调控房地产市场

2003年后，针对房地产市场投资、投机购房现象抬头，房价上涨较快，市场出现过热等现象，在坚持市场化改革方向的同时，开始了住房市场的调控实践。上海的房地产市场起步早、发展快，许多新问题、新情况往往也先发生，所以在如何做好市场调控工作方面没有先例可资借鉴，只能在实践中想办法。采用“长期调供应、短期调需求”的调控方略，严格执行国家的相关调控政策，在落实调控中推进市场机制建设，不断完善交易管理制度，不断加强房地产市场监管。

（一）规范购房行为，抑制投机交易，支持自住需求

1.实施期房限转。当时商品住房炒房现象明显，多数都是通过炒“楼花”和转按揭的方式，市场风险很大。针对这一现象，2004年4月，及时研究出台了《关于预售商品房转让问题的决定》，明确在取得房地产权证前，房地产登记机构不予办理预售商品住房转让的预告登记，即“期房限转”，期房转按揭也随之暂停，遏制了短期炒作行为。2005年5月后，“期房禁转”规定在全国实施。

2.细化和动态调整普通住房标准。2005年6月，上海按照国家要求，制定普通住房标准。普通商品住房的评定，是按面积还是按价格？后来综合考虑，按小区容积率、面积和单价三个标准来界定。如当时以容积率为1作为标准，因为容积率在1以下的一般是别墅小区，在2008年又细化为考虑层数价格标准。而价格标准也在2008年调整为套总价，引导居民购买中低价位、中小套型的普通商品住房。2012年3月，根据国家规定以及上海房地产市场情况，再次提高普通住房的价格标准，使更多居民享受优惠的税收政策。

3.推进限外政策的落实。2004年前后，受人民币汇率和房价变化预期影响，外资投资投机购房明显增加。针对境外购房增多以及所带来的拉高房价情况，多次向国家有关部门汇报。国家于2006年出台《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（建住房〔2006〕171号），上海随后制定了操作口径，明确外籍及港澳台地区居民、在沪工作学习华侨购房的具体资格。由于严格实施限外政策，在抑制投资投机方面取得明显效果，境外机构和个人在沪购房比例明显下降。

4.严格执行住房限购政策。2010年10月，上海根据国家文件精神实行住房限购政策。住房限购是一个颇受争议的政策，但当时住房需求过于旺盛，是一个不得已的行政抑制政策。2011年1月上海市即按照国家规定对其予以调整，明确规定：拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭，以及不能提供2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。限购政策涉及每一个购房家庭，在具体执行过程中不断得到完善，使政策落实到位。如在政策实施之初，有部分非本市户籍购房人虚构劳动关系，补缴个人所得税，骗取购房资格，对此及时出台了政策进行弥补。

（二）规范销售行为，整治市场秩序，稳定市场供应

1. 整治市场秩序，打击捂盘惜售。针对市场供应中部分开发企业不规范的销售行为，2003年后，持续开展房地产市场秩序专项整治，加大对虚拟交易、捂盘惜售、哄抬房价等违规违法案件的查处力度。对典型的问题项目，由房管会同工商、价格、税务等主管部门，开展联合检查，并主动向媒体披露信息，起到了很好的宣传和震慑作用。

2.动态调整商品房预售标准，建立和完善预售规模制度。与禁止期房转让政策相配合，进一步规范期房销售行为，减少期房销售中的风险。2004年以来，多次调整商品房预售标准，由商品房建筑基础工程验收合格，调整为多层（七层以下）施工至主体结构封顶，高层（八层以上）施工至主体结构三分之二以上，2010年再次提高至“完成至主体结构封顶并通过验收”，通过预售许可标准的动态调整，为逐步过渡到现房销售作准备。

2007年9月，为了增加商品住房供应，防止房地产开发企业通过少量多批的方式捂盘惜售、哄抬房价，对房地产开发企业申请商品住房预售的最小规模作出了限制性规定，从源头上遏制部分房地产开发企业通过分批少量申请预售进行捂盘惜售。

3. 强化商品房销售方案备案管理。2009年6月，为进一步规范商品房预售行为，出台《上海市商品房销售方案备案管理暂行规定》，细化商品房销售方案备案内容，加强商品住房定价指导，实施“一房一价”申报、按申报价格销售制度。对高价位楼盘，暂实行市、区两级房管局审核销售方案机制，该措施的实施使高价位楼盘有序上市，保持了楼市房价的平稳。后来住建部对这个做法给予了充分肯定，并在全国范围转发。

4.制定房地产交易合同示范文本。为维护房屋买卖双方当事人的合法权益，早在1993年，上海就制定了统一的外销商品房预售合同，1994年制定了内销商品房预出售合同。此后根据房地产市场情况变化，依据《合同法》不断地完善合同示范文本，推行新建商品房预售、出售合同，房地产买卖合同，房屋租赁合同、厂房租赁合同、居住房屋租赁合同，居间合同、代理合同等。2011年4月，为配合住房限购政策实施，防止限购政策引发的解约与合同纠纷，进一步修改示范合同文本，增加提示条款。

（三）运用经济手段，实施差别化调控，促进市场健康

1. 落实国家房地产市场税收调控政策。2005年起国家采取差别化税收措施调控房地产市场，上海税务和房管部门积极贯彻落实，房管部门通过适时调整完善普通住房标准，抑制投资投机，鼓励合理的自住性需求。

2. 试点个人住房房产税。2011年1月，经国家批准，上海市个人住房房产税改革试点工作正式启动。在政策的制定过程中，结合实际，我们首创了“家庭主住房免税”的概念，对上海市居民家庭在本市新购且属于该家庭第二套及以上的住房和非本市居民在本市新购的住房试点征收房产税，既保障家庭的自住需求，也有效地落实了调控政策。

3. 实施差别化信贷政策，有保有压促楼市健康发展。住房信贷对市场是一把“双刃剑”，在市场的培育和发展过程中，住房信贷有效支持了家庭住房消费，但在市场过度繁荣时期，它也会成为需求端过大的杠杆。为此，我们严格执行差别化住房信贷政策。在满足居民首套普通住房贷款需求下，不断完善并严格执行二套及以上住房认定标准和有关贷款政策。同时，与上海银监局等部门，对调控政策执行不力的房企采取信贷遏制等手续，维护市场秩序。

三、托底保障，重点解决低收入家庭住房困难

（一）加快以低价房供应为主的住房解困

在推进市场化住房供应体系建设过程中，政府不忘加大对低收入家庭的住房支持，首先将低收入住房困难家庭逐步纳入住房保障体系。

对于哪些人应该纳入住房保障，上海也有一个探索过程。住房保障区别于其他社会保障的一个重要准入条件是“家庭住房困难”，且这些家庭收入较低，无法通过市场解决住房困难，因而需要政府的住房保障。1987年开始实施住房解困工程，坚持从最低收入家庭的住房困难入手，分别解决了人均居住面积2平方米以下特困户、2.5平方米以下的特困户和4平方以下的困难户住房问题，到1999年，据当时统计直接受益居民近50万人。上海住房解困的做法也得到了国家的肯定，市住房解困办公室1993年被国家建设部授予“全国城镇住房解困先进单位”称号，这个项目还于1995年获得了联合国人居奖。

这个过程中，住房保障工作主要是加快建设供应专门用于住房解困的安居房、平价房。在1998年前后，上海也曾经将经济适用住房作为平价房供应的主要内容，但由于受亚洲金融危机影响，商品住房明显积压，经济适用住房在价格、区位上都没有明显优势，后来结合市场发展需求，将其统一纳入内销商品住房管理。

（二）在全国率先实施廉租住房制度

随着住房制度改革的不断深入，由政府集中建设住房解决住房困难已经不能完全适应市场机制的要求。因此，需要建立一套规范有效的住房保障运行机制，以解决最低收入家庭的住房困难。在2000年，上海率先探索了廉租住房制度。廉租住房制度有一个重要机制，即坚持收入标准与住房困难标准“双困”的标准。其中，收入标准最初是家庭人均月收入低于民政部门确定的最低生活保障线，并与之挂钩，最早是人均月收入280元。住房困难标准，最初为人均居住面积5平方米以下，与住房解困目标的发展衔接。2000年10月先在长宁、闸北区试点，到2001年6月扩大至徐汇、卢湾等8个区，再逐步扩大到全市。

廉租住房在上海实施是比较成功的，后来这一政策在全国实施。当时，原建设部刘志峰副部长带队在虹桥宾馆召开了部分城市座谈会，由上海介绍做法。2003年，建设部授予上海市廉租住房工程“2003年中国人居环境范例奖”。

廉租政策采取租金补贴为主、实物配租为辅的配租形式，对大部分家庭实行租金补贴，并实行面积保底标准（当时每户增加配租不少于10平方米），对孤老、残疾等特殊家庭则实行实物配租，提供同配租标准与家庭人员构成相当的普通住房或者购房补贴。

廉租住房作为一个托底保障的政策，应该说针对性强，效果也很明显。到2006年，根据社会经济发展情况，上海的廉租住房收入线认定标准与最低生活保障线脱钩，扩大到低收入家庭。后来标准不断调整，住房困难标准也调整为人均居住面积7平方米。到2018年收入标准已经放到了人均月收入3300元。考虑部分家庭有一定的支付能力，又探索了分档补贴机制，即根据家庭收入相应的支付能力，分别给予租金补贴标准的40%、70%和全额等不同档次的补贴。目前累计享受家庭已经超过12万户。

四、租购并举，多渠道解决中低收入家庭住房问题

（一）共有产权保障住房的制度创新

2007年前后，全国房价上涨仍然较快，一些低收入家庭特别是中等收入家庭既不符合廉租住房标准，也无力购买商品住房。这时，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求各地加大住房保障的力度。我们开始研究是否可以恢复经济适用住房建设和供应，但当时一些地区的经济适用住房由于供应标准、准入环节不规范等问题，面临被社会“诟病”的情况，所以这个制度当时争议较大。在制度的设计中，既要避免原有经济适用住房可能产生的问题，又要充分发挥经济适用住房对中低收入家庭的住房保障作用，运用好国家在保障性住房方面的土地、税收等优惠政策。

当时为听取社会各界的意见和建议，开展了研讨会、课题研究、公开征求意见等活动。有几件事印象特别深刻。一是2008年7月29-31日召开的“上海住房保障创新发展研讨会”。当时全国政协常委、人口资源环境委员会副主任刘志峰，时任市政府副秘书长尹弘，住建部住房保障司司长侯淅珉以及全国各地10多位专家都参加了会议，专家提出了在经济适用住房中实施共有产权机制的设想。研讨会后，刘志峰老领导分别致信上海市委、市政府和建设部领导，对决策起到了很大的推动作用。二是2008年底，上海市经济适用住房管理试行办法初步形成之后，按市委、市政府要求，要向全社会公开征求意见。市房管局落实了专门工作场地，配备了相应办公设备，从多个部门抽调20多名工作人员，并聘请上海零点指标信息咨询有限公司专业人员，成立“公开征求市民意见工作团队”。根据公示工作需要分设了政策解释组、对外联络组、技术支持组、信息汇总组、网络监测组和座谈会工作组6个专门工作组。这次既是广泛收集意见的过程，同时也是宣传的过程，为后期政策的顺利实施起到了保障作用。三是2009年初，市人大、政协两会期间，经济适用住房政策成为代表热议的话题，为了能让各位代表更准确地理解政策的要点，我当时作为局的新闻发言人，专门组织准备了政策要点，以及对提案的答复，并参加政协等部门的研讨会，让广大代表理解经济适用住房政策作为重要民生工作的初衷。

经济适用住房在后期实施过程中，明确为“共有产权保障住房”，体现在相关政策文件中，并于2016年修改原来的试行办法，出台《上海市共有产权保障住房管理办法》。

上海共有产权保障住房是一项制度创新。一是采用“共有产权”运作机制，政府和购房人按照各自投入确定产权份额，房价与产权份额一同“打折”。二是坚持“住房保障”定位，购房人自住时，政府的产权部分不收取租金，无偿让渡，购房人拥有完整的使用权，体现了保障功能，这点也是和专家所称英国共有产权住房的最大区别，英国是市场化机制，对政府的产权部分收取租金。三是对申请家庭中有大龄未婚子女的，可以放宽住房困难准入标准，如3口之家从45平方米放宽到60平方米。

共有产权保障住房政策还有一个重要的政策特点，是它起到了衔接市场与保障的作用，既通过保障解决了当前住房问题，也通过产权积累使家庭住房有未来走向市场的机会。我们当时有一个基本想法，就是只要不是孤老和残障人士，都会有“翻身”的机会，例如一个家庭父母下岗，子女在读大学，暂时困难，孩子毕业后家庭经济状况大部分会得到改善。共有产权保障房作为桥梁纽带，有利于这些家庭更好地享受城市发展的成果，不会永远停留在保障体系中。

当然，在住房建设、申请审核、后期管理等方面还有许多政策创新，许多政策都是没有先例可参考的，如为了准确核对申请家庭经济状况和住房状况，上海市民政部门专门成立了居民经济状况核对中心，房管部门专门成立了房屋状况信息中心，充分利用信息化手段，提高了审核效率。

上海的共有产权保障住房在2009年徐汇、闵行两区试点基础上，不断扩大受益面，逐步放宽收入等准入标准，三人家庭的人均年收入标准已放到7.2万元。目前已经供应了6个批次，取得签约资格的家庭超过12万户，有近10万户家庭已购房。

（二）公共租赁住房解决阶段性住房困难

上海对企业职工、各类人才阶段性住房困难的支持也由来已久，如一些单位仍保留有集体宿舍，一些区也在上世纪90年代就开始实施针对部分职工的租赁住房补贴。2009年8月，进一步出台了单位租赁房政策，以帮助产业园区、大型国有企业等单位解决职工住房困难，鼓励和规范产业园区、单位自用土地建造人才公寓、职工宿舍以及农村集体建设用地建造市场化租赁住房。

2009年，开始研究公共租赁住房政策，这个政策的制定延续了共有产权保障住房的做法，也进行了课题研究、委请外脑、六个课题分别同步进行、广泛征求意见等过程，总体看比较顺利。在公共租赁住房政策制订过程中，首先要解决的问题是政策目标是什么，政策覆盖哪些人群。考虑到当时廉租住房、共有产权保障住房主要面向户籍家庭，而本市外来常住人口的住房问题比较突出，租期在一年以上的住房市场供应总体不足，所以将公共租赁住房定位于解决常住人口的阶段性住房困难。

一是保障对象从户籍人口扩大到常住人口。既向符合条件的具有本市户籍的住房困难家庭供应，又向符合条件的持有本市居住证的住房困难对象供应，并重点解决青年职工、引进人才和来沪务工人员的阶段性居住困难。

二是公共租赁住房在全国首次不设收入线标准。考虑到公共租赁住房主要解决保障对象的阶段性居住困难，涉及的人群广、收入差异大，因此在申请条件中不设收入标准，以帮助不同收入的常住人口解决居住困难。这个政策在当时是存在较大争议的，住房保障不设收入线，政府财力是否允许？公共租赁住房的申请对象必须是住房困难的，严格以人均住房建筑面积15平方米以下为门槛，并且公共租赁住房实行略低于市场的租金，提供阶段性保障，并有居住证、社保等要求，使保障对象更加聚焦。后来的实践证明这规定还是可行的，其他城市也开始借鉴这一做法。

三是实行有限期租赁支持。公共租赁住房只租不售，最长租赁期限为六年。这个做法主要体现了阶段性支持，一般新进城的大学毕业生等，经过六七年后可以达到申请上海户籍条件或结婚成家，可以申请共有产权保障住房或购买商品住房，因而形成从租房到购房的衔接机制。

公共租赁住房采取“政府支持、企业运作”的模式，培育了一批专业的公共租赁住房运营机构，总体看政策实施的效果也较明显。目前，全市已经供应超过13万套公共租赁住房，累计保障家庭超过50万户。

至此，上海的住房保障体系基本形成，加上对动迁家庭实施的征收安置房，初步建成了“四位一体”、租购并举的住房保障体系和“诚信、透明、规范、法治”的房地产市场体系，共同构成了上海的住房供应两大体系。在两大体系建设过程中，本市从2005年开始，还逐步明确了“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”的原则，现在看来“三个为主”的原则和两大体系建设的基本思路，也符合党的十九大关于“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”要求，有利于促进广大市民在住房领域的获得感、幸福感和安全感。