英国煤矿风险管理

文/朱林

国家煤矿安全监察机构有关人员赴英国就煤矿安全科技与风险管理进行培训。了解英国煤矿安全科技与风险管理情况，并结合我国煤矿安全生产有关情况进行了思考。

2018年9月2日至22日，应急管理部组织国家煤矿安全监察机构有关人员赴英国就煤矿安全科技与风险管理进行培训。通过培训，了解英国煤矿安全科技与风险管理情况，并结合我国煤矿安全生产有关情况进行了思考。

英国煤矿安全科技与风险管理情况

英国煤炭产业发展及现状

英国煤炭开采业曾经有过辉煌的历史。二战结束初期，英国矿工人数达到了70万人，即使到了20世纪80年代中期，在全国250个煤矿中仍然有28万全职矿工。1994年，英国对煤炭工业实施了私有化改革，同期煤炭总产量大幅度降低。此外，英国工人工资差别、矿龄严重老化、开采成本偏高、再生能源的兴起等原因，导致英国煤炭开采业逐渐失去国际竞争力，成为名副其实的“夕阳产业”。据统计，截至2017年底，全英国已无正在生产的“深层煤矿”（即我国所称井工煤矿，最后一个井工煤矿已于2015年12月关闭），仅有露天煤矿10处（2018年又关闭2处），雇用工人约1 000名，2017年煤炭产量为304.1万t。

英国煤矿的事故死亡率与世界其他国家相比是较低的。英国的煤矿主和矿工都认识到，安全开采方法可提高煤炭产量，而不会限制煤炭产量，英国对各种煤矿的安全标准要求“一视同仁”，有一套严密的安全管理制度。

一是实行严格的煤矿经理管理责任制。根据英国的煤矿安全规定，煤矿经理必须有煤矿工作经历，必须通过安全和相关知识考试。如果因忽略安全法规而造成人员伤亡，矿长可能被逮捕入狱。曾经有一位矿经理就因为值班期间在家中聚会醉酒被告上法庭，最后入狱服刑。

二是严密的监管制度。英国制定了完整的煤矿安全监察制度。每个煤矿都有一名安全监察员对安全法规的落实等进行监管。政府还向矿区派遣环境巡视员，对所在区域内煤矿的粉尘、水、噪音、矸石以及交通进行管理。一旦监察员认为某一煤矿有潜在的安全问题，或对矿区的环境造成危害，他们有权勒令煤矿停业整顿。

三是充分发挥公众监督。一些民间机构对煤矿的监督也起到了积极的作用。有一个公司每年出版一本《英国煤矿指南》，详细描述英国煤矿的现状，还专门把政府负责安全和环境的部门官员的名字、电话等一一列出，以便公众有效“监管”。

得益于完善有力的安全管理，自2012年以来，英国煤矿没有发生死亡事故。

英国煤矿职业健康与安全法律法规体系

英国职业健康法律法规、标准规范等体系共分为法案（Act）、法 规（Regulations）、准 则 规 范（Approved Codes of Practice，ACOPs）和指南（Guidance）4 个层级。法案（Act）是最高级别的法律，由议会通过；法规（Regulations）是依据 Act 制定，由国会授权健康与安全执行委员会 （The Health and Safety Executive，HSE）起草，负责职业健康与安全事务的大臣签署；准则规范（Approved Codes of Practice， ACOPs）由 HSE 制定，主要用于在怎样执行法律、法规上给予合理指导，可以作为出庭依据适用，主要的法规都附有准则规范；指南（Guidance）也是由HSE 制定，属于非法律规定，但应保证执行。

英国煤矿职业健康与安全执法体制

根据《职业健康与安全法》，英国成立了“健康与安全执行委员会”（HSE，非英国政府部门机构，其监察员不属于公务员编制）和“健康与安全委员会”（HSC）。HSE对全国煤矿安全监管，是负责煤矿职业健康与安全执法的机构，地方政府不负责煤矿安全监管。

首先是健康与安全执行委员会（HSE）。健康与安全执行委员会是向健康与安全委员会提供职业健康与安全咨询、协助健康与安全委员会落实与实施职业健康安全法律的机构。该机构3名领导人的任职不因政府更迭而变动，具有一定的稳定性。HSE人员最多的时候约有4 000名职员，其中包括安全监察员、政策法规咨询人员、技术工艺人员、科学研究和医务等方面专业人才。其主要职能是：审批安全法律、法规，由议会审批颁布；贯彻、落实并实施健康与安全的法令，强制企业实施；对危险行业审批颁发许可证；对企业重大危险区域进行安全评估；实施事故调查等。HSE设矿山、近海石油、铁路、核能、农业和其他工业企业等6个安全监察工作部。其中矿山安全工作部的工作是依法对矿山实施安全监察。安全监察员由采矿、机械和电气专家组成，其中采矿专业人员占50%。矿山安全监察人员的条件是：有献身于矿山安全事业的坚定志向，具有采矿专业高等学历证书，持有国家颁发的采矿专业一级证书，有丰富的矿山安全生产实践经验。其录用程序是：首先由个人提出书面申请，然后由考核小组进行考试，最后由HSE主席任命并颁发证书，并随身携带，持证监察。矿山安全监察员要定期培训。

目前，英国4名煤矿安全监察员，根据《职业健康与安全法》及相关法令规定，煤矿安全监察员主要有以下职责与权力：有权直接进入认为要进行安全监察的矿山企业和工作场所；对煤矿设计及其重大更改内容进行审批，在生产技术发展过程中，有权修改有关安全规定；煤矿发生事故后，进入事故现场进行勘查，根据初步调查，提出事故调查意见；有权对不安全的作业场所提出整改意见，直至停产；当安全监察员在执行监察受阻或其人身安全受到威胁时，可向当地警方说明情况，要求警方协助。

其次是健康与安全委员会（HSC）。该委员会由3名国家工会联合会代表、3名企业代表、2名地方政府代表和2名科技界代表共10人组成。该10人委员会由英国政府负责环境、运输和各地区事务的部长联合任命，以实施1974年颁布实施的《职业健康与安全法》。健康与安全委员会的主要职能是，为政府提供安全政策建议和信息，并提供技术咨询；制定修改安全法律、法规的实施细则；受政府委托，对重大事故进行调查和分析。

HSE监察员是进入作业现场进行监察执法的主体。监察员依法进入工作场所检查、取证、起诉和发布整改通知或停产通知。对矿井进行安全监察，一般2种方式，一是按照年度计划执行；二是根据矿井生产过程中情况随机检查，随机检查不事先通知被检查矿井。根据矿井规模、机械化装备水平、地质条件、灾害状况，确定矿井安全状况和风险程度。矿山监察部每年根据矿井的安全状况和风险程度，确定年度监察计划，并报HSE。对不同风险程度的矿井，检查验收的比例分别是：高风险矿井50%；中等风险矿井30%；低等风险矿井15%；其他风险矿井5%。安全监察员对矿井进行现场监察的程序是：首先与矿方经理交谈，听取汇报，了解最近的有关情况；然后进行实地查看，其检查的内容、路线均由安全监察员根据自己所掌握的情况而独立决定，充分行使监察权。监察时矿井主要负责人及分管安全的负责人必须全程陪同。与矿经理交换意见，指出检查出的问题，也可根据现场情况发出相关指令。

对检查出问题的处理。对一般性问题，安全监察员指出后，由矿经理负责安排整改。当监察员认为煤矿违法时可以发布整改通知，并列明违反的条款和理由，要求企业和有关人员限期纠正。对存在重大事故隐患危机人身安全的作业场所，监察员可令其停止作业，限期进行整改。如果矿方不按要求进行整改，监察员可提出公诉，由法院判罚2万英镑以下处罚。

每次检查工作后，监察员必须写出书面监察报告，一般可使用电子传真汇报，若发现重大隐患，要用电话及时汇报。在向上级汇报的同时，监察员的书面监察报告所涉及的内容，要对煤矿经理进行详细通报。监察报告的基本内容包括：矿井概况、矿井安全生产状况、检查的有关情况（按检查内容详细说明）、总体评价、安全工作建议等。

英国煤矿企业的安全检查与管理

《职业健康与安全法》规定，煤矿企业安全生产主要由矿主负责，根据矿井安全状况必须设立相应的安全管理机构，配备安全检查与管理人员，切实加强安全管理和检查。煤矿安全管理机构和人员配置要报HSE批准，并由煤矿安全监察员进行监督。煤矿企业必须建立职工代表参与安全管理的制度，职工代表对工作场所要认真检查安全状况，做好书面记录（定期归档作为事故分析时参考）将问题及时向经理反应并督促解决。职工代表要参与事故的调查和处理全过程。

安全检查部门的人员按标准配置，采煤工作面与掘进工作面，每面每班设一名中级安全检查员和一名安全检查员。全矿井分采煤、掘进、机械、电气等专业，各设1名高级安全检查员负责本专业的安全检查与管理工作。

英国煤矿安全科技

英国的煤炭产业从出现、发展到衰落，离不开科技的推动，尤其煤矿安全工作，科技起到了决定性的作用。从蒸汽机、内燃机到电气时代，英国的科技不断地运用到煤矿安全生产中，对煤炭产业和煤矿安全的发展起到了巨大的作用。在安全领域中，科技的研发与推广，对煤矿安全生产工作至关重要。随着英国煤矿私有化推进，煤矿安全与发展科研工作也由国家管理向私有化转化，安全科技的市场占比制约了科研机构的生存，迫使科研机构推出的产品必须满足煤矿实用、安全、可操作的要求。国家用法律明确要求，用法规规范标准，煤矿使用的工艺、技术、装备必须要满足法律、规范规定，相关部门不强制要求使用何种工艺、技术、装备，但强制规定必须要达到安全条件。市场竞争导致各科研单位的研究目标及方向很明确，用科研成果取得商机，同时也用商机引导科研方向，政府部门并不干涉科研机构的行为。

英国煤矿事故的调查处理与程序

英国煤矿事故分为3种类型：非上报事故；停产3天以上的事故；重大伤害事故。不同类型事故按以下方式处理。

非上报事故。非上报事故一般是指作业人员未受到伤害，事故对矿井生产的影响少于3天。此类事故要填写事故记录表和事故调查表，矿方检查人员与事故当事人进行面谈，详细了解事故发生时的情况，并对事故在本矿进行通报。

停产3天以上的事故。此类事故不但要填写事故记录表和事故调查表，上报给HSE，同时对事故当事人、见证人要进行深入调查，并建立专门档案，记载事故情况，事故的详细情况要通报企业全体职工。

重大伤害事故（严重事故）。此类事故一般涉及人身伤害，因此在处理上要严格按照法令和规定进行处理。一般程序是：尽快用电话通知HSE下派的安全监察员；立即填写事故记录表和调查表，交给安全监察员，安全监察员立即赶到事故现场进行勘查，与此同时，组织职工代表、工程技术人员，安全管理人员等到现场查看；并绘出事故现场图，为事故调查提供准确的现场资料情况；成立事故调查组，由矿山安全监察部门牵头，矿山安全监察员、工会代表（职工代表）、矿行政管理人员和专业技术人员组成。发生重大事故后，尤其是人身伤害事故，允许新闻媒体报道。

事故调查程序。事故抢救工作结束后，首先由安全监察人员、采矿工程师、电气工程师到事故现场进行初始调查。其主要工作是记载事故现场情况，根据事故情况评估调查工作量，确定正式调查的组成人员。事故调查结束后，由事故调查组写出事故调查报告，由HSE主席签发。调查报告的主要内容有3个方面，一是事故的原因；二是防止事故应采取的措施；三是划分事故责任，但不提出对事故责任者的处理建议。事故责任人员的处理由法庭作出并执行。

启示与建议

与英国相比，我国目前还处于工业化的上升期，安全生产还有需要改进的方面。结合我国国情和各单位实际，对下一步工作有以下建议。

着力提高政治站位，强化红线意识

牢固树立发展决不能牺牲安全为代价的红线意识，把思想和行动统一到党中央、国务院的重大决策部署上来，认真贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作的重要指示精神，切实增强抓好煤矿安全生产工作的责任感和紧迫感，主动担当作为，敢于动真碰硬，以最坚决的态度、最有力的举措推动煤矿安全发展。

着力细化安全法律标准，充实煤矿监管监察力量

与英国相比，我国安全生产方面的法律法规线条还比较粗。其标准体系和作业指导书方面差距较大，要完善法律体系和标准体系，细化有针对性的作业指导书。我国煤炭行业是能源主导产业，也是主要高危行业。因此要不断完善煤矿安全法律法规标准规范，强化国家监察，加强地方监管，推动煤炭行业健康发展。

着力开展风险管控，深化隐患排查治理

在生产经营活动的策划、设计阶段要充分进行风险分析，并尽量避免可能存在的风险，从源头上作好风险控制；在生产经营、运行管理等阶段要根据生产内容、季节、自然环境等状况的变化适时开展风险分析，制定切实可行的控制措施，并逐一落实。把危险源辨识、风险评价与隐患排查工作有机结合起来，利用科学、规范的辨识、评价程序和方法，抓住安全事故隐患的源头，落实作业风险控制措施，并加强闭环管理，将事故隐患消灭在萌芽状态，有效防范和遏制各类事故的发生。

着力强化企业主体责任，推进安全工作专业化

借鉴英国做法，将安全责任落实到企业主体。让企业敬畏法律，自觉主动守法，选择最有效的方式改善安全状况，预防事故。进一步加强事故责任追究，对发生的事故认真调查分析原因，采取有效措施进行控制，对事故责任者依法进行处理，出现安全问题，企业承担全部的责任，使企业的负责人更多地感受到责任和压力，使安全生产责任制得到更进一步的落实，使没有安全保障的企业不敢冒险生产。按照小政府大社会的政府体制改革要求，进一步减少政府对企业生产的直接管理，将政府的一些职能交给社会科研机构和中介组织来进行。加强科研机构和中介机构指导、信用管理，鼓励他们开展安全理论研究、基础调查、标准研究，发挥他们在为政府安全政策制定、标准推广、调查研究等的作用和为企业开展安全政策咨询、培训、隐患排查、风险分析评估、推行风险管理、标准体系安全等级认证等服务方面的作用，推进安全工作专业化。

着力完善应急体系建设，推进监管监察专业化

进一步规范应急预案的编制，加强应急宣传教育，认真组织开展预案演练，借应急管理体制改革的有利时机，进一步完善应急救援体制、机构建设，确保在发生突发事件时能迅速开展有效的救援，避免事故或降低事故损失。监管监察部门要提高专业化、信息化和科学化水平各司其职、各负其责，相互配合、协同联动，注重对先进适用技术装备的学习，借鉴推广好的监管监察执法经验和做法，用好执法系统，确保执法数据及时入库，强化对现场检查、处理处罚、立案、调查取证、行政决定等执法活动全过程的跟踪，强化联合执法，形成齐抓共管。