区域合作治理的困境与突破—基于区块链物流技术的治理模型

王青兰，谷奇峰，曲 强

（1.中国科学院深圳先进技术研究院，广东 深圳 518055；2.深港产学研基地 北京大学香港科技大学深圳研修院，广东 深圳 518071；3.北京邮电大学 经济管理学院，北京 100876）

1 引言

合作治理（Collaborative Governance）理论的兴起，源于西方学术界对当代全球治理趋势的一种回应，其本质是在满足公民社会参与性的需求下，由各利益相关者合作解决问题并建立信任，从而应对市场失灵困境的过程[1-2]。在英文文献中，合作治理与合作公共管理（Collaborative Public Management）、协同决策（Collaborative Decision Making）以及网络治理（Network Governance）[3-8]等概念没有本质区别，都强调“以共识为导向且审慎的正式决策过程中的一种跨组织或部门的参与性”[9]。当然，相较其他概念，合作治理中的“治理”一词外延更为广泛，“涵盖了规划、政策制定与管理等治理过程的各个方面”[10]。需要指出的是，目前中文文献对这一概念的使用较为混乱，出现了“协作治理”、“协同治理”与“合作治理”等多种翻译版本。本文采用“合作治理”的表述来指称Collaborative Governance，将其视为一种“包含了协商、协作与协同在内的治理范式”[11]。

相较于单一区域内的合作治理，跨区域合作治理会存在多个以行政区划为标准而割裂的权力中心，如何协调这些跨区域权力中心即地方政府的合作，并让其他社会组织或公众打破地域界限参与其中成为了最大的难题。以Feiock 为代表的制度性集体行动理论派是国外较为成熟的区域合作治理研究方向，不同于Ostrom对集体中个体行动的关注[12]，该理论更关注政府机构、部门及辖区选民，并将交易成本视为合作的最大绊脚石[13-15]。美国的许多实践案例已经证明，非正式的自组织方案可以有效解决区域合作中的集体行动困境，其机制包括非正式政策网络、适应性协议、政府间契约等[16]。而我国基于粤港澳大湾区、长三角与京津冀等区域合作治理的实践，体现的是一种在中央权威引导下的跨区域合作模式，相对而言行政权力色彩浓厚，公民社会参与缺位。现有文献对我国区域合作治理困境的突破，一般集中于强化合作理念、完善合作机制与规则、强化社会参与等方面[17-20]。本文则创造性地引入了区块链技术，以物流多中心治理模型为突破口，来破解我国区域合作治理难题，其目的是，通过发展基于区块链技术的物流系统，不仅能在微观层面有助于企业与行业的市场经营活动，也能在宏观层面以一种自下而上的区域合作自组织路径来倒逼顶层制度改革，打破行政区域隔离的信息孤岛，并借助大数据、云计算与人工智能等技术，实现全要素监管下的区域经济一体化治理过程。

2 区域合作治理中的物流工具

2.1 物流的双维工具属性

目前学界的物流研究，极少会从区域治理的角度进行切入。事实上，区域不仅是物流的生产要素，也是一种重要的制约要素，二者在公共决策层面紧密相关[21]。

一方面，在微观层面，物流具有企业管理的市场工具属性。作为企业组织管理的重要内容，物流以仓储与运输为关键节点，涵盖了商品与服务流转的全过程。物流如同毛细血管般嵌入到现代经济系统之中，为企业间的合作与商品间的交换搭建了桥梁。尤其在贸易全球化背景下，物流作为底层设施集成在全球的跨境供应链管理之中，加速了全球经济一体化进程。物流的这一微观市场属性，是物流最基础的工具属性，也是我们日常最容易感知的物流属性。

另一方面，在宏观层面，物流还具有区域治理的工具属性。这一工具属性最直观体现为区域政府对物流负外部性的治理，即通过环境保护等目标对物流企业进行规制的公共决策[22]。现有研究中涉及到物流与区域治理的内容，几乎都是从这一维度切入，既将物流视为治理工具也视为治理对象。我们认为，物流作为区域经济要素运行的最直观反映，其治理工具应用范围可以远超对其自身负外部性的治理，除了帮助政府实现区域经济目标外，还可以在公民参与、公共服务与产业协同等方面有所作为。更重要的是，物流天然具有经济联通与市场延展的效用，可以作为“破壁”工具在区域间的合作治理中发挥重要作用，协助区域经济参与至区域间贸易甚至全球贸易的合作之中。

物流的双维工具属性也符合“治理”所暗含的自下而上多元合作要义—企业物流的蓬勃发展搭建了区域经济腾飞的底层设施，从而影响到区域的土地规划、经济发展、就业民生与生态保护等方面的内容，并最终由政府通过顶层制度的设计来进行综合治理。囿于技术手段的不足，物流作为区域治理工具一直处于被动治理的状态，即政府基于物流产业的发展与公共利益的平衡来对物流产业这一对象进行治理，而非主动利用物流工具对区域类的各种经济要素实行有效跟踪与治理。因此，在公共管理领域，物流的治理工具属性被严重低估。

2.2 物流的可视与智能化

传统物流是以仓储为中心的实体物质资料流转过程，随着技术的发展，物流作为一种工具开始数据化，并镜像反馈至数字世界，从而形成物质资料的数据流。未来，传统物流会逐渐向智能物流转型，且根据应用场景与技术的不同，表现为涉及到产品追踪与环境传感、问题识别、自动决策及执行等不同环节的智能物流类型，相对应的智能程度也有所差异[23]。基于此，我们认为，智能物流是以物质资料流动管理为基础，以物质资料的市场化运行为目标，借助人工智能、区块链、大数据等新一代信息技术实现的物流数据的收集、运算、分析与决策的智能化管理过程。

在物流的智能化变革中，可视化的物流数据将成为智能经济时代政府治理的重要工具，并以此为支点撬动市场的力量，将原来分散的经济要素，如企业、原材料、订单、货物、资金流转等，编织成一张巨大的经济运行地图来实现智能监管。可视化不仅要求对整个物流供应链数据进行数字化映射，还要求数据的可用性与真实性，这需要将区块链系统集成到物联网系统中才能实现。智能化则要求“云边端”融合的实时数据分析与决策支撑，除了在实体层面提高资源配置的效率，更重要的是，智能物流还是基于供应链的金融科技的底层设施，能够以物流数据为信用支撑实现金融资源的高效配置。

3 我国区域合作治理的现状与困境

随着中国融入全球竞争程度的加深，打破行政边界的区域合作治理成为应对激烈外部竞争的最佳策略。虽然中国目前已形成粤港澳大湾区、长三角、京津冀等著名的区域合作战略群，但遗憾的是，中国的区域合作更多地表现为单一的民间经济合作或者政府层面的基础设施建设合作，鲜有在治理层面的深入一体化合作行为。造成这种现状的原因主要有以下几个方面：

3.1 跨区域合作存在竞争冲突

目前我国的区域合作治理主要体现为依靠中央政府规划的指导性合作治理模式，并出台了大量政策进行支持。在实践中，这种美好的合作希冀却败给了残酷的现实竞争冲突—跨区域的实质性合作治理较为少见，多年来都围绕着交通设施、产业园建设与环境治理等“老议题”在浅层合作。各地方政府深知，一旦完全打开区域合作的大门，跨区域的自由资源流动便不可阻挡，随之而来的是产业结构化调整的阵痛。这种阵痛在我国追求短期政绩的体制局限中，是地方政府领导难以承受的代价。

中国的行政体制是一个典型的科层制组织，这样一种制度安排会对区域合作治理模式的构建形成一种路径辐射—必须形成一个凌驾于各区域之上的权威常设机构，各区域间的常态合作治理才能成为可能，这也是许多学者一直呼吁的解决办法。很明显，这种自上而下合作机制的建立面临不少现实阻力，导致学界呼吁了这么多年，政府间的合作仍表现为竞争大于合作的状态。另一方面，就产业链而言，区域间的非政府力量显然已经通过市场调节形成了合作大于竞争的态势，但无论是企业还是个人，都从未在“合作治理”层面真正参与到跨区域治理的过程中。以上问题的症结在于跨区域的合作是建立在区域间的竞争之上，各区域的行政壁垒高筑，区域间无法进行一体化的资源优化配置与决策行为，从而导致来自社会的较为成熟的跨区域经济产业链力量也难以发挥威力。因此，目前中国的区域合作治理，既缺乏自下而上的社会参与，也缺乏自上而下的具体常设机构协调，整体呈现出各区域的独立竞争大于一体化合作治理的局面。

3.2 区域间信息孤岛难以打破

行政壁垒导致的另外一个直接后果是区域间数据信息难以互联互通，让区域合作治理的一体化决策失去了整体性的支撑。目前，国内的区域合作表现为多层级多中心层层嵌套的数据孤岛，以粤港澳大湾区为例，除了一个个单独城市的数据中心外，各城市内部还存在各种区级数据中心与部门数据中心。此外，某些非属地化管理的职能部门使用的是从中央到地方的垂直系统，与横向的区域系统相对独立，数据兼容更加困难。这些多层级多中心的数据如果不能互联互通，就会形成信息孤岛，进一步强化行政壁垒，导致区域间的合作治理呈现出多层级多中心的内部割裂局面。

诚然，随着智慧政务与数字政府的推进，各地方政府都在努力解决数据孤岛问题。以深圳为例，从1987年引入政府办公自动化系统（OA）开始，深圳经历了信息共享（如“三金工程”等）、信息公开（如“政府上网工程”、“三网一库”等）、共享协同（如“人口基本信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库”建设等）、主动服务（如“织网工程”等）以及简政放权（如“互联网+政务服务”等）这5个阶段，正努力朝着政务数据一体化的目标努力。但区域治理的信息化是从微观到宏观的阶梯演进过程，再加上早期技术不成熟，只能采取各部门独立开发的模式，开发得越早反而现在数据壁垒现象越严重。作为改革标兵的深圳，目前也仍在打通数据壁垒的道路上苦苦摸索。这些割裂的数据系统极大地阻碍了区域的合作治理，更难以适应未来智能政府的治理要求。

3.3 缺乏长效的信任机制保障

信任机制是区域合作治理得以长效维持的基石，是一份明确了权利义务的合作契约。这份契约必须被锁入制度的保险箱，才能将区域行政长官的个人特色消磨到最弱境界，区域合作的长效执行才有了能够远眺的起点。信任机制的建立一般有两种途径，一种是以政府为主导的自上而下路径，具有效率高、执行快的特点，但也将社会的参与性挡在了门外。这不仅意味着治理目标会更多体现政府的意志，也容易偏离实际的需求。再加上我国缺乏区域合作治理的专门常设权威机构以及相关的区域合作立法，单纯通过自上单向的努力来建立长效信任的模式难以为继。信任机制的另一种构建途径是自下而上的社会参与路径，但考虑到我国缺乏公民社会的自治传统，通过社会自组织来建立区域合作治理的信任机制还有很远的路要走。

目前实践中，区域合作治理的信任机制大都依托于框架合作协议与长期的会议商谈，所谓的协调机构一般指一年一度的论坛或峰会研讨。即便通过现有的信任机制形成了某种基础的契约合作关系，也仅是战略指导层面的规划，很少涉及具体的权利与义务。况且在实操中，地方政府打破合作承诺的风险非常大。因为我国在立法、司法与执法的三个环节中，对于地方政府的违约行为都难以形成有效的惩罚性约束，导致地方政府违约成本较低，合作治理的可持续执行较难，人走政熄成为许多地方合作中反复上演的悲剧。

4 区块链物流多中心合作治理模型

区块链是用于数据存储和检索的分布式去中心化链式数据结构[24]，基于该技术所构建的物流多中心治理模型，能够有效破解上述区域合作治理的三大难题。该模型是由协作层、信任层与激励层构成的可信分布式智能契约网络（如图1所示），一方面能够高效地跨区域采集物流各环节的实时数据，并保障真实性与安全性；另一方面还能高效地对数据进行计算并为经济活动与政府治理提供支持。区块链物流多中心合作治理模型不仅是一种智能物流形态，更是智能经济时代跨区域合作治理的底层设施。

图1 区块链物流多中心合作治理模型

4.1 协作层：多节点联盟链的构建

物流是一个多中心系统，涉及到物流供应链中的诸多企业及监管部门，面对的是海量实时更新的数据及协作需求，这意味着智能物流网络中会存在数量庞大的异构服务与异构信息的互联互通。因此，在治理模型的第一层，必须形成一个将多中心竞争变为多节点合作的区块链联盟链，从而将整个物流过程涉及到的节点编织成一个巨大的跨区域数据网络。

物流行业具有非常明显的时空异构性，其产业链的各环节，如生产、运输、仓储、配送与销售等均发生在不同的时间与空间节点。这些环节产生的数据具有极强的流动性，参与方众多，会直接导致物流数据接入与联通的困难。分布式的区块链系统，能够配合传感器，如同八爪鱼一样将物流各环节的数据实时反馈至智能物流系统中，并加上区块链加密的链式结构，在保证数据安全的情况下，通过数据的可追溯提高违法成本，从而提高数据的真实性。需要注意的是，一旦数据壁垒被打破，大量物流节点的交互将产生高频和海量的数据，可以通过时空区块链技术，结合时间与地理位置标签，应用区块链视图技术来提高区块链的数据查询与运算能力[25-27]。

依托多节点的联盟链，物流系统可以突破各中心固有的数据壁垒，形成一个数据交换与执行的合作网络。物流本身就有打破地域的延展性，随着越来越多节点的加入，该数据网络也会在实体地域中进行扩张，形成庞大的跨区域合作网络，这便是区块链物流多中心合作治理模型的第一层，即多节点联盟链构建的协作层。事实上，物流网络是深入区域经济与社会生活的毛细血管，连接企业、消费者与监管部门，该合作网络天然具备广泛的参与性与社会性，是政府与社会合作进行治理的天然工具。

4.2 信任层：可信分布式契约网络

通过区块链技术的跨链技术配合语义技术，可以建设多节点的联盟链来解决物流过程中异构服务和信息的互联互通。但这仅仅构建了一个协作的通道，各节点是否愿意经过该通道加入合作网络，取决于模型的第二层，即可信分布式契约网络的构建。实践证明，契约治理是一种行之有效的自由市场治理机制—通过合同方的守约激励与违约惩处便能达到行为调节的目的。但因为中国的信用制度不够完善，所以导致了传统契约治理的最大漏洞—执行难问题，极大地削弱了激励与惩处的威力。

区块链是解决信用与执行难问题的理想技术，它能构建智能物流系统所需的长效信任机制，实现智能合约治理。区块链的智能合约技术能够为数据的处理分析提供可操作的前置规则，这不仅是现实世界契约精神的映射，更是未来智能经济时代人机协作的伦理共识映射。智能合约除了可以有效保障现实世界的各种契约共识与激励共识在数字世界具有约束力外，还可以创造比现实世界更容易执行共识规则的无摩擦环境，毕竟智能合约的本质就是一串可自动执行的代码。

如此一来，现实世界中常见的违约现象或者违约后执行难等问题，在区块链世界就有了解决方案。尤其是物流链常常牵扯供应链上下游的多家企业，通过智能合约减少规则执行的摩擦，能够有效解决物流行业常见三角债等信用问题。当然，智能合约的缺点也同样明显，毕竟规则并非完美无缺，僵化执行规则可能会带来违背规则制定者或者合约签署方本意的消极后果，再加上区块链独特的分布式权限，规则的更改与智能合约的撤销必须经历繁琐的程序。因此，在将智能合约大面积运用在智能物流系统前，必须组织法律专家进行充分的制度论证与风控设计。

4.3 激励层：区域治理的自组织化

前两个层级，即多节点加入到可信分布式契约网络，只是该治理模型的存量生态构建，接下来重要的一步是，如何通过激励实现各节点的自组织协作，创造一个具有蓬勃生命力的增量生态。传统的自组织治理面临的最大问题是，无法通过技术手段扩大直接利益相关者的范围。以传统的物流生态为例，其直接的利益相关者一般都是供应链所涉及的各企业及其股东，他们能从生态的繁荣中获取企业升值带来的利益，也会从生态的萧条中遭受直接的利益损失。但对于生态中的其他参与者，比如普通的快递员、仓储员与运输司机等，他们虽然也受该生态的间接影响，但无法依照贡献来享受该生态繁荣所带来的巨大红利。

区块链独有的分布式机制以及Token机制，可以有效解决传统直接利益相关者激励不足的问题。Token 作为一种工具，并非只能激励资金贡献者，如前两年盛极一时的区块链虚拟货币融资激励模式。Token的本质是一种权属凭证，可以作为一种全方位的激励工具来链接整个生态的贡献者，赋予其“主人翁”的权属意识，从而促进生态的自组织化。例如，生态中劳动力的贡献者，如快递员、仓储员与运输司机等，都可以通过Token 机制进行激励；而生态中消费的贡献者，如普通消费者或者采购方等，也可以通过Token纳入生态的直接利益相关者序列。Token的价值源于生态的价值，生态的价值又取决于所有利益相关者的贡献与努力，通过这种价值关联，便能构建起一种具备充分激励动机的自组织治理模式，从而激发物流供应链上每个参与者的潜力。

总之，区块链物流多中心治理模式开辟了一个新的领域—它涵盖了区域治理所需的众多利益相关者的参与，尤其是来自社会的民间力量；它激发了智能经济中区域经济发展的核心力量，即传统经济方式的变革，并在优化物流企业组织管理属性的同时，逐步增强其区域治理属性的能力。这种自组织化的市场治理力量来源于社会的参与，符合既定的政府区域治理的经济目标，能够在减少交易成本的前提下，自下而上解决跨区域合作治理的难题。

5 区块链技术应用的治理特征

基于前面的分析，本文系统论述区块链物流多中心合作治理模型的特征，将展示如何利用区块链技术的优越性来一一击破当前我国区域合作治理的困境，为深化政府治理变革提供全新的维度。

图2 区块链技术应用的治理特征与区域合作治理困境的破解关系

5.1 自下而上的区域合作自组织路径

简政放权是中国区域治理的明显趋势，一旦将区块链技术应用于区域治理领域，其演化路径必是自下而上的区域合作自组织路径。借助企业间的自组织合作所构建的区块链物流生态，相关的行业协会可以承担起各种规则制定与合作推进的职责，加速跨区域合作治理的共识。政府在区块链物流多中心治理体系中，属于最后的立法者与监管者，是体系的最后一道防线。只有有效的治理合作才能极大地支撑起政府的管理效率及公民的自治能力[28]，为政府决策带来透明度，并促进相应问责机制的形成[29]。

这种自下而上的区域合作自组织力量还能瓦解跨区域合作的竞争壁垒，消融不当的地方保护主义，用市场的手构建起发挥各区域比较优势的经济合作之网。更重要的是，这种市场自组织的路径在区块链物流多中心治理系统中，体现为一种可视化的数据流，能够帮助各区域政府打通数据壁垒，并进一步在民生领域进行精准服务，让人民共享区域振兴的发展成果。

需要说明的是，区块链的“去中心化”并不等于“无中心化”。“去中心化”的“去”如同一把剪刀，能够将不利于区域合作治理生态发展的“集权”给去除，但并不一定要剪成光头。换言之，政府通过区块链的工具可以有效实现权力下放与社会自治的自主决策。在此基础上，政府只需要保留必要的中心化监管职能，并借助区块链的分布式数据管理能力，就能获得分权前所无法拥有的全要素监管能力。

5.2 全要素监管下的区域经济一体化

区块链技术能够有效提高物流供应链上各利益相关方的信用可视性，帮助各区域政府通过物流数据进行全要素监管，实现各类数据动态跨界流动的分布式可信合作智能。这些要素包括：时空要素，即物流数据信息是通过供应链上的买卖双方、物流公司、快递员、仓储等各节点实时更新；信任要素，即数据的真实性通过分布式的节点协同验证，数据造假成本异常之高；追责要素，即数据的可追溯性能够迅速定位责任主体，并通过智能合约进行简易的追责处理，提高执法效率。

这种数据流追踪能力让政府具备更强的政策前瞻能力与风险可控能力，地方政府可以延伸出无数的触角直达社会的各个节点，从全网实时获取大量真实信息，为精准决策提供数据支撑；同时，企业与公众可以在获得授权的情况下，读取某些数据来进行自助服务；政府内部也可以打破信息逐层传递的科层制模式，让上级命令直达基层执行，基层的反馈也可直通上级，实现政策的精准实施与基层数据的及时反馈。

因此，这种保障安全与隐私权属前提下的数据无壁跨境流动，可以打破区域间的行政壁垒，形成一个一体化的经济体。以往的跨区域合作治理，大都是自上而下的理论决策，缺乏市场自发的土壤，可操作性根基不足。但区块链物流多中心合作治理模型是基于物流的企业管理属性，以市场为土壤自发成长的一体化经济网络，能够自下而上倒逼上层政府合作，并形成以市场调节为主、政府协调为辅的区域合作治理格局。这种治理路径也可以看成是一种从民间经济一体化走向数据监管一体化再到政府官方合作治理一体化的进程。民间经济的一体化实际上降低了各区域间政府协商代理的成本，将委托人即社会主体的利益与政府的政策目标进行紧密融合，极大地减少区域治理中的委托—代理冲突。

5.3 基于契约的区域间长效合作机制

行政区划是一种以地理边界为共识的权力运行结构，而经济区域则是一种以资源流动为延展的市场契约结构。因此，区域间的长效合作机制必须在行政区域与经济区域两个层面都建立契约信任，才能获得长效性。在经济区域层，区块链物流多中心合作治理本身就是实体物流各环节中市场契约关系的数字化映射，具备天然的信任基础。但在行政区域层，事情就变得复杂起来。尽管规模经济经常成为区域合作的动力，但合作背景的改变也经常成为政府违约的前兆[30]。因此，信任机制建立的关键在于行政区域层面的契约合作关系的建立，即如何将区域间政府合作的规则放入契约的保险箱，赋予其信任的长效性。

将区块链物流多中心治理模型引入区域合作治理，无异于将合作的契约放置在先进技术打造的智能保险箱中安全存放。首先，区块链系统可将合作治理的规则写入智能合约并自动执行，执行结果在系统中也能得到实时查验与记录，从而减少政府部门踢皮球的现象。其次，智能合约系统还可以推动区域间合作治理业务流程的再造，如将部分流程或职能用智能合约自动运行，并引入其他公共服务机构甚至企业作为数据节点共同参与，有效降低区域治理的成本。最后，区块链治理模型中，数据的“可追溯”是精准追责的最佳武器，任何破坏区域协作的违约行为都会以时间戳的方式生成不可逆记录，保障权力在阳光下运行。

因此，我们可以将基于契约的区域间长效合作机制看成是一个通过降低数据流动的摩擦从而降低区域合作交易成本的市场选择过程。这个结论包含两方面的内容，即“数据的流动”以及数据流动的“无摩擦”。数据的流动很好理解，即打破数据壁垒后，各区域类的物流数据可以共享共用，但是这里流动的前提是保障数据的安全性与真实性。区块链系统可以通过设置各联盟链节点的权限实现数据隐私权限的等级，并借助追溯机制与智能合约进行数据治理与行为规制。所以数据的流动并非无条件的流动，而是有前置规则的流动。至于数据流动的无摩擦仅指一种理想模型，正如无摩擦的市场在现实世界不可能存在一样，数据世界的跨境流动也不可能完全无摩擦。我们能做的就是尽量通过减少不必要的壁垒，在保障数据安全与可控的情况下，将数据流进行跨境串联，形成更大的数据流动图景，帮助政府与社会站在更高的维度来进行区域合作治理的展望与决策。

6 结语

在未来，包括智能物流在内的智能经济的最终形态是千万个节点通过大量合作智能实现各种经济目标，协作中所涉及的不仅是普通的数据交互，而是事务的互联，即“万事互联”[31]。因此，比起仅仅通过互联网与物联网构建起一个“万物互联”的社会，我们更应该思考的是，如何通过节点间的智能协作来创造一个“万事互联”的智能经济社会，其基础逻辑在于契约的数字化映射与社会的自组织化合作。本文从物流这一区块链的垂直应用入手，将这个“万事互联”的智能经济形态反映到了区域合作治理之中，并通过论证分析得出以下结论：在公共管理领域，物流的治理工具属性被严重低估，通过区块链等新一代信息技术的应用，可以构建一个物流多中心合作治理的模型，最大化发挥物流的区域治理属性，以自下而上的区域合作自组织路径打破跨区域合作的壁垒，建立起长效的信任机制，创造全要素监管下的区域经济一体化。