论地方高校二级学院治理体系治理能力现代化建设

杨科正 雷萌娜 王 莹

大学二级学院治理体系可以分为外部治理体系和内部治理体系两部分。外部治理体系主要包括学院与学校、学院与社会两方面；内部治理体系主要是指学院内部政治权力、行政权力、学术权力和民主权力等方面的边界划分及其运行。大学从本质上属于以知识为基础的学术组织，拥有知识资本的二级学院是大学发展的关键和主体。占我国高教系统主体组成部分的地方高校的二级学院治理体系治理能力现代化建设不仅在很大程度上决定着地方高校办学质量的高低，而且也关系着我国高等教育治理体系治理能力现代化建设的进程及水平。

一、主要问题表现

就我国地方高校二级学院治理现状而言，由于行政化管理习惯的延续和学术力量较弱（高层次人才缺欠等所致）等方面的原因，治理水平十分有限，还存在着诸多问题，主要表现在两个方面：一是就外部治理体系而言，学校权力过于集中，学校党政职能部门数量多且权力膨胀，校级的人、财、物等资源配置权过于集中，统揽了招生、教师评聘、专业设置、经费分配、学生毕业资格审定等权力，管得过宽过细过严，学院的责大于权，通常只是上传下达、具体执行，只承担着“生产车间”的功能作用，治学权极为有限，办学主体地位远未充分体现,缺乏自我发展的内在动力；二是在学院内部治理体系方面，行政与学术一体化，行政权力依然远大于学术权力，教师在学科建设、专业设置、成果评奖等学术事务上的权力没有得到真正落实，教授及其师生的治学权、民主权未能得到应有的体现,参与学科专业建设和学院长远发展的积极性不够。总之，我国大学校、院分级管理仍然处于“事权下移学院，人、财、物权集于校级，两级行政权力泛化，教授治学权力虚置”的状态。[1]尤其在办学规模相对有限、学校整体办学自主权相对不足、学术力量较弱的一般地方高校更为突出。正如有学者指出：当前普通本科院校内部治理，基本上呈现条块分割状态：职能部处管条，是权力主体，有指令权、指导权、检查权、监督权、评价权、否决权和资源分配权等；学院管块，是业务主体，主要负责执行和落实，基本没有什么比较重要的权力，尤其缺乏自由裁量权和终极决定权，处处听命和受制于学校职能部处。[2]石中英教授概括为一句话：是大学办学院，而非学院办大学。[3]因此，亟待按照建设现代大学制度的要求，构建科学的二级学院治理体系，不断提升治理能力现代化水平。

二、国际经验借鉴

从世界高等教育治理的历史和现状来看，学院制自中世纪产生以来，已经成为高等教育发达国家普遍做法和基本特征，其典型模式有如下几种。

一是以法国为代表的以学术权力为主的权力结构模式。法国是世界上大学学院制的诞生地，巴黎大学是历史上学院制最完备的大学。传统的巴黎大学只是若干学院的集合，学校权力有限，校内教师的遴选和任命、教学的组织运行、科学研究活动组织以及毕业生学位授予等都由各学院决定。近年来，通过不断改革，学院制呈现出“总校－分校－院/学系－系”特征。

二是以美国为代表的实行严格等级管理，以行政权力为主的权力结构模式。美国大学学院的设置虽以学科为主要依据，但同时也结合社会、经济及人才的发展需要，体现了学院设置与科学研究和培养人才紧密结合的实用主义原则。在学院设置的具体形式上，采用以传统的综合性文理学院为主体，以专业学院为辅的组织结构，基本模式是“校－学院－系”，以哈佛大学为代表。

三是以英国为代表的建立在教授治校制度之上的行政和学术权力均衡模式。英国的学院制模式较为完善，其最主要特点是学院的实体性比较强。英国大学对所属学院的管理主要是对其发展方向等方面进行宏观的管理和引导，对于学院常规制度的制定、课程的编制、经费的使用、学生招生、教师聘任及学术决策等方面一般都由学院自己全权处理。大学相对松散，学院是大学学术、行政管理的重心，是独立的法人团体，有自己的领导机构及章程，食堂、宿舍、图书馆、教堂集备。最有代表性的是牛津剑桥大学模式，学院在经济上和招生上是独立的，大学是公有制，由国家拨款；而学院则为私有，自负盈亏。[4]而且在一定程度上可以说，学院制是以牛津大学、剑桥大学为代表的英国大学对世界现代大学制度的重要贡献。

他山之石，可以攻玉。大学发展有其历史延续的共性，值得继承和借鉴，但在治理体系建设中同时应考虑其所在国家的政治经济体制、文化传统及时代特征。我国高等教育治理体系建设也必须坚守中国特色，体现“中国模式”，不能简单地移植他国做法。正如习近平总书记所讲：扎根中国大地办教育，建设具有中国特色的一流大学。

三、科学治理体系建设的基本路径

以二级学院为中心，其治理体系建设可从外部和内部两方面着手。

（一）外部治理体系建设方面

二级学院虽然是办学实体单位，但却是在学校法人实体之下，因此其治理体系建设必须首先从外部治理建设，特别是校—院共治机制的构建着手，学校治理体系、治理能力现代化建设是前提。

1.构建科学合理的校—院关系

就大学内部治理体系建设而言，基本趋势是“从直线型向扁平化发展，从科层制向事业部制转变”，[5]凸显“底部”学院重心。首先要明确校—院角色定位，突出二级学院的办学主体地位。就大学的组织特征及发展逻辑来看，学校是独立法人，学院是办学主体,学校与学院是主办者与承办者的关系。学院具体承担着教学、科研、学科建设、学生管理、行政事务管理等多项职能，直接面对广大师生，学院领导对教学、科研和管理中的情况了解最为清楚，对学院的发展也最有发言权。学院办学质量的高低，也直接决定着大学整体的办学水平和实力。所以大学治理体系建设必须体现“以院系为本”的理念。

其次，要厘清校—院的责权边界。针对二级学院而言，学校的职责主要体现在健全组织领导、规划发展目标、日常协调指导、服务支持及检查督促等方面，包括院系设置与调整、审定学院发展规划、二级学院领导干部的任命考核、学校相关规章制度的建设、学院财务预决算与基础设施建设、对外合作交流协议的签订等。而就二级学院来说，本着事权相宜和权责一致的原则，应拥有与其所承担的任务和要完成的工作相适应的人、财、物支配权，学科专业发展权，招生毕业权，对外交流合作自主权，甚至可以包括讲师以下评聘权（包括新进教师）、科级以下党政人员聘任权及学院内部机构设置权。总之，学校和学院的职责可以归结为办教职责与办学职责，前者突出了治校权，后者则突出了治学权。[6]

再次，要明晰校—院有效治理的逻辑路径。针对学校与学院的角色定位和职责划分，在校院治理关系的构建上坚持责权利相一致原则、二级学院自我发展与自我约束相结合原则和学校宏观调控与学院办学自主相结合原则，同时应遵循有效的逻辑路径：第一，学院依据学校总体发展目标规划制定学院发展目标与规划，并经学校审定，明确学院专业建设与人才培养、学科建设与科研工作、师资队伍建设、学生工作、对外交流与合作、党建工作及后勤经费保障等方面目标任务及主要措施等；第二，学院党政联席会议、院长办公会议、教授委员会、教职工代表会议、学代会等研究确定年度工作目标任务及经费预算；第三，学校审核下达年度经费支持及必要的人、物支撑；第四，学院党、政、工、学分别具体实施落实并完成；第五，学院年终（阶段、定期）总结检查完成情况并接受学校检查评定与指导。

2.健全社会利益相关者共同治理的机制体系

民主治理是治理体系现代化的重要特征。大学作为公益性组织，也属于资源依赖性组织，其发展离不开社会各界支持，也应回馈社会各界。大学利益相关者共同治理的关键在于建立健全一种利益相关者参与共同决策的机制体制。[7]依据利益相关理论，与二级学院外部治理体系相关的社会治理主体主要包括：院外教学科研合作单位、毕业生用人单位、学生家长、校友、其他交流合作单位（包括兄弟院校）等。为此，在二级学院外部治理体系建设中，应吸收院外人士特别是校外专家建立健全教学指导委员会、学科专业建设委员会、发展咨询委员会等组织机构，做好院外教学科研基地、校友会、家长联系组织的建设发展，积极与专业学会、行业协会、第三方评价机构及学校相关组织平台等联系合作，充分发挥它们在学科专业建设、人才培养方案制定、产学研用紧密结合、办学资源筹措，乃至学院发展目标及发展规划确定等方面的重要作用。

（二）内部治理体系建设方面

辩证法告诉我们，内因是事物发展变化的根本，外因通过内因而起作用。因此，二级学院治理体系建设必须以做好内部总体设计为基础，尤其是明晰治理主体的责权划分及治理组织的日常运行。

1.明确治理主体的责权范围

就二级学院治理主体而言，主要包括党委（党总支）的政治权力、院长为代表的行政权力、教授委员会（学术委员会）为代表的学术权力、教代会和学生会为代表的民主权力。其中，学院党政联席会议、院务会议是学院的决策机构，学院重要事项由党政领导班子共同研究决定。学院党组织重点做好基层党建、干部队伍建设、思想政治工作、党风廉政等事项，充分发挥政治核心和保证监督职能；行政领导班子重点做好学科专业建设、师资队伍规划的制定与实施，教学科研过程管理、人才培养体系建设、教育教学改革以及教学质量监控与评估等；教授委员会主要行使教学、科研等活动中学术事务的审议权；涉及教职工利益和学院未来发展的重大事项均应提交教职工代表大会讨论通过，党政联席会最终向教职工代表大会和学校党政负责。

2.规范治理组织发挥效能的途径方式

就二级学院治理组织参与共同治理，发挥治理效能的基本途径方式而言，主要包括党政联席会议、院长办公会、教授委员会、教代会、学生会、共青团等，要真正发挥它们的治理效能，关键就是要以制度的方式明确它们的职责范围、人员构成、议事规则及监督机制。在当前，尤其是要进一步体现教师和学生在学院建设发展中的意志表达，保障师生两大利益主体的学术权力和民主权力的行使，促进形成优良的治理文化理念。

四、做好关键事项，提升治理能力现代化水平

治理体系建设是实现治理能力现代化的基础，治理能力现代化还必须依赖治理机制的健全、各相关责任人治理意识和能力的提升等重要因素。正如舒斯特（Schuster）所言，有效治理是建立在治理能力基础上实现高质量、 高效率的决策。[8]

（一）加强学院领导班子建设，提升治理能力

大学学术自治最根本体现在于二级学院的学术自治，表现为“学院办大学”。由于我国高校，尤其是地方高校在管理中长期普遍存在“唯上”“盲从”的特点，学校、学院领导大多习惯于遵从上级文件、领导讲话及重点大学的要求和做法办学，自主性、创新性有限。这不仅造成办学同质化十分突出，办学特色不明，而且也造成校院领导班子的办学能力十分有限。尤其是地方高校的院系领导，重视自身专业发展而忽视高等教育思想建设，思想观念相对保守，办学理念守旧，学科视野不够宽广，管理能力不足等，严重制约着校院发展。因此，提高二级学院治理水平就必须抓好学院领导班子建设，加强政治理论和高等教育理论学习，提升“关键少数”的办学兴校能力，尤其是要重视院长的选拔与培养，不断增强治理与办学的“内功”。

（二）学校职能部门简政放权，强化服务指导

美国著名教育专家亨利·莱文(Henry M. Levin)指出：从世界范围来看，最好的大学都是能够适当放权、相信并发挥教师和学生才能的学校。在—个学校统一的大构架内应该充分放权,让最接近实际层面的人做与之相关的决策。在一般地方高校，一个焦点问题就是学校职能部门与二级学院的权力之争问题，“尽管就行政级别而言，学校职能部门与二级学院相等，但二者之间的上下级关系却一直是一种实然存在”。[9]因此，必须明确和坚持学院与学校职能部门之间办学主体与协调服务的基本关系，坚持“简政放权、放管结合、优化服务”原则，建立学校职能部门和学院的权力清单，强化职能部门“服务为主，管理为辅”的工作准则。既要提供政策、信息服务，也要做好日常协调、保障服务。同时，取消大学内部职能部门、二级学院领导甚至包括学校领导的行政级别，不仅有利于大学去行政化，也有利于职能部门与二级学院负责人树立科学的权力观和事业观。

（三）完善校院相关规章制度，尤其是经费管理办法

制度建设是科学发展的关键因素，构建科学的二级学院治理体系，要求学校和学院都要依照学校章程等校内外规章制度，建立健全相关制度，明确每个治理主体的职责权利、治理组织的运行机制，奠定治理体系治理能力现代化建设的基础。在这方面，目前一个难点和重点问题就是学院经费划拨。对此可以采用学院经费打包的基本思路，即学校除提留一小部分经费用于公共事业、职能部门和部分教辅单位的办公费以及年终奖惩等方面开支外，将大部分经费采用“运行经费+专项经费”的模式进行合理配置。具体来说，各学院的经费主要依照其学生人数为主、学科、科研等情况为辅进行划拨，主要包括两个方面：一是人员支出、学生支出与运行费用等维持学院正常工作秩序的基本支出，必须让学院进行自主管理，做到事权与财权的统一；二是专项支出，针对学校、学院不同阶段的发展重点与突出问题，依据各学院发展基础与发展目标而定。

（四）恰当处理党与政、行政与学术、师与生的主要矛盾关系

事物都是由对立统一的矛盾组成，在二级学院内部治理主体间主要存在着党委权力与行政权力、行政权力与学术权力、教职工权力与学生权力三对主要矛盾。构建科学的治理体系，提升治理现代化水平，关键也在于解决好它们之间的责权划分和协调统一。在恰当处理这几对矛盾关系当中，必须把握二级学院的学术组织基本特征和教书育人的根本任务。一要通过教授委员会等渠道，充分发挥教授为代表的教师队伍在学科、专业、课程等方面的主要作用；二要遵循“以生为本”指导思想，从学生发展的利益出发，积极发挥学生在学院治理中的作用；三是党政要在“共治善治”的目标引领下，在把握学院总体发展方向的基础上通力合作，为师生服务，谋划学院长远发展；四是坚持公开公正的原则，倡导信息公开，院务公开，推进民主治理、依法治理。

总之，二级学院作为大学的办学实体单位，进行有效治理，需要通过科学的治理结构合理分配权责，平衡利益相关者的利益关系，构建科学有效的共治善治体系及组织运行规则，形成现代化的治理能力。

注释：

[1]刘克利.高校学院层面的权力配置与运行[N].中国教育报，2009-9-21,(005).

[2]吴振利.《“放管服”意见》下的普通本科院校二级学院治理探讨[J].高校教育管理，2017,(4):31-37,46.

[3]石中英．大学办学院还是“学院办大学”[N].光明日报，2016-5-10,(013).

[4]刘爱东.传统学院制管理与现代大学制度建设述论[J].黑龙江高教研究，2008,(10):28-31.

[5]宣勇.论大学的校院关系与二级学院治理[J].现代教育管理，2016,(7):1-5.

[6]林健.大学校院两级管理模式中的权责划分[J].国家教育行政学院学报，2009,(11):37-43.

[7]杨科正，王富平.论大学外部治理体系的构建[J].教育评论，2018,(4):56-60.

[8]SCHUSTER J, SMITH D, CORAK K, et al. Strategic Academic Governance: How to Make Big Decisions Better[M].Phoenix, Ariz: Oryx Press, 1994:21.

[9]查永军.高校内部管理权力重心“下沉”阻力研究[J].高等教育研究，2018,(8):32-37.