从“11·28”事故谈危化品监管的当务之急

文/王宏伟

2018年11月28日，河北省张家口盛华化工有限公司发生氯乙烯重大爆燃事故，导致23人死亡的惨重结局。当前，应急管理部应以理顺企地关系为切入口，整合社会与企业的应急管理能力，进一步提升危化品监管能力。

2018年11月28日，河北省张家口盛华化工有限公司发生氯乙烯重大爆燃事故（以下简称“‘11·28’事故”），导致23人死亡，22人受伤，38辆大货车和12辆小汽车被烧毁，损失十分惨重。事发后，国务院领导高度重视，并作出重要批示。应急管理部专门为此召开电视电话会议，进行反思，派出专家团队对全国75家氯乙烯企业进行风险隐患大排查。不能不说，这是一个亡羊补牢的重要举措。但是，仅仅靠大排查并不能从根本上遏制重大危化品事故的发生。我国必须全面反思危化品生产、储存、运输中存在的问题，以组建应急管理部为契机，以理顺企地关系为切入口，整合社会与企业的应急管理能力，进一步提升危化品监管能力。

危化品 挑战传统的安全生产理念

化工产业是我国在工业化进程中发展起来一个重要产业，在国民经济发展中占有不容忽视的一席之地。但是，化学品并不一定是危化品，只有有毒有害、易燃易爆易腐蚀的化工产品才能被称为危化品。危化品是一把“双刃剑”，既可能造福人类，也可能危害社会，关键在于如何进行科学、有效的监管，以趋利避害，防范重大事故的发生。可以说，现代社会注定要与危化品风险共舞。或者说，危化品风险是与现代社会共存的风险。如果不采取有效措施、降低危化品风险，社会公众的安全感将无从保障，化工项目的选址也将遭到更多的“邻避效应”（NIMBY）影响。“邻避效应”（NIMBY）：指居民或当地单位因担心建设项目(如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施)对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，即采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。而降低危化品风险就必须更新、扬弃传统的安全生产理念。

传统理念之一：重物理安全，轻社会安全

按照制度规定，危化品必须处于严格的监管之下，被控制在特定的空间区域或容器之内。然而，由于设施故障或人为失误、甚至故意的破坏，危化品可能会脱离监管和控制，从而引发事故灾难。美国等西方发达国家就针对化工设施的安全制定了防范恐怖主义袭击的战略与预案。危化品的安全既包括物理安全（safety），即硬安全；也包括社会安全（security），即软安全。而我国对危化品的监管还停留在安全生产层面，主要强调防范与应对人的失误或设备故障所导致的物理风险。试想，如果类似“11·28”事故是恐怖分子对化工设施发动的暴力袭击，其后果与影响将更为恶劣。为此，危化品安全监管不能仅仅依靠技术，还必须扎牢制度的“篱笆”，加强各有关部门的密切合作，协同应对各类突发事件。

传统理念二：重日常管理，轻事后救援

根据墨菲法则，凡是会出错的事物一定会出错。这要求危化品监管必须警钟长鸣，并作好应急响应准备。这并不是说“事故不可避免”，而是讲危化品的风险从客观上是难以被削减为零的。长期以来，脱胎于劳动保护的安全生产特别注重日常管理，而所谓“应急”只是指事后的响应与救援。其实，应急管理是包括减缓、准备、响应、恢复在内的全流程活动，形成了一个首尾闭合的循环。危化品管理必须以现代应急管理的理念取代传统的安全生产监管模式，既注重日常管理以降低事故灾难发生的概率，又注重事发后应急救援能力的提升以隔离、削减事故灾难的影响，真正做到以防为主、防救结合。所以，“11·28”事故发生后，应急管理部决定将加强消防特勤的力量建设。这是不无道理的。

传统理念三：重企业内部管理，轻与社会的协作

“11·28”事故发生后，专家与媒体频繁地使用“外溢”一词，以表述盛华化工氯乙烯泄漏所导致的影响。然而，这是不准确的，因为现代社会与企业之间已经形成一个密切的风险共同体，难分彼此。一是随着城市化进程的发展，危化品企业的布局越难以与城市人员聚集区保持足够的安全距离。二是危化品的运输形成移动的风险源，许多要途经城市中心区。三是一些运输设施本身就维系着城市的运行或与市政设施毗邻、链接、交叉。四是许多危化品企业为了降低运输成本而被布局在大江大河沿岸。一旦企业发生事故，其影响必然殃及社会。

西方有一句谚语，灾害是不知道边界的。以往，企业与社会之间存在着明显的权责界限。企业的安全生产主要负责应对内部的事故灾难，英文有时也将“安全生产”翻译成“工作场所安全”（workplace safety）。而社会主要负责应对社会面上发生的突发事件。但是，由于危化品风险具有极强的流动性和跨界性，可以轻易穿越企业与社会的边界。以“11·28”事故为例，盛华公司泄漏的氯乙烯扩散到厂区外的310省道上，才引起运输车辆的爆炸、起火，并影响对面的在建企业，教训深刻。

传统理念四：重技术，轻管理

危化品安全管理当然离不开技术，但不能奉行技术至上主义。长期以来，偏重物理安全的安全生产无形中走上了重技术、轻管理的歧路。殊不知，掌控技术的是人，而约束人的是制度。在“11·28”事故中，盛华公司的氯乙烯气柜泄漏自动报警装置被人为拆除，就是一个教训。制度比技术更重要，而支撑制度的是安全文化。没有安全文化，一切好的制度都将是一纸空文；没有好的制度，一切好的技术都将是一堆废铁。因此，危化品安全模式是文化+制度+技术的“组合拳”，而不是花费昂贵费用置办起来的“技术行头”。

大检查 有效性与局限性

从安全生产的角度而言，世纪之交重大煤矿生产安全事故的频发使得全行业的大反思、大整顿、大检查成为政府展示政治决心、防止类似事故发生的不二选择。这可以起到回应公众关切、迅速堵塞制度漏洞、平息社会舆论、维护社会稳定等效果。这是一种治标之举。但是，我们在批评某项措施“治标不治本”的同时，也无意中低估了治标的意义。例如，一个人中了枪，对其进行包扎止血也是必要的，治标为治本赢得时间。否则，接二连三的类似事故发生就会让政府陷入舆论漩涡而自顾不暇，何言治本？

如今，危化品安全取代了矿难成为安全生产的心头大患。探寻有效治理之道，仅仅靠大检查是不够的，因为这还没有脱离“撞击—反射”模式的局限，基本上属于“运动式治理”，是“举一反一”，而非“举一反三”。

安全生产领域熟知“海恩法则”：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1 000起事故隐患。帕布斯·海恩是德国航空机械师，他通过对飞行事故的探索得出了上述“冰山法则”。重大安全事故如同冰山一角，而浮在海平面以下的是轻微事故、未遂先兆和事故隐患。当重大事故发生后，大检查将有限的安全监管精力都投放于某一类型隐患的排查。但是，隐患限于“明火”。此时，其他类型的隐患则更容易因放松监管而浮出水面。所以，在“举一反三”的口号声中重大事故重复发生也就不足为奇。

而且，“海恩法则”是1931年被提出来的。那时，西方社会还处于工业社会之中。工业社会的风险是低度复杂性与低度不确定性的。而后工业社会的风险则是高度复杂性与高度不确定性的，重大事故不一定遵从线性演进的规律，一个微小的事故都可能产生“蝴蝶效应”。所以，常态化、持续性的风险治理更加重要。如大检查之类的“运动式”治理虽然力度大、见效快，但难以持久、深入。而且，即便通过大检查治理了N种风险，下一次引发重大事故的风险可能是N+1种。关键应是如何对各类事故进行系统性监管，以防止“按下葫芦浮起瓢”。

目前，我国正处于从工业社会向后工业社会转轨的过渡时期。诞生于工业社会的安全生产主要应对的事故风险是重复发生、有规律可循、能够预测、可以被限定在企业围墙之内的。而今天的事故风险越来越无规律可循、不能预测和难以控制。以工业社会的风险管理思维来应对后工业社会的风险是难以为继的。风险发生了迭代，风险管理就必须与时俱进。危化品风险就属于典型的后工业社会风险。探索危化品风险长效治理必须另辟蹊径，因为拿着工业社会的“旧船票”登不上后工业社会的“客船”。一次次重大危化品事故的发生其实就是对落后应对方式的“降维打击”。

企业与社会应急管理能力整合的路径

2003年12月23日，重庆川东北罗家16H矿井发生井喷，导致234人死亡。事发后，企业并没有在第一时间向受到影响的高桥镇进行信息通报，而是在企业内部层层上报，延迟了疏散速度。

2005年11月13日，吉化双苯厂发生蒸馏塔爆炸起火，消防用水将苯的残留物冲进了松花江，导致严重的水污染事件。

2012年12月31日，山西长治天脊化工厂发生苯胺泄漏，导致浊漳河水受到污染，下游的河南安阳和河北邯郸供水中断。

2013年11月22日，黄岛输油管线发生爆燃事故，导致62人遇难，输油管线与市政管线管理的冲突被暴露无疑。

回溯多年来我国重大危化品事故，我们不难看出：没有理清的企业与社会关系是一个高危“引信”。许多危化品生产企业属于央企，不隶属于地方且层级较高，与地方缺少必要的风险沟通，其内部的安全生产与社会的应急管理不兼容、不对接、不合作。就危化品而言，其风险越来越具有“流动性”，可以越出企业围墙所形成的界限，表现出极其明显的跨界性。这就容易造成企业与地方之间的相互龃龉、推诿扯皮，出现监管的真空地带。

应急管理不只是事后的响应与救援，还包括风险的治理。整合企业与社会的应急管理能力，首先要形成企业与社会共同治理风险的格局。企业是社会的有机组成部分，也要承担一定的社会责任。对于危化品生产经营活动，企业要与社会进行协商、沟通，接受社会的监督。社会在建设、发展过程之中，也要主动规避危化品风险源。同时，企业与社会要形成良好的风险沟通机制，协力处理危化品风险，既防止外部风险对企业正常经营的扰动，又防止企业内部风险影响社会的正常运行，打造真正的安全命运共同体。

企业与社会要联合制定应急预案，并围绕危化品事故联合开展演练，提升合成应急的能力。当重大突发事件发生时，企业与社会统一指挥，相互配合，形成强大的合力。在恢复重建阶段，企业与社会要共同反思事故教训，强化、完善安全防范措施，修复社会对企业的安全管理信心。只有这样，公众对危化品的恐惧心理才能够得到有效的缓解。

整合企业与社会的应急管理能力离不开政府的干预与作为。按照“党政同责、一岗双责”的原则，以“管行业、管企业”为抓手，政府要进一步推动安全监管责任的落实，同时督促企业与社会在应急管理方面的“联姻”。同时，中国是一个政府主导型社会，这有利于形成“党委领导、政府主导、社会参与”的危化品监管格局。

组建应急管理部是弃旧图新式的改革。其主要意义在于改变我国应急管理不适应后工业社会风险变化的尴尬，提升应急管理能力和公众的安全感。在应急管理部组建的背景下，企业与社会要理顺关系，形成应对危化品跨界危机的能力。危化品企业应该首先放弃“一亩三分地”意识，从应急管理的视角重新去思考安全生产，既要强化内部的监管，也要与社会建立良好的互动关系。如此，才能形成对危化品协同治理的局面。这是危化品监管的当务之急，也是应急管理部彰显新气象、新作为的重要举措。