“大智移云”背景下京津冀城市群应急协同发展现状及存在问题研究

尹燕博，张鹏，姚忠彪，程建新

YIN Yan-bo, ZHANG Peng, YAO Zhong-biao, CHENG Jian-xin

1 引言

随着京津冀一体化程度不断提高以及国家应急管理体制发生重大变革，结合“大智移云”时代背景构建京津冀城市群统一协调、联合协作的应急协同机制成为京津冀应急管理体系发展的必然趋势和重要议题，而研究当前背景下京津冀应急协同发展现状及存在问题则是其最为基础的工作，因此本文从体制变革、协同政策等方面对京津冀应急协同发展现状进行研究，并通过分析提出当前其存在的主要问题。

2 京津冀地区应急管理现状分析

2.1 机构改革后国家应急管理体制现状

2018 年，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，宣布成立国家应急管理部，公安消防部队和武警森林部队也分别由原隶属单位转隶至应急管理部，组建国家综合性消防救援队伍，应急管理体制发生了巨大变化。

1）应急职能的整合

此前一段时期我国的应急管理体制中，应急管理职能分散在政府各个部门，细化的专业分工方便了管理，但同时带来了权责不明、多头管理、推诿扯皮以及部门间的孤立和共同话语权的丧失。新的应急管理部将国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部等13 个部门的相关职能整合，集中力量进行资源协调、政策法规和专业团队建设，以期构建“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的中国特色应急管理体制。

2）各级政府主导地位的变化

此前，根据《突发事件应对法》的相关规定，出于责、权的对应性，重大突发事件一般由各级政府直接统一领导指挥，因其缺乏专业知识和能力，常常导致贻误战机。新的体制明确了更为专业的应急管理部门“指导各地区各部门应对突发事件工作，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作”的职责。

2.2 京津冀城市群应急协同机制现状

作为京津冀协同发展的一项重要内容，京津冀应急协同得到了政府的高度重视。近年来，三地相关部门在应急协同合作上均进行了一定程度的探索，积极谋划机制建设、开展协同演练、签订合作文件。通过各相关部门门户网站、权威媒体新闻等信息渠道的检索，截至目前，京津冀地区签订、发布的应急协同相关文件如表1 所示：

表中显示，2014 年以来，卫生部门最先开展了应急协同的探索，随后三地至少8 个领域12 个部门相继签订了应急协同文件或开展了应急协同演练，其中以安监部门（现应急管理部门）为主体的安全生产领域从2016 年持续至今签订了占总数近半的应急合作文件，且仍有文件在编。但同时，京津冀应急协同的“条块分割”情况严重：作为纲领应急管理办公室仅在2014 年8 月签订了区域应急管理合作协议，此后多年间各个领域和部门分别进行了各自的协同探索，而应急管理合作协议则“一劳永逸”，再无根据发展情况进行修订和再编，若发生突发事件，各个领域则将会按各自的协同方案行动，缺乏整体协调，加重“条块分割”。

表1 京津冀各部门应急协同相关文件

3 京津冀城市群应急协同机制存在的主要问题

诚然，近年来京津冀地区应急协同工作的开展取得了巨大进步，但由于应急体制、方针政策、经济发展、技术水平等因素的限制，协同效果还不太理想，协同工作尚存在一些问题亟需解决。

3.1 区域应急协同缺乏整体性

随着国家对“京津冀一体化”概念的大力推动，人们正在逐步打破原有的行政区划观念，在各个领域推进区域一体化进程。但由于受行政割据垄断、地方保护主义思维、政府政绩非共享性和排他性的影响，城市群各城市之间形成了利益藩篱和政策壁垒，加之缺乏更高层次的协调等因素，区域应急协同环境及风险防控体系的规划与建设仍局限于“点内”或“点对点”，缺乏基于全区域视角的整体性，与“一张图”规划和“一盘棋”建设的理念不相符合。

3.2 主体协同条块分割、体制壁垒问题较为严重

长期以来，受行政制度和体制观念的影响，应急协同主体专业细化、层级明确，不同应急主体间的协同属于政策驱动下的“被动式”参与，其间虽积极签订合作协议，但实为各自为战，一直未摆脱分属地、分部门、分系统、分灾种的模式，同时社会组织及民间力量更是被体制排斥在外，处于边缘化的地位，未能形成整体合力。这种细化的专业分工带来了效率，也带来了部门的孤立和共同话语的丧失，层级明确的体制确保了权力的集中，却造成了信息的闭塞和沟通的不畅[1]。

3.3 应急管理的信息化、智能化程度有待提高

在21 世纪“大智移云”时代，信息科学技术广泛地渗透到社会生活的各个领域，并深刻地影响和改变着社会经济结构以及人们的生产生活方式，“大智移云”（大数据、智能化、移动互联网和云计算）使人流、物流、信息流的现代管理水平发生了翻天覆地的变化。然而，我国“大智移云”的信息科学技术在应急和公共安全领域的应用刚刚起步，目前，京津冀区域的应急协同信息化建设仍局限于开发部门内通信及指挥系统等，还未能有效依托现有大数据、物联网、互联网等技术资源进行区域规划以及建立覆盖更广、功能更强的应急平台和防控体系。