粤港澳高校联盟整体性治理模式的构建

胡敏

摘要：粤港澳高校联盟跨广东、香港、澳门三地，包含两个特别行政区，更需要整体性治理。整体性治理是实现高校联盟内部善治的有效运行机制，同时也是实现高校联盟外部善治的有效制度框架。通过整体性治理改进粤港澳高校联盟的运行机制和治理路径，建立区域和文化认同的联盟治理理念，健全网络型的联盟治理结构，加快完善高校联盟治理机制与法律法规制度建设，深化粤港澳高校的协同创新。

关键词：粤港澳高校联盟;整体性治理;模式

中图分类号： G647文献标志码：A文章编号：1009-055X（2019）02-0123-06

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.02.013

大学之间的合作结盟已经成为高等教育领域的一种集聚现象和发展新趋势。大学通过组建高校联盟，发挥各自在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和国际交流合作等方面的优势，形成跨区域资源共享、合作共赢，推动社会融合、科技发展和高等教育自身的发展。例如美国大学联合会、英国罗素大学集团、澳大利亚八校联盟、北极大学等都是大学联盟的成功典范。粤港澳地区的合作与交流历来受到中央和地方政府的持续推动。2017年国务院《政府工作报告》提出要推动内地与港澳之间的深度合作，研究并制定粤港澳大湾区城市群发展规划，充分发挥粤港澳的独特优势，提升其在国家经济发展和对外开放中的地位和功能。2017年7月1日，在习近平主席见证下，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》正式签署。党的十九大报告中提出“香港、澳门发展同内地发展紧密相连。要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作。”[1]2018年国务院《政府工作报告》再次提出要扎实推进区域协调发展战略，出台《粤港澳大湾区发展规划纲要》，全面推进内地同香港、澳门互利合作。高等教育合作与交流也是其重要组成部分，对于促进区域内各地区互利合作、融汇共赢具有重要意义。粤港澳高校联盟建设始于2016年11月，中山大学、香港中文大学和澳门大学发起建设的建议，目前有28所高校加入。在推动港澳融入国家发展大局背景下，从整体性治理理论出发，探究粤港澳高校联盟的运行机制和治理路径，有助于推动和促进粤港澳区域内教育、科技资源的有序流动，深化粤港澳高校的协同创新。

一、粤港澳高校联盟面临的治理困境

（一）治理形态散点式

在成员结构上，粤港澳高校联盟成员单位分布不均衡，香港、澳门地区参与高校较多，广东入盟高校主要集中于广州地区。广东入盟高校12所，包括中山大学、华南理工大学、暨南大学、华南农业大学、南方医科大学、广州中医药大学、华南师范大学、广东工业大学、广东外语外贸大学、汕头大学、深圳大学、南方科技大学，占广东省高校总数的7.95%。其中，有9所在广州，2所在深圳，1所在汕头，离澳门地理位置最近的珠海无高校入盟。香港入盟高校9所，包括香港中文大學、岭南大学、香港大学、香港公开大学、香港城市大学、香港科技大学、香港浸会大学、香港理工大学、香港教育大学，香港特别行政区大学教育资助委员会资助的大学全部入盟;澳门入盟高校7所，包括澳门大学、圣若瑟大学、澳门旅游学院、澳门城市大学、澳门科技大学、澳门理工学院、澳门镜湖护理学院，占澳门高校总数的70%。同时，粤港澳高校的各种联盟组织未能统筹，多方交叉。如2017年12月，粤港澳大湾区的105所职业院校、行业企业、教育机构等又成立了粤港澳大湾区职业教育产教联盟，此外还有粤港澳高校创新创业联盟、粤港澳大湾区音乐教育和艺术发展联盟等，这些联盟与粤港澳高校联盟没有隶属关系和关联。而在高校联盟成员中，个体聚合的小网络比较多且集中于广州与香港高校、深圳与香港高校之间，但是整个粤港澳三地范围内的高校之间的大网络尚未形成，整体合作的积极性不足。

（二）内部治理简单化

粤港澳高校联盟尚处于起步阶段，治理机制非常简单，缺乏利益共享机制和实质性的合作内容。在内部治理上，粤港澳高校联盟通过联盟理事会共同管理日常事务，设理事会理事长1名，由中山大学校长罗俊担任;副理事长2名，分别由香港中文大学校长沈祖尧、澳门大学校长赵伟担任。广东高校5个、香港4个、澳门3个组成非常任理事成员，实行3年轮换，秘书处常设于中山大学港澳台事务办公室，没有其他分支机构。内部治理仅局限于举办联盟的校长联席会议和理事会议商讨管理相关事务。高校联盟除了设立章程外，没有其他配套的规章制度和管理制度。该联盟至今召开了3次会议，第一次是2016年11月5日在中山大学召开的创盟大会，通过了联盟章程，颁发了入盟证书。第二次是2017年6月6日在香港中文大学深圳研究院召开的以“把握国家与区域发展机遇——粤港澳高校联盟与大湾区建设的角色”为主题的联盟年会暨校长论坛，成立了“粤港澳高校图书馆联盟”并签署了合作协议。第三次是2018年7月9日在中山大学召开的校长高峰论坛，揭牌了“粤港澳超算联盟”，会上广东省教育厅厅长景李虎提出了粤港澳大湾区高校未来合作方向的设想。在联席会议和理事会议合并的框架下，高校校际合作比较松散，多停留于务虚阶段，基本上是以签署协议、召开协商会的方式推进合作，没有具体的落实机构。

（三）外部治理松散化

粤港澳高校联盟与政府、市场的联系机制比较松散。首先，府学治理机制缺失。一方面缺乏常设机构，三地政府在高等教育政策制定、资源分配等方面具有主导权力，虽然建立了跨区域的粤港澳高校联盟，但联盟与政府间的联系较少，没有专门的部门和人员负责处理、协调府学关系。同时由于港澳特殊性，3个地区很难确定领导权，主要依靠中央决策以及三地政府的谈判与协商，与教育有关的许多政策、规划等重大问题仍需经过省甚至中央层面的讨论才能决定，协调和决策周期较长，缺乏一个常设机构具体运作。另一方面缺乏固有机制。粤港澳高等教育合作多为其中的双方合作，虽然在深港、穗港、珠澳等城市层面有所涉及，但仍以粤港合作为主。目前主要有广东省教育厅和香港特区政府教育局共同组建的粤港教育合作专责小组，从2015年以来定期召开小组会议讨论合作问题，也曾签署《关于加强粤港高等教育交流合作备忘录》等系列文件;澳门特区高等教育辅助办公室和中山市教体局也曾经成立了中山澳门教育合作专责小组。但粤港澳三方高等教育府学之间的合作、协调方面较薄弱，没有专门的协作治理机制。

其次，联盟与市场关系薄弱。作为中介组织的大学联盟应该有助于社会了解联盟成员大学，有助于联盟成员大学根据市场需求调整战略发展。但目前粤港澳高校联盟与市场关联不大，面向粤港澳地区需求的校地、校企合作而搭建的合作共建领导机制和平台尤其是产学研合作平台尚未形成，缺乏上层设计与统筹，也没有专门的区域科研成果转化机制等。

（四）治理手段贫乏

目前，粤港澳高校治理手段单一，仅靠会议、契约协调，信息化技术手段和法律制度缺失。主要体现在：一是法律制度缺失。粤港澳地区涵盖了三地三种不同的司法体制和法律制度，其规范、执法标准等有较大差别。在此制度环境下开展合作，不免存在一些法律制度分歧和对具体规则的不同理解。而粤港澳高校合作办学主要参照《中华人民共和国中外合作办学条例》，该条例规定港澳地区与内地合作办学参照执行中外合作办学的规定，在一定程度上制约了粤港澳高等教育合作的深化，三地协作的立法尚未启动。粤港澳高校联盟内部的制度建设也非常缺乏，几乎没有应对合作事务的具体机制和规则。二是现代信息技术未能跟进联盟建设。粤港澳高校联盟虽然已经建立两年多了，但至今尚未有官方网页和公告，其信息的披露多通过中山大学港澳办的网站传送，在联盟内部尚未建立起信息网络、数据共享互联平台，缺乏信息交流和分享的机制。

二、粤港澳高校联盟整体性治理的必要性

20世纪90年代末英国的佩里·希克斯在《整体政府》一书中提出了整体性政府的概念，随后，戴安娜·叶、金伯利·舒尔茨和加里·斯多克等人继续深入研究，提出了整体性治理的概念。整体性治理作为一种新的公共治理范式，一般用以解决区域内横向政府组织间跨界治理问题，是对20世纪80年代公共管理改革所造成的碎片化问题的战略性回应[2]。该理论强调：一是治理导向上以问题和需求为导向，即治理以满足公民需求、解决问题为逻辑导向。二是治理形态上网络式和项目式，即各利益相关者之间的维系是相互认同，以资源、功能和机构整合形成网络式和项目式的形态。三是治理机制上强调协调机制、整合机制和信任机制的构建。协调机制包括协调行动者之间的利益关系以及行动者和整个合作网络的关系，包括价值协同的协调机制、信息共享的协调机制、诱导与动员的协调机制[3];整合指不同层次或同一层次治理的整合、功能内部进行协调、政府部门与志愿组织或私人公司之间的整合[4];信任机制主要是在行动者和组织之间建立信任。四是技术手段上注重数字信息技术的应用。

（一）整体性治理提供了高校联盟建设的合理治理导向

整体性治理强调要以公众需求为中心，把解决特定问题作为治理的逻辑起点，从而实现共赢。粤港澳高校联盟建设要响应国家发展战略要求。党的十九大报告指出“要支持香港、澳门融入国家发展大局”，粤港澳大湾区建设是习近平总书记亲自谋划、部署和推动的国家战略，是中央从国家发展全局和“两个建设好”的战略高度支持港澳与广东实现共建共享共赢的重大决策部署。高等教育是其中的重要领域，高校联盟在其中有著独特价值，有助于促进粤港澳高等教育的协同发展与创新。当下粤港澳地区都面临着转换新旧动能、创新驱动发展的机遇与挑战，其重要突破口在高层次人才的培养、科学研究和科技创新。粤港澳高校联盟建设要适应区域发展和高校发展的需要，真正面对粤港澳区域发展和高等教育发展中的突出问题，尤其要面向“非联盟则难以或不能解决的”问题，从问题出发促进合作，促进粤港澳大湾区高校整体提升。

（二）整体性治理是实现高校联盟内部善治的有效运行机制

高校联盟的内部治理是指联盟体内部各利益相关者参与的多元共治。高校联盟通过“抱团”实现整合发展，各成员之间不存在上下级的关系，通过自愿达成契约、协议等方式实现共赢、共生和发展。整体性治理强调以“公民的需要和问题的解决”作为一切活动的逻辑起点，各利益相关者通过相互间资源、功能和机构整合形成网络式和项目式的形态，并通过信息技术应用强化网络和体系连接，打破了传统自上而下权威式和行政命令式的治理，这恰恰是高校联盟校际治理所需要的。每个成员既是联盟的一部分，又各自独立、自由和平等，在空间、文化、资源、学科、现代大学制度等方面各有特点，这在粤港澳高校中尤为明显。从学校类别看，既有综合类院校，也有单科类院校，如医科大学等;从办学水平看，广东入盟高校中共有2所进入了国家“双一流”建设高校，最高排名的是中山大学，2017—2018年度QS世界大学排名319;香港地区的入盟高校香港科技大学、香港大学、香港城市大学、香港中文大学和香港理工大学共5所进入了世界大学排名前100名;澳门入盟高校整体实力较弱。从管理体制看，港澳地区高校享有较大的自主权，广东省正深化高等教育领域校内管理体制和人事制度改革。要使粤港澳高校联盟合作并发挥效用，必须使联盟高校成员实现资源的互补与共享，从而获取竞争优势，实现整体发展。

（三）整体性治理是实现高校联盟外部善治的有效制度框架

高校联盟的外部治理是联盟体与外部主体如政府、市场、社会等之间的特定关系的治理。整体性治理强调通盘考虑，其合作包括公私合作、跨国合作、跨区域合作、央地合作和地方政府之间的合作，通过协调机制、整合机制和信任机制去协调、整合网络主体的权力和资源从而追求整体效益最大化。克拉克认为，国家权力、市场和学术权威决定了一个高等教育系统的形态和发展方向，这三股力量的相互作用呈三角形的协调模式[5]。高校联盟是一个由若干高校组成的，连接着成员高校、政府和市场的巨型中介组织，它在高校、政府和市场这三股力量的互动中发展起来，其运行既与联盟高校成员相关，又受政府和市场的双重影响。因此高校联盟的外部治理包括处理好高校、政府和市场的三角关系。如英国罗素集团的重要任务之一就是通过提交报告等游说政府和国会，为联盟高校争取政策和经费支持。澳大利亚八校联盟（Go8）的成员与国内外的社区、公司和政府都有结盟，吸引了超过2/3的澳大利亚国内企业研究基金，并通过其成立的“八校联盟欧洲研究中心”加强了其与欧洲各国高校、政府以及研究机构、商业机构的联系。粤港澳高校联盟相对于其他高校联盟具有其特殊性，它不是国别间高校的联盟，也不是一个国家内不同区域高校的简单联合，而是在一个国家、两种制度内高校的联盟，在政治和体制上的意义尤其重要，因此更应通盘考虑，既有纵向的高校联盟与教育部、港澳地区相关部门及企业之间的合作，又有横向的3个地区之间校际、跨地区合作，需要有更高的协调制度性壁垒和障碍的能力。

三、粤港澳高校联盟整体性治理模式的构建途径

（一）建立区域和文化认同的联盟治理理念

要有效地进行跨区域合作与协调，促进并且保证其合作交流的连续性，首先要树立区域认同和文化认同的治理理念。粤港澳高校联盟是由粤港澳三地高校组建的组织，存在多文化的交融。虽然香港、澳门历史上是广东省的一部分，同属于岭南文化，但是由于历史原因，香港曾受英国殖民统治、澳门曾受葡萄牙殖民统治，与内地在文化上存在较大差别。港澳回归后，三地之间的关系是在不同管理体制下的国内关系，在政治、经济、文化和社会等方面逐渐融合，但目前价值观念、文化观念上仍然存在较大差异。而恰恰大学“保存、传播、丰富了人类的文化……任何类型的大学都是遗传与环境的产物”[6]7，在长期的发展中，具有当时当地社会政治经济环境的特征。三地大学文化与制度差异很大，在高校联盟内部，不同高校之间的文化、价值观念等也有较大差异，这些差异容易导致联盟出现管理和合作的困难，有必要强化区域认同和文化认同的治理理念。一是促进三地的国家认同和区域认同，要树立粤港澳地区合作共赢的理念，关注区域高校的发展动态，使其主动融入区域以及区域高等教育发展当中。二是促进三地的文化融合，“岭南文化是粤港澳三个地区的主流文化，也是同声同气的广府文化”[7]，要以中华优秀传统文化为纽带促进三地文化的交流和互通，在此基礎上推动高校联盟大学文化的融合。

（二）健全网络型的联盟治理结构

国外著名的高校联盟建立了完善的治理结构，将各高校连成一个整体网络。如美国大学联合会（AAU）主体管理机构有由成员大学校长组成的理事会及其选举产生的执行委员会，设立了华盛顿办公室，专门面向美国联邦政府开展工作，还设立了成员资格委员会和政策委员会两个常设的核心机构。这两个核心机构负责挑选、邀请和评估委员以及关注联邦政府的相关政策，决定对政府游说的内容和目标，组织和开展政策研究，对国家有关高等教育和成员大学发展的重大政策和事项作出反应[8]87-88。同时还有一些分支机构如联邦关系委员会、研究生院联合会、教务长联席会、公共事业官联席会、高级研究官员联席会等。英国罗素集团组成了实体公司进行正式运营，由主席和总干事全面负责，并成立若干个专业性工作小组。粤港澳高校联盟作为跨区域的高校联盟，更应建立完善的网络型治理结构，促进成员之间以及成员与政府、市场之间的联系。一方面，完善高校联盟的治理结构，应既注重扩展和建立联盟高校内的各级组织，又要注重与高校以外的政府、市场的联系。在管理结构上，在目前已有的董事会和秘书处的基础上，充实管理机构，增加监管机构和常设实体机构及分支机构;充实具体的执行委员会，负责落实董事会决议。监管机构应主要对联盟成员的教育质量保障、合作项目及其他活动进行督导、评估和反馈，也为下一轮的合作决策提供数据参考和依据。同时具体下设处理事务的工作委员会及专责小组等实体机构。工作委员会至少要涵盖内部事务协调委员会、政府政策协调委员会和社会联络委员会，除了负责联盟内部事务和成员之间的沟通外，还应该使成员大学与政府的有关机构共通信息，代表成员大学与政府商讨有关政策，协调成员大学与产业和外界的关系。在执行层面可以根据合作与协调需要，以政策议题为导向实现功能整合，建立三方协同合作的专责小组，如粤港澳高校大数据共享专责小组等。另一方面，在成员结构上，扩展内地高校联盟成员，吸引非广州地区尤其是深圳、珠海、中山三市高校加盟，动员粤北、粤西地区有代表性的高校参与。

（三）加快完善高校联盟治理机制

1.建立政府、高校和社会融合的支持体系

目前粤港澳高校联盟的运作经费主要来源于各成员高校。然而各成员高校都处在发展阶段，自身建设和发展也需要大量经费投入，可用于联盟共同的支出不多，应进一步完善联盟筹款机制。如AUU经费来源于会员费和各种基金会的资助;北极大学的筹资渠道包括网站的广告、社会捐赠、会员费以及项目融资。粤港澳高校联盟除了完善会员费制度外，还可以进一步拓宽多元化的筹资渠道，争取社会资本，通过社会捐赠、与跨地区企业对接合作、争取政府支持、让大学联盟项目享受税收优惠等方式筹集款项。

2.理顺以项目和功能为主导的整合机制

（1）完善合作办学机制。一是完善粤港澳校际合作办学制度。北极大学成员机构根据北极地区社会经济发展需要有针对性地联合提供课程和项目，向学生教授北极地区的相关知识。同时还对联合课程、合作项目的学分换算达成一致协议，各机构依据其自身的学位授予要求，视学生完成课程、项目的情况，与该生原本所属的大学联合颁发学位[9]。粤港澳高校联盟可以参考这种做法，一方面加强在学科和课程上的合作，通过粤港澳高校联盟协商制定联盟大学学分互认、学科专业等的标准化，开设联合课程或项目，举办合作学院，实现校际人才培养的合作。受不同社会制度的影响，三地的课程和学科联合可以先从自然科学领域着手，充分发挥香港多所研究型大学在医学、数学、化学、计算机科学、电子工程等基础研究领域走在世界前列的优势，广东在医药、生命科学等综合学科方面的优势，与区域发展所需的科技创新精准对接，然后再逐步拓展到人文社科领域。另一方面，开展本科生“2+2”“3+1”或“3+2”两地联合学位培养、“2+1+1”的三地联合学位培养以及研究生跨区域硕博联合培养模式，鼓励三地学生的流动和交换互读，在求学阶段分别在两地或者三地修读课程。

二是推进粤港澳跨地区独立办学机制。目前香港在广东省内办学的高校有北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院、香港中文大学（深圳），发展态势良好、招生火热，为粤港澳跨地区办学、设立分校提供了借鉴。在2018年QS世界大学排行榜中，香港的香港大学、香港科技大学、香港中文大学、香港城市大学、香港理工大学分别排名第26、30、46、49、95位。香港特区行政长官林郑月娥2018年4月也表示期望香港知名高校能够落户粤港澳大湾区。今后有关部门应针对粤港澳的特殊情况，在办学申请、审批条件等“入口”专门出台相关政策法规，给予更有利的政策支持，助推粤港澳跨地区独立办学、设立分校。广东省可积极输入香港、澳门优质高等教育资源联合或独立设立分校，同时广东的高水平大学如中山大学、华南理工大学等也可以尝试在香港、澳门设立分校、独立办学。

（2）促进科学研究合作机制。围绕粤港澳发展需求及高校学科建设搭建联盟的合作研究领域，并整合资源，为科研和研究生教育提供有效的交流和资源共享平台。广东高校学科门类较为齐全，香港和澳门两地高校专业则比较倾向于管理学、经济学、医学以及法律，同时据中国工程院2017年发布的《香港及珠三角地区协同创新发展战略研究报告》显示，香港大学、香港科技大学、香港中文大学、香港城市大学、香港理工大学、香港浸会大学等6所大学在生物科学、人工智能、新能源、新材料和信息技术等领域都具有较大的优势。在2018年的ESI学科排名中，广东省25个学科进入ESI世界排名前1%;2017年QS世界大学学科排名中，香港高等院校中香港大学37个学科入围前100名，香港科技大学9个专业进入全球前50名[10]。可以在这些学科领域的建设上加大合作力度，联合设置实验室或研究中心，通过项目合作、研究设施共享及资源数据的整合实现科研创新的联合，推动粤港澳地区在更多研究领域达到世界领先水平。如中山大学校长罗俊教授提出中山大学有广州超算中心的天河二号计算机可以为联盟内高校开展计算科学研究提供便利，联盟内的高校学者也可以积极参与到正在建设的海洋科学中心、精准医学中心等大平台中[11]。建立三地科研创新和转化的跨区域平台，依托粤港澳高校联盟建立科技园，吸引高水平大学、企业及科研人员参与。同时整合三地的市场和资源，推进科研项目经费双向过境使用、三地师资相互流动等制度建设，将三地科研成果的研发、培养、转化等在整个粤港澳区域中进行分工与协作，推进官、产、学、研一体化，为研究成果的转化创造空间、政策条件和配套机制。

（四）完善法律法规制度建设

高校联盟作为高等教育的新型组织形式，要持续发展必须要有法、有规可依。首先，国家层面应制定高等教育中介组织的相关条例和管理规定，确立高校联盟的合法地位，营造适合高校联盟发展的制度环境。其次，在条件允许的情况下积极争取政府支持，通过行政协议或行政授权进一步减少和规范粤港澳高等教育合作中的行政审批事项，放宽港澳高校在广东合作办学的政策，同时赋予广东高校在与港澳高校合作中更多的自主权，提高联盟成员相互交流合作的积极性。条件成熟时可以尝试在珠海横琴或者深港河套地区建立高等教育特区，在该特区内充分放权，综合三地法制的差异，给予制度创新的特许权。国家向教育特区下放高等学校的各类审批权，凡属于特区权限范围内的涉及粤港澳三地与高校有关的办学自主权事项可按照国内法律法规办理;需报送国家审批的，可以不再经过地方相关政府部门而由高校直接上报。

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The Construction of a Holistic Governance Model in University Alliance of Guangdong Hong Kong Macau

Hu Min

（School of Public Administration，South China Normal University，Guangzhou，510006，Guangdong，China）

Abstract： Across three regions including two special administrative regions， Guangdong Hong Kong Macau University Alliance needs holistic governance. Holistic governance is an effective operating mechanism to achieve effective inner governance in the university alliance， and it is also a productive institutional framework to achieve good external governance in the university alliance. It improves the operation mechanism and governance path of Guangdong Hong Kong Macau University Alliance through establishing the alliance governance. It should establish the regional and cultural identity philosophies， improve the network governance structure， perfect the governance mechanism and promote the construction of law and regulation system of the alliance， so as to deepen the cooperative innovation of universities in Guangdong， Hong Kong and Macau.

Key Words：Guangdong Hong Kong Macau University Alliance;holistic governance;model