美国“黄箱”补贴政策调整适应WTO规则的做法与启示

张然 田志宏

摘要：通过分析美国“黄箱”补贴政策的调整方式及其支持水平与结构的变化，总结了美国在WTO规则约束下“黄箱”政策调整的特征。研究表明，1996年以来美国“黄箱”政策先后经历了削减价格支持、挂钩收入补贴为主导和政策性农业保险为主导3个阶段;“黄箱”综合支持量显著下降，微量允许水平快速增加;特定产品支持手段逐渐转向非市场价格支持，重点支持具有比较优势的农产品;非特定产品支持措施种类丰富。借鉴美国经验，中国应坚定市场化方向，渐进式推进“黄箱”政策调整，优化政策支持品种结构，依据WTO规则创新补贴手段，充分利用非特定产品支持空间。

关键词：WTO规则;农业国内支持;“黄箱”政策;“半脱钩”收入补贴;美国

中图分类号： F320.2文献标志码：A文章编号：1009-055X（2019）02-0024-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.02.003

一、引言

“黄箱”政策是世界贸易组织（WTO）国内支持规则约束和限制的一种农业国内支持措施，它对农业生产和贸易具有较强的扭曲影响。随着经济发展和国家对农业的高度重视，中国自加入WTO以来，逐步建立起以价格支持为重心的农业补贴支持政策体系，对促进粮食生产、增加农民收入发挥了重要作用。与此同时，中国“黃箱”支持水平大幅增加，特别是近年来中国连续提高最低收购价格和临时收储价格及收储量，部分产品的“黄箱”支持已接近甚至突破微量允许上限。大量的“黄箱”补贴也引起了美国等WTO成员的高度关注和质疑①，中国“黄箱”增长空间受到WTO农业国内支持规则的实质性约束。

2018年中央一号文件提出要“加快建立新型农业支持保护政策体系”，调整改进“黄箱”政策是实现中国农业支持政策转型的一个重要基础。那么，如何在国内支持规则约束下既能提高“黄箱”政策精准性，又能使“黄箱”政策遵循、适应WTO规则，这是政策决策者需要明确的问题。作为世界农业补贴大国，美国“黄箱”支持也曾面临WTO规则的挑战。1995年WTO《农业协定》生效以后，美国根据本国农业发展目标与农业规则，不断调整其“黄箱”政策结构和支持水平，更好地适应了WTO规则。因此，有必要研究美国在WTO框架下“黄箱”补贴政策的调整方式，总结美国应用WTO规则改革国内农业政策的实践经验，这对现阶段中国农业补贴政策调整具有重要的启示意义。

美国农业支持政策改革一直是学术界关注的热点问题，以往多是以美国农业法案为研究对象，对其中涉及的农业补贴政策的主要内容、改革特征及其影响进行分析（柯柄生，2002;陈富桥和祁春节，2003;冯继康，2007;Daniel A S，2003;David O，2009）[1-5]。近年来，国内外学者对美国“黄箱”政策展开具体研究。其中，国内学者侧重于政策演变梳理与运行机制分析，如夏益国详细介绍了1933—2008年美国农作物保险计划的政策变革[6];袁祥州等聚焦于美国奶业政策调整，认为美国奶业国内支持实现了由价格支持向利润保障保险政策的转型[7];齐皓天等系统梳理了美国农产品目标价格补贴政策的演变脉络，发现美国通过调整目标价格政策的操作方式和政策名称来适应或规避WTO规则约束[8];方言和张亦弛对美国棉花保险政策的主要内容和执行情况进行了介绍，并给出对中国农业保险制度的借鉴[9]。国外学者更多关注美国“黄箱”政策调整与WTO规则的关系。David B等在系统回顾美国农业政策的基础上，利用美国1995—2008年农业国内支持通报数据详细分析了其“黄箱”支持水平[10];Vincent H S通过对美国2014年新农业法案中“黄箱”政策及其预算的分析，认为美国2014年农业法案下的“黄箱”支持不会超出WTO允许的补贴上限[11];Carl Z等研究表明美国新农业法案下的棉花保险政策较好地适应了WTO规则[12]。

整体来看，已有文献为本文明确美国“黄箱”政策调整方式、把握美国“黄箱”政策的发展趋势提供了大量支持，但针对美国在WTO规则框架下“黄箱”政策调整特征的研究较为少见。有鉴于此，本文以乌拉圭回合《农业协定》生效以来美国“黄箱”补贴政策为研究对象，从政策手段调整和“黄箱”支持水平与结构变化两个方面，探索美国在WTO国内支持规则下“黄箱”补贴政策改革的一般规律，以便为中国农业政策调整更好地适应WTO规则提供经验借鉴与启示。

二、美国“黄箱”补贴政策调整的方式

WTO《农业协定》将一国（地区）农业国内支持政策分为“黄箱”“绿箱”和“蓝箱”三类。“黄箱”政策是对农业生产和贸易具有最大扭曲作用，需要做出削减承诺的农业国内支持措施，它涉及对特定产品和非特定产品的支持，具体包括市场价格支持、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴、农业投入品补贴等措施。乌拉圭回合多边谈判达成的《农业协定》将农业国内支持政策纳入了多边贸易一般规则的管理之中，要求WTO各成员实质性削减扭曲贸易的国内支持，通过根本性的改革建立公平和市场为导向的农业贸易体制。

作为WTO成员之一，美国自1996年开始将WTO农业规则作为其制定农业国内支持政策的重要参考，并沿着规则倡导的方向不断调整其“黄箱”补贴政策结构，逐渐形成了挂钩收入补贴与农业保险补贴为主的“黄箱”政策体系，如表1所示。本文基于不同农业法案时期美国农业补贴政策主要通过立法的形式确立，大约每隔5年就会通过一个综合性的农业法案。1996—2018年，美国一共出台4部农业法案，最新为2014年《食物、农场及就业法案》。 政策支持方式的侧重点，将1996—2018年美国“黄箱”政策发展过程分为3个阶段，归纳各阶段“黄箱”支持政策的主要变化，剖析美国配合WTO规则的政策调整方式。

（一）1996年农业法案时期（1996—2001年）：削减价格支持政策

美国长期实施的价格支持政策农产品价格支持政策是美国20世纪30年代至90年代最主要的农业支持措施，政策工具为无追索权贷款（nonrecourse loans）。 造成农产品过剩严重，政府库存增加，给国家财政带来了巨大的负担（曹峰等，2015）[13]。1996年农业法案制定时，适逢世界农产品价格高涨，政府普遍预期未来可以依靠市场来调节价格，WTO《农业协定》的生效更是降低了美国政府实施高补贴的意愿。1996年农业法案时期美国“黄箱”政策最显著的变化是放弃了实施60余年的价格支持政策只保留了食糖和花生的无追索权贷款计划。 ，具体表现为：一是将所有粮棉油作物的无追索权贷款计划改为营销援助贷款计划（MAL），并规定贷款率最高不得超过1995年的水平;二是将目标价格差额补贴改为与农产品当期价格和产量都脱钩的生产灵活性合同（PFC）补贴;三是启动市场损失援助计划（MLA），以现金的形式直接补贴生产者收入损失。