中小学学校治理的现实困境与改进思路

演欣荣

摘   要 中小学学校治理指的是对中小学发展中各利益主体之间的关系进行有效调控，如各主体之间的权力与义务的关系，决策、运行与监督的关系等。将传统的中小学管理模式转变为治理模式，是中小学向现代中小学转变的前提和发展基础，是符合教育发展规律和现实需求的。但是，现实中的中小学学校治理工作却存在很多问题，这需要我们在治理理念、运行结构、政策法规等各方面进行反思和改进。

关键词 学校治理  办学自主权  现代教育制度

在对基础教育阶段教学改革优化的过程中，学校办学自主权的落实，一直是人们关注和讨论的重点。学校办学自主权的落实工作虽然出现过一些误区，但是通过社会各界的共同努力，人们逐渐对中小学办学自主权有了更加客观的认识，即中小学办学自主权不是绝对的而是相对的，中小学在增加办学自主权力的同时，其所肩负的社会责任也会相应增加。近年来，我国为更加有效地落实中小学的办学自主权，出台了一系列的政策法规[1]。中小学学校治理中的一个重要工作是中小学章程的制定，中小学章程是对中小学办学定位、宗旨及运行制度的规定和明确。此外，中小学内部还共存着很多组织机构和运行制度，只有各组织机构和制度合理、均衡运行，才能有效实现中小学的学校治理。

一、中小学学校治理的现实困境

随着中小学办学自主权的下放，中小学学校治理问题逐渐成为人们关注的另一个重点。中小学自主办学达不到预期效果，一个重要原因是中小学学校治理机制不完善。细究其里，中小学学校治理存在的现实困境主要表现在以下五个方面。

1.中小学改革内生变量不足

相对其他国家来说，我国政府属于全能型政府，我国中小学的发展、改革和治理均会受到政府政策的制约和影响。对于我国中小学来说，其遵循的是行政逻辑，而不是学校自身的逻辑。客观来说，中小学改革的目的应该是出于中小学发展过程中的自身需求，中小学改革的主动性力量应该是中小学自身，其变革理念应该符合中小学教育的发展规律。但是，在实际的中小学改革推进中，中小学真正遵循的并不是教育自身的发展逻辑，而是偏向行政的逻辑，其变革目的的首要出发点是为了实现政府对中小学的有效管理。在这个过程中，中小学始终处于被动的状态，实际的变革主动性力量是政府[2]。政府对中小学治理的过度参与，虽然在一定程度上加快了变革的进程，但是其弊端也非常明显。对中小学是变革主体这一认知的忽视，容易导致中小学变革脱离教学与科研的发展规律，不利于中小学教育教学质量的提升及整体教育改革工作的健康、持续发展。

2.中小学改革路径依赖凸显

我国当前在中小学改革过程中遇到问题的一个重要原因，就是在治理模式和治理理念上，依旧沿袭着传统治理结构的“惯性”。改革开放以来，我国的市场经济体制逐渐被社会经济体制代替，民生的力量不断得到重视和强化，这也为中小学教育教学的改革提供了一定的助力。但是，相对于“根深蒂固”的国家集权机制和人们惯于服从的传统理念，行政权力依然是中小学内部的主导权力。客观来说，行政主导的改革方式在某一特殊时期是有存在的必要性并取得了一定的成绩。但是，随着教育的不断发展，行政权力主导的中小学变迁模式不仅不能有效提高教育质量和促进中小学发展，而且已经阻碍了中小学向现代化学校的转变之路。

3.行政科层组织与教师教学团队的权力结构失衡

我国中小学的权力机构比较偏向科层官僚制，其构建的理论依据是：认为人们不能在缺乏官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。如我们所知，科层官僚制注重的是理性和效率，并具有明显的严密、稳定、合理等特性，科层官僚制为组织活动提供了逻辑规范，这种管理模式有效地维护了社会的公正和秩序。但是，不可否认，科层官僚制也存在着一些通病，如我们所说的官僚主义[3]。为了有效规避官僚主义，西方一些发达国家，在学校的治理中打造了一种相互制衡的权力结构。在一些西方学校，行政科层组织掌握学校日常行政事务的行政管理权力，而以教师为代表的学术委员会则掌控着负责学校日常教学事务的管理权力。两种权力相互制约、共同发展，有效降低了官僚主义的不良影响。反观我国中小学的内部权力结构可以发现，我国中小学内部行政权力处于主导地位，一定程度上阻碍了中小学学校治理工作的有效开展。

4.学生群体主体性发育不足

客观来说，在中小学中人数最多的群体是学生，所以，中小学的利益核心应该是学生的利益。在这一前提下，教育团队和行政组织的行为目的应该是承认学生权力及促进学生权益的实现等。学生权力作用的目的是为了满足学生自身发展的需求，以学生组织的形式参与中小学学校治理并对中小学决策作出影响。在一些教育發达的西方国家，学生组织在中小学内部的治理结构中占有重要地位。在这些中小学中，学生组织对中小学管理的参与权限与方式都作出了明确规定，学生组织不仅对学生相关事务持有管理权限，还对中小学的一些规划决策持有发言权和选择权。对学生权力的肯定，不仅能有效维护学生的合理权益，还是对教育教学权力和行政权力的制约，只有三种权力均衡，才能实现中小学的健康、持续发展。对我国中小学来说，中小学内部的行政权力所占比重过大，现在人们虽然意识到教育教学权力的重要性，但是学生权力依旧被忽视，这样不利于中小学功能的完善。

5.部门利益最大化固化了结构碎片化

通过对我国中小学治理结构碎片化现象进行调查和分析，我们可以发现，中小学内部结构碎片化出现的根本原因是组织内部的过度分工，而将结构碎片化进行强化的原因是部门利益最大化理念。通过对比结构碎片化的成因，我们可以将结构碎片化分为两种类型：无意碎片化和有意碎片化。其中，无意碎片化对于结果是没有提前预料的，其是应市场竞争机制而产生的组织权力下放，结果是由于决策与执行机构分散造成的。相对于无意碎片化，有意碎片化对结果是有预期的。部分人员或部门为了满足个人利益，刻意分散权力或排斥其他部门，如此造成内部结构碎片化。在现实中，两种碎片化结构都是存在的，但是有意碎片化的内部结构存在更加普遍，影响也更加严重[4]。究其原因主要有两点，一是中小学的行政管理者在参与学校事务时并不能完全保持中立态度，大部分人会出于个人或部门利益有策略地追求某种目的;二是行政权力缺乏与之制衡的权力，也就是说中小学内部缺乏对教育教学权力和学生权力的建设。

二、中小学学校治理的改进思路

有效实现中小学学校治理是中小学教育教学改革及整体教育改革工作中的一个重点和难点。我国的中小学学校治理工作虽然取得了一些成绩，但是其变革之路依然存在很多阻碍。对此，我们要从中小学学校治理的文化理念、运行制度及管理机制等各方面进行分析和优化。

1.转变治理理念，优化治理结构

要有效实现对中小学治理，首先要转变传统的中小学管理模式，接受先进的治理理念。我们要明确，中小学的本质是一个教育教学机构，其核心功能应该是培育人才、传承文化。对中小学的治理是通过对中小学内部权力结构的调整均衡实现多元主体的利益，促进多元主体的协同共进。我国中小学学校治理要解决的首要问题，是教育教学事务与行政事务的区分及教育教学权力与行政权力的均衡[5]。同时，中小学不同于其他社会组织，这就对中小学负责人提出了要求。为了使中小学负责人能确切了解中小学发展方向、需求及规律，我们一定要积极推进中小学负责人的职业化。中小学负责人的职业化也避免了中小学内部某一种权力的过度，能有效实现中小学正确、均衡地发展。

2.加强中小学规章制度体系，依照法律法规制定中小学章程

要实现对中小学的有效治理，首先要构建和完善中小学章程。如我们所知，中小学章程是中小学治理的顶层设计，是对中小学治理机制的明确和规范。但是，目前我国中小学章程的制定还缺乏具体的法律政策来规范。由于治理理论中的自治、民主管理等治理理念刚好契合与现代学校制度的内涵，治理理论已经被借鉴用来完善和制定中小学章程。在治理模式下，参与主体、治理方式和治理依据都更加多元化，公共管理模式更加开放，民众的参与度也更高。所以，引入治理理念的中小学学校治理，不仅要有遵循国家政策法规等“硬法”制定的规则，还要重视和遵循中小学章程及社会主体认可的一些“软法”性质的规则。从法学的角度分析治理理念，我们可以发现治理关注的是权力的分配和制衡，同理，在中小学学校治理中，其学校治理机制构建的重点是合理配置中小学内部的多元权力，并建构权力间有效制衡的模式[6]。相对于我国中小学权力结构的现状来说，明确中小学内部结构、中小学权力边界，是中小学学校治理有效落实的前提。

3.均衡权力配置，逐步推动中小学去行政化

权力制衡理论的一个重要论点就是权力可以制约权力。对于目前我国中小学内部行政权力过重的现象来说，支持和构建其他权力，实现行政权力与其他权力的均衡和相互制约，是节制中小学内部权力失衡及促进中小学内部有效治理的一个重要举措。中小学内部权力的均衡配置，可以促进多元主体对中小学治理的参与，可以有效实现中小学的自主管理和民主监督。我们可以从三个维度对中小学结构进行分析。横向来说，中小学学校治理结构包括政府、行政和教育教学三种权力体系。纵向来说，其分为学校、年级和班级三个系统。第三个维度可以将中小学学校治理结构分为教代会和社区等多元化的相关利益主体。所以，为了实现中小学内部权力的合理配置及有效制衡，一定要同时参考中小学学校治理结构的三种维度，只有同时实现三种维度的权力均衡，才是对中小学权力均衡的全面落实[7]。对于各利益主体来说，每个利益主体都要清楚且坚持自身的权力互相尊重、互不侵犯，这样才能丰富和完善中小学内部组织的不同功能，才能真正实现中小学学校治理结构的现代化。

4.培育与整合师生自组织网络关系

构建师生自组织网络是对中小学学校治理结构的横向组织的整合。以上我们已经提到过，对中小学学校治理结构应该是多维度的，所以，在对中小学学校治理结构的纵向行政网络进行构建的同时，也要对其社区横向网络进行构建，这样才能完善集体合作机制，有效避免搭便车、投机依附等不良行为。通过横向组织将教师和学生两大主体的自组织有机衔接起来，也就是将横向网络与纵向网络有机结合，这样能实现中小学内多元主体间的有效互动。师生自组织网络的融入也就意味着中小学行政权力的退出。但是，我们要客观地认识到，在师生自组织网络构建和融入中小学学校治理的过程中，行政权力的退出也要慎重。为了构建规范、合理的师生自组织网络，中小学行政权力在退出前要以中小学为主导，对师生自组织网络进行培养和引导。

5.探索中小学治理主体结构碎片化的治理之道

我国中小学治理结构碎片化主要有有意碎片化和无意碎片化两种，其中有意碎片化比较普遍。为了摆脱这种困境，我们要多维度地对中小学内部权力进行整合。对于我国中小学来说，其学校治理结构碎片化的成因，主要是由于中小学内部各权力之间缺乏有效衔接等因素造成的。所以，对中小学学校治理结构碎片化问题的解决也要从这些方面着手。首先，要规范中小学行政机构的权限。其次，要强化中小学的教育教学权力。再次，要支持和促进学生自组织网络的构建，以此打造学生权力。最后，要构建實现前三者良性互动及合理衔接的有效机制。其中，对行政权力界限的明确和限制，是治理结构碎片化的主要工作内容。对中小学行政权力的调整，可以将其纵向的科层制适度扁平化，也就是通过将集中的行政权力进行合理分权[8]。这样就给了教师权力和学生权力一定的成长空间，扁平化的组织结构也有利于提高中小学事务的处理效率。行政权力的适度弱化、学术权力及学生权力的适度强化，可以实现各权力的良性互动，可以有效解决中小学学校治理结构的碎片化问题。

参考文献

[1] 李国强.高校内部质量保障体系建设的成效问题与展望[J].中国高教研究，2016（02）.

[2] 周海涛.推进高校综合改革的难点和对策[J].探索与争鸣，2017（08）.

[3] 黎波.学校治理优化的机制探索与思考[J].中国教育学刊，2017（S2）.

[4] 范国睿.基于教育管办评分离的中小学依法自主办学的体制机制改革探索[J].教育研究，2017（04）.

[5] 别荣海，陈建威.我国高校内部治理结构改革的困境及其突破[J].郑州大学学报：哲学社会科学版，2016（05）.

[6] 巩坚.现代学校治理的发展现状及发展对策[J].教学与管理，2018（21）.

[7] 滕媛.中小学内部治理结构变革的路径依赖与突破[J].中国教育学刊，2016（04）.

[8] 刘献君.在完善高校内部治理结构中加强学术委员会建设[J].江苏高教，2016（02）.

【责任编辑  王  颖】