陕西实施精准扶贫战略个案研究

欧阳炫 官靖

[摘 要]在全面建设小康社会的背景下，从岚皋县个案展开对陕西省脱贫攻坚情况的研究。思路为：基于精准扶贫理论，从产业脱贫、易地搬迁脱贫、生态脱贫、教育脱贫、医疗脱贫、就业脱贫、旅游脱贫、兜底脱贫、金融扶贫等角度深入阐述和总结岚皋县脱贫经验，并建议加强岚皋富硒茶的品牌建设和保护生态环境。

[关键词]岚皋县;精准扶贫;产业扶贫;旅游扶贫

[中图分类号]F323.8

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2019）08-0071-04

Abstract： In the context of building a well-off society in an all-round way， this paper studies the poverty alleviation in shaanxi province from the case of langao. Ideas：based on the theory of precise poverty alleviation， this paper elaborates and summarizes the experience of poverty alleviation in langao from the perspectives of industrial poverty alleviation， relocation of inhospitable areas， ecological poverty alleviation， education poverty alleviation， medical poverty alleviation， employment poverty alleviation， tourism poverty alleviation， poverty alleviation and financial poverty alleviation， and proposes to strengthen the brand construction of selenium-rich tea in langao and protect the ecological environment.

Keywords：Langao County; Targeted Poverty Alleviation; Industrial Poverty Alleviation; Poverty Alleviation through Tourism

一、引言

當前社会发展中最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。[1]陕西作为西部落后省份和革命老区，贫困问题由来已久。根据陕西农村住户调查及贫困监测调查，按照现行2010年农村贫困标准测算，2010年陕西农村贫困发生率为27.3%，贫困人口规模达756万人。相关统计数据显示，陕西的贫困县数量在全国832个贫困县中占比近15%，占全省县（市、区）总数一半以上。岚皋作为陕西省11个深度贫困县之一，2012年底全县总体贫困率高达48.7% ，其中贫困发生率超过30%的镇有4个，超过30%的村有65个（15个村超过50%），脱贫任务十分艰巨和紧迫。作为陕南秦巴连片特困地区的深度贫困县，岚皋具有陕西贫困县的典型特征，故在农村“三变”改革深彻推行的当下，深入剖析岚皋脱贫攻坚的历史演进、脱贫路径，对推动陕西省实现全面建成小康社会意义重大。

二、精准脱贫的战略内涵

（一）精准扶贫

精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理，对扶贫工作人员进行精准考核的治贫方式。[2]

（二）精确识别

精确识别体现在岚皋县在进行脱贫攻坚时，首先做的是摸清底子。根据岚皋县人力资源和社会保障局统计，全县85%以上贫困劳动力文化程度为小学、初中，且小学占到62%;50岁左右又几乎占到1/3;以前外出务工者50%都在矿区;大多数人没有稳定的就业岗位和收入来源。

（三）精确管理

岚皋县实际脱贫情况，不断调整计划脱贫名单，制定了贫困发生率低于3%等7项贫困村退出标准。

（四）精确帮扶

岚皋县针对不同的帮扶对象，制定了不同的帮扶政策。如：岚皋县芙蓉村241个贫困户中，产业扶贫的83户269人，安居脱贫的111户246人，就业扶贫的80 户233人，医疗救助脱贫的13户33人，教育脱贫的17户70人，兜底脱贫的75户103人。

（五）精准考核

把责任制考核情况与干部奖励工资挂钩，与评先评优挂靠，促使干部心中必想、行动必为，在机制的激励作用下，民主镇镇村干部基本做到了“不请”自到。干部鼓励激励机制、容错纠错机制、能上能下机制等“三项机制”。

三、岚皋县精准扶贫实践

在多年的实践中，岚皋县已经形成了“县委主管、人大主考、政府主抓、政协主帮、干部苦干、全社会参与” 的脱贫攻坚顶层框架，扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准六大精准要求[3]，深入实施了产业脱贫、易地搬迁脱贫、生态脱贫、教育脱贫、医疗脱贫、就业脱贫、旅游脱贫、兜底脱贫、金融扶贫等脱贫措施。

（一）产业扶贫

产业扶贫是岚皋县进行脱贫攻坚的主要抓手之一，通过园区务工、订单收购、土地入股分红等方式，促进农民增收效果最为明显。以桂花村为例，通过引进岚皋县烛山魔芋公司、岚皋县硒谷田园农林开发公司、硒博士公司、金兴葛业公司，大力发展魔芋、有机稻、茶叶、葛根产业，这个只有328户1098人的小山村，人均收入达到了11800元/人。现阶段，岚皋县主要大力发展以魔芋、茶叶为主，猕猴桃、中药材等为辅的特色农业，以毛绒玩具生产为主，其他产业为辅的劳动密集型产业。

特色农业方面，魔芋、茶叶是岚皋县的传统特色农业，猕猴桃等近期新发展的产业。就魔芋产业而言，它是岚皋农业产业的第一增收点。岚皋气候温润，境内土地普遍适宜魔芋生长，已经具有1300余年的魔芋种植历史，岚皋是名副其实的“中国魔芋之乡”。自1991年，县委县政府决定大力发展魔芋产业以来，经过30余年的发展，其已经成为岚皋县脱贫增收的“第一产业”。2009年以前，岚皋魔芋主要贩卖烘炕芋角、外卖魔芋精粉等原材料为主，之后，通过招商引资，培育与发展出明富、康森、烛山等年产值超千万元企业5户，“明珠”、“南宫山”著名商标两个，建成省级魔芋园区1家、市县级12家，组建魔芋专业合作社72家，并开发出了魔芋精粉、魔芋面条、魔芋方便食品、魔芋保健品等系列魔芋产品，林下魔芋“岚皋模式”正积极向全国推广。魔芋产业的发展，有效带动了全县人民脱贫攻坚。近十年来，魔芋产业带动群众脱贫达3.2万人。统计数据表明，2016年，岚皋县全县魔芋种植面积9.2万亩，实现综合产值7.2亿元，带动贫困户脱贫4527人，带动就业2600人，带动全县农民人均增收2600元，带动贫困户芋农增收1070元，魔芋收入占全县农民收入达25.1%，占贫困户收入达35.5%。[4]猕猴桃、核桃、中药材、香椿、柑橘、烤烟、栝楼、花卉等特色农业也极大地提高了农民的收入水平。如：茶叶产业进一步发展壮大，2017年，岚皋县建成现代茶叶示范园区15个，拥有龙头企业3家，并建成了佐龙、南宫山、城关、民主、石门等生态旅游观光茶叶基地，全年茶叶产量0.4万吨，实现产值0.9亿元;中药产业发展势头强劲，2017年岚皋县种植面积达3.7万亩，产量达0.9万吨;猕猴桃种植面积2017年达0.5万亩，形成了佐龙、南宫山、滔河、民主、四季等猕猴桃种植基地;核桃种植面积2018年达13.7万亩，年产量0.1万吨;2014年岚皋县种植烤烟面积达到12291亩，烘烤烟叶1473吨。

毛绒玩具生产方面，受益于苏陕合作，岚皋县在2018年共引进了总部型毛绒玩具企业3家，在全县12个镇都建立了分厂，解决了千余人就业。此外，岚皋富硒水、呼叫中心产业园、电子商務等项目也极大地促进了当地就业。

在产业扶贫过程中，岚皋县逐步形成了两大产业扶贫脱贫模式：一是“五奖五扶五带动”产业脱贫模式，是指通过对符合条件的贫困户、龙头企业、农业园区、专业合作社和科技人才五类主体进行奖励;采用金融支持、资金支持、项目安排、用工补贴、以奖代补五种方式进行扶持;引导各类经营主体以资产收益、土地流转、劳务用工、股份分红、订单收购等五种方式与贫困户建立利益联结机制;二是能人带动模式，以岚皋县石门镇双丰村为例，该村贫困发生率高达47%，但在能人的带动下，该村重点依托千亩秦盛中药材基地和千亩漆林基地的产业发展，走出了一条脱贫路子。

（二）旅游脱贫

旅游扶贫的路径是岚皋进行脱贫攻坚的主要抓手之二。岚皋县境内旅游资源丰富，有4A级景区南宫山国家森林公园1个、3A级景区龙爪子、杨家院子2个、省级森林公园1个、千层河等景观景点230余处，生态旅游“岚皋特色”发展模式是全国县域旅游发展四大模式之一。在实施扶贫搬迁中，岚皋县充分考虑这一优势和潜力，尽可能让安置点依托景区、连通景区、自成景区。岚皋县积极践行全域旅游观念，依托景区和7个涉旅集镇，打造了“锦绣花里”、“休闲四季”、“渔家溢河”、“画中横溪”四大乡村游名片，先后建设了花里新村、横溪古镇、溢河高桥等30余个旅游新村点，开发了一批集吃、住、行、游、娱、购为一体的乡村游产品。县统计局数据显示，2018年，岚皋县全年接待游客共计634.45万人次，旅游业综合收入达41.61亿元。旅游业的发展，特别是近些年乡村旅游业的发展，极大地拉动了当地经济发展，提升了农户的收入水平。

（三）就业扶贫

岚皋县的就业扶贫措施主要包括：一是政府提供公益性岗位，针对性雇佣建档立卡贫困人员;二是通过补贴、金钱奖励等激励措施引导企业吸纳贫困劳动力就业;三是借助苏陕劳务协作这个平台，联合东银公司等企业，将劳务人员输送至常州等地;四是积极招商引资，兴办社区工厂;五是借助“阳光工程”“雨露计划”等平台，采取“订单式”“菜单式”培训模式，组织贫困户就近就地参加劳动技能和实用技术培训，鼓励贫困户就业创业;六是积极举办春风行动招聘会，对接企业与个人需求。通过以上措施，岚皋扫除“零就业”家庭行动取得了丰硕成果。

（四）易地搬迁脱贫

岚皋县山高林密、河沟纵横，属亚热带大陆性季风气候，当地多年平均降雨量达1060mm，且50%以上的降雨以暴雨形式出现在7月、8月和9月这三个月，即南宫山片区所属地区暴雨频发，且降雨量集中、强度大。[5]这使得岚皋县洪涝、泥石流等自然灾害频发，极大地加大了偏远山区的建设难度、脱贫成本，如：“7.18”特大洪灾，致使岚皋县近两万人流离失所。加之，岚皋县70%以上的贫困人口分布在这种 “一方水土不能养一方人”的边远山区，故通过移民搬迁进行脱贫攻坚是必然选择。岚皋县一直把移民搬迁作为脱贫攻坚的重要手段，特别是陕南移民搬迁政策出台以来，先后提出了“先业后搬”、“以业促搬”的搬迁思路，移民搬迁速度大幅提升，仅2018年就新建集中安置点30个，实施搬迁4151户12701人，提前完成了“十三五”搬迁任务。在移民搬迁以后，搬迁户通过土地流转、园区务工、入股分红、产品订购等方式实现脱贫。

（五）金融扶贫

金融扶贫的支持路径有两种，一种是到户的小额扶贫贷款，另一种是发放给龙头企业以及基础设施建设的扶贫贷款。[6]岚皋县在这两方面都做出了努力。小额扶贫贷款方面，一方面，岚皋县积极争取政策性银行扶贫贷款，如：2016年申报获批国开行扶贫贷款1.1亿元，2018年承接政策性银行扶贫贷款2.1亿元;另一方面，岚皋县创造性地提出了金融扶贫“1+1”模式，将贫困户+非贫困户捆绑，推动“5321”小额贴息贷款提质扩面，三年来，岚皋县工发放“5321”贴息贷款9433万元、1.79亿元、1.04亿元。金融支持企业发展方面，岚皋县积极组建县级政府性融资担保机构，积极承接上级产业扶贫基金，设立工业发展基金，协调金融贷款，发放创业贷款，鼓励民间金融发展，以金融贴息和以奖代补等方式，培育了一批成长性好的骨干企业。

（六）教育脱贫

授人予鱼不如授人与渔，发展教育是增长脱贫内生动力，提高致富能力与潜力的有效方式。岚皋县近年来积极发展教育事业，取得了长足的进步。《岚皋县第十八届人民代表大会第四次会议人民政府工作报告》显示，2018年该县建成了室内体育馆、城关九年制综合艺术楼、城关中学教学楼等9个教体项目，第三幼儿园开园招生，国家义务教育发展基本均衡县、省级教育“双高双普”合格县获得表彰命名，并招录补充教师110人，高考二本上线542人、上线率达51.92%。同时，岚皋县大力资助贫困学生就学，仅2017年一年就资助贫困家庭学前一年至大学全程8308人次，无学生因贫困而辍学。[7]

（七）生态脱贫、医疗脱贫、兜底脱贫

岚皋县生态脱贫主要体现在生态补偿金上。作为南水北调的重要水源涵养地之一，岚皋县人民为保护环境做出了巨大努力，因此能够获得经济上的生态补偿。岚皋县2017年整合生态补偿资金1205万元，惠及了9203户建档立卡贫困户。

岚皋县的医疗扶贫（或健康扶贫）措施分为以下几步：一是建档立卡的贫困人口参合筹资需个人缴纳的160元由政府出资;二是农村参合贫困人口每个给予100元门诊费，家庭封顶，户内通用，结余转存;三是贫困人口实行先诊疗后付费，零押金住院;四是建立合疗报销、大病保险、民政救助、大病补充保险等住院救治四重保障;五是11种重大疾病按病种定点医院集中救治;六是制定了一系列减免措施;七是对接新农合、大病保险、民政救助信息系统，出院结算一个窗口全部办理，即提供一站式结算服务;八是推广“1+X”家庭医生签约服务;九是提供免费体检与义诊服务;十是按照“一人一方”的办法，实行10种慢病门诊药物免费供给;十一是每村建设或联合建设一个规范化的卫生室。随着“健康嵐皋”行动的深入实施，新农合及养老、工伤、生育等保险基本实现全覆盖，健康扶贫四重保障机制已经建立，2017年1.62万贫困家庭有了签约医生，贫困人口新农合累计报销8536人次2347万元。

兜底脱贫是指以户为单位，为贫困家庭中主要劳动力完全或部分丧失劳动能力、无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭的扶贫政策。为此，岚皋县建立了民政兜底脱贫工作督查通报制度，举办了“两线合一”工作培训班，制定了《岚皋县社会保障兜底脱贫实施方案》，2018年，岚皋县共为10308人提供了最低生活保障救济，供养了3386位特困人员，其中包括3336位五保户。

在各项脱贫政策的帮助下，岚皋县的脱贫攻坚行动取得显著成效。2008—2018年，全县生产总值由10.8亿元增长到59.35亿元，农村居民人均可支配收入由2648元增至9533元。全县贫困人口由8.5万人大幅减少，贫困发生率由2012年底的48.7%下降至2018年的13.3%，计划2019年实现整县脱贫退出，2020年同步够格小康。

四、进一步推进岚皋县脱贫攻坚的对策建议

（一）加强岚皋富硒茶的品牌建设

岚皋地处全国第二富硒资源带，所产茶叶富含硒元素，但目前岚皋的富硒茶未形成自主品牌，目前市面上为社会所广泛认同的富硒茶品牌是紫阳富硒茶、恩施富硒茶。品牌对一种产品的影响力是显而易见的，岚皋的富硒茶叶产业要想获得更高的利润，继续做大做强，必须重视茶叶品牌建设。

（二）做好污染防治工作，保护好生态环境

岚皋为实现脱贫攻坚，大力推行产业扶贫政策，积极主动承接东部产业转移，引进了诚铭电子、迪胜服饰、科贝尔玩具、贝利尔包装等一大批企业，这些企业都属于劳动密集型产业，就业带动能力大，能够有效提高居民收入，但这些企业，尤其是毛绒玩具业，对环境的污染比较严重。岚皋县作为秦巴生物多样性生态功能区和国家南水北调中线工程重要水源涵养区，不能只注重经济利益，而不注重环境保护，岚皋县应该做好环境保护工作，加快岚皋县飞地经济环保产业园发展，走一条绿色发展、循环发展的脱贫攻坚之路。

[参考文献]

[1]郑瑞强，翁贞林，黄季焜.乡村振兴战略：城乡融合、要素配置与制度安排——“新时代实施乡村振兴战略与深入推进农业供给侧结构性改革”高峰论坛综述[J]. 农林经济管理学报，2018（1）：1-6.

[2] 陈升，唐云，何增华.基于CiteSpace的精准扶贫研究文献计量学分析[J]. 西南民族大学学报（人文社科版），2018（7）：226-233.

[3] 孔怡婉，朱雨红等. 基于大数据的精准扶贫云平台的研究——以安徽省金寨为例[J].现代商贸工业，2019（4）：184-185.

[4]陈洪海，陈延安，刘列平.“中国魔芋之乡”是如何形成的——写在岚皋魔芋砥砺发展三十年之际[EB＼OL]. http：//www.langao.gov.cn/Item/36427.aspx.

[5]周犟萍.岚皋县水土保持生态建设存在的问题与对策[J].陕西水利，2011（2）.

[6]王泽丽.贵州扶贫贴息贷款运行效率研究[D]. 贵州财经大学，2012.

[7]中共岚皋县委，县人民政府.岚皋县第十八届人民代表大会第四次会议人民政府工作报告[R].2019.

（责任编辑：顾晓滨 马琳）