美国贸易法“301条款”与中美贸易争端

梁若楠

[摘 要]自2017年8月美国贸易代表办公室（United States Trade Representative，简称 USTR）宣布对中国展开“301调查”至今，中美贸易争端历经缓和又走向极端，反反复复，摩擦持续升温。此次调查成为2010年之后美国依据“301条款”对中国展开的第六次调查，势必会对中美贸易产生重大影响。虽然“301条款”被国际社会诟病，但美国依然热衷于此，是“美国优先”以及逐渐凸显的单边主义思想所致。因此，为了保护我国国民利益，同时维护现有的良好国际经济秩序，对美国“301调查”制裁措施我国不能妥协也不能让步。中美贸易冲突不断升级，中国在采取反制措施的同时更要密切关注国内的人民币汇率等金融领域，企业更要有所准备，做好全面的应对措施。

[关键词]301条款;中美贸易争端;单边主义

[中图分类号]F74

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2019）08-0012-05

Abstract： Ever since SUTR announced the “301 investigation” against China in August 2017， the sino-us trade dispute has gone from mild to extreme， and the friction continues to heat up.The investigation， the sixth against China under section 301 since 2010， is bound to have a severe impact on china-us trade.Although section 301 has been criticized by the international community， the United States is still keen on it because of the “America first” and the increasingly unilateralism.Therefore， in order to protect our national interests and maintain the existing good international economic order， China cannot compromise or give way to the aggressive American “301 investigation” sanctions.As trade conflicts between China and the United States continue to escalate， China should pay closer attention to the domestic RMB exchange rate and other financial sectors while taking countermeasures， and enterprises should be more prepared to take comprehensive countermeasures.

Keywords： Article 301; Sino-Us trade Disputes; Unilateralism

一、美国301条款制度概述

自WTO成立以来，国际上对于美国“301条款”的质疑从未中断过。但是，美国仍然热衷于使用“301条款”，被调查的国家甚至遍布美洲、欧洲、亚洲和大洋洲。美国政府在备受国际争议的情况下还热衷于使用“301 条款”主要有以下两个原因：第一，“301条款”可以绕过WTO单方面对其他国家进行贸易调查。一些国家认为该条款的存在违反了WTO的相关协议。世界贸易组织建立的相关小组得出结论，“301条款”可能存在违规行为，但有必要考虑当时美国的国情。于是关于“301 条款”的争议搁置至今。第二，与世贸组织争端解决机制相比，“301条款”节省了时间。如若发生贸易争议，根据WTO的相关规定，必须向WTO提出申诉，然后WTO酌情成立特别小组，仅仅这些程序就需要耗费几个月的时间，还不包括专家小组做出实质性判断的时间。

（一）“一般301条款”、“特别301条款”以及展开调查的程序

“301 条款”指美国《1974 年贸易法案》（Trade Act of 1974）中的第 301 条。广义的“301条款”还包含关于知识产权的特殊“301 条款”和保护贸易自由化的超级“301 条款”。“301 条款”旨在通过单方面制裁实现贸易保护目的。根据“301条款”，对于影响美国贸易的“不合理”或“不公平”行为美国总统有权限制甚至报复。当发生“不公平”“不合理”或者其他歧视性贸易行为时，USTR可主动或者由利害关系人申请启动调查程序，一旦美国贸易代表办公室确定其他国家的贸易惯例或政策“不公平”或“不合理”，USTR即可建议总统实施制裁[1]。毋庸置疑，USTR 进行调查时的标准掌握在美国手中，并没有其他统一的国际标准。美国适用“301 条款”的流程一般是发起调查、双方谈判、施加惩罚措施等，直到被调查方消除对美国有害的行为为止。谈判过程通常伴随着制裁，例如中止贸易协定，提高关税，限制进口，取消免税或优惠关税待遇等，以实现谈判目的。

（二）“301条款”历史实施情况以及造成的后果

历史上日本、欧盟、印度、泰国等都曾受到过“301条款”调查，调查大多发生在20世纪80、90年代。日本经济迅速发展的时期成为美国适用“301 条款”的重灾区。在美国的压力下，日本于1974年签署了美日特殊钢铁进口配额限制协议，并承诺限制钢铁出口[2];1985年到1995年美國与日本发生贸易冲突，美国利用其强大的经济实力，在贸易、金融等领域进行多维管制，基于此日本做出了妥协和让步，美国也达到了打开日本市场的目的。纵观美国对日本和其他国家的“301调查”，美国展开“301调查”程序基于贸易失衡，企图通过“301调查”重新获得贸易的主导地位。

（三）美国历史上对中国的“301调查”

美国曾五次对中国展开“301调查”，20世纪90年代的三次调查针对的是知识产权问题，在中国修订了《专利法》《商标法》，颁布了《反不正当竞争法》之后，中美达成了协议。2010年的“301调查”围绕的是中国政府所制定的新能源政策，中美在WTO争端解决机制中进行了磋商，达成了中国修改相关政策中禁止性补贴的内容。这次的中美贸易争端虽然也与知识产权有关，但针对的是政府的强制性技术转让政策。[3]

二、美国对中国重启301调查

近年来，尽管美国经济運行总体良好，但实际上美国人民认为他们的财政状况并没有得到实质性的改善[4]。这是美国启动“301调查”的经济原因。另外，中美贸易“百日计划”似乎无法让特朗普安心，认为仍然缺乏向选民交代的预期成果，这是此次“301调查”的政治原因。

（一）本次“301调查”的主要内容

2017年8月14日，美国总统特朗普在签署的行政备忘录中指令美国贸易代表办公室使用《1974贸易法》第301条款展开调查，USTR在随后发布的美国联邦公报中表示，中国政府通过政策手段，强制将重点产业领域内的美国先进技术和知识产权转移至中国企业，同月19日USTR宣布启动对中国的“301条款”调查，此次调查的重点是政府的强制性技术转让政策。美方于2018年6月15日，正式宣布对原产于中国的500亿美元商品加征25%进口关税，7月11日，美国声称中国未能改变其做法且采取报复措施，命令USTR额外对原产于中国的2000亿美元商品加征10%的关税。5月10日，美国宣布对中国2000亿美元中国输美商品的关税从10%提高到20%，在对此表示遗憾的同时，中方表示将采取必要的反制措施。2019年5月9日，美国政府宣布，自5月10日起，对从中国进口的2000亿美元清单商品加征的关税税率由10%提高到25%。5月13日中国国务院关税税则委员会决定采取反制措施，自6月1日对加征关税的600亿美元清单美国商品中的部分商品提高加征关税税率，分别实施25%、20%或10%加征关税。对之前加征5%关税的税目商品，仍继续加征5%关税。

（二）本次调查的产生原因

1.缩减贸易逆差

利用“301调查”缩减贸易逆差是美国的惯用手段。众所周知，20世纪70年代美国在与欧盟和日本的贸易中都处于逆差，为扭转当时的贸易局面，美国出台了《1974年贸易法》，赋予美国总统授权USTR依据第301条款进行调查，并采取制裁措施的权利。日本成为受到“301调查”最多的国家，当时作为经济新兴国家的日本，根本无力对抗经济上占霸权地位的美国，因此“自愿”开放了日本钢铁、半导体市场，造成国内产业“空心化”，同时美日贸易战导致日元升值，日本损失严重，经济长期处于低迷状态。此次中美贸易冲突和美日贸易冲突在背景上极为相似，美国都是贸易逆差国，但当时的日本和现在的中国还是有很大的不同的，比如日本国内市场较小，对外出口依赖程度高，国内资源匮乏，美国市场对于日本来说必不可少，并且作为美国的盟友，日本需要得到美国更多政治、经济上的帮助当然就要舍弃一部分本国利益。而除了经济环境，我国国内市场规模大，经济对外出口依赖度低，更重要的是中国一贯秉承和平相处的态度，在发展本国经济的同时尽力帮助其他国家，在国际社会上具有一定的话语权。

贸易逆差并不能代表国际收支不平衡。需要说明的是国际收支平衡是反映一定时期一国同外国全部经济往来的收支流量表，主要包括三个方面：分别是经常项目、资金和金融项目、净差错与遗漏，而经常项目不仅包括货物贸易还包括服务贸易。首先，从中美贸易结构上来看，在中美货物贸易中，美方是逆差;而在中美服务贸易中，中方是逆差。其次，美方对华货物贸易的逆差被夸大，2016年中方统计的对美贸易顺差为2540亿美元，美方统计的货物贸易逆差为3660亿美元，双方统计差额足足有1120亿美元。第三，美方关注货物贸易逆差而忽视了自身服务贸易顺差。第四，美国的大量制造业工厂倒闭、失业率上升的原因应该是美国的产业结构不平衡，或者说是产业空心化，而不应该归咎于中美贸易逆差。最后，过于强调贸易逆差可能会导致保护主义的兴起。

2.扼制“中国制造2025”

对于美国所关切的《中国制造 2025》及配套措施——工信部于 2017 年 1 月 6 日发布的《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》，美方对此存在误解。将《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》第 5 条①解读为“要求外商向合资企业披露开发和制造技术，并在中国建立研发中心”，认为违反了中国向 WTO 作出的“不附加技术转让条件的投资”之承诺。

我国《中国制造2025》旨在提高企业技术水平，完成中国向高端产业技术转型升级。正如工信部部长所说，我们的目的是提高准入条件，要求必须掌握新能源汽车制造技术，针对的是所有有意向进入的企业，并非针对外资企业。但是美国坚持认为中方通过政府的政策性手段强制将重点产业领域内的美国先进技术和知识产权转移至中国企业，这点在美国贸易代表办公室对华“301调查”报告中就有体现，比如“中国使用合资要求、股比限制和其他外商投资限制来强制或迫使美国企业转让技术”、“中国指示中国公司对美国公司及其资产进行系统性的投资和收购，或为这些投资并购提供便利，以使得中国公司获得先进技术和知识产权，并在中国政府的产业计划认为重要的行业领域实现大规模技术转让”。②只能说美国有点草木皆兵了，因为不管是在《中国制造 2025》还是在《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》中，我们均没有提及中方企业和外资企业在新能源汽车产业的许可进入有任何区别。李克强总理在《2017 年政府工作报告》中也强调，“在资质许可、标准制定、政府采购、享受《中国制造 2025》政策等方面，对内外资企业一视同仁”。所以，美方担心本国国家安全和技术安全而展开贸易战的说法也是站不住脚的。

（三）本次调查对中美贸易的影响

中美投资首当其冲受到中美贸易摩擦的影响。根据相关报告，2018年，中美双向直接投资180亿美元，比2017年下降60%，比2016年创纪录的600亿美元下降70%。中国对美直接投资从2017年的290亿美元和2016年的460亿美元分别下降至50亿美元，降幅超过80%。与此同时，美国对华直接投资仅从2017年的140亿美元小幅下降至2018年的130亿美元③。

此次中美贸易争端其实是单边主义和多边主义、地方保护主义和全球化主义的交锋。一直以来，美国习惯单方面对其他国家的知识产权状况进行评判和指责，而这些评判和指责往往缺乏客观性和公正性，受到了諸多国家的普遍反对。但大部分受到“301调查”的国家在磋商解决阶段就选择了妥协和让步，一方面是美国经济霸权地位，另一方面也是本国经济制约。不过，时隔七年，当美国再次对中国提起“301调查”时，中国已有了可与之抵抗的能力，单边主义和贸易保护主义对于一国的发展有害而无一利。

不过，无论是中方还是美方都要做好经济受到影响的心理准备，我们还要合理地运用WTO争端解决方式，尽力保护我国经济竞争力。

三、美国301条款中的单边主义思想对全球经济的影响

“美国优先”带来的是贸易保护主义和单边主义思想。美国学者艾乌芮茨曾表示，单边主义或多边主义究竟是好事还是坏事，无法做出抽象的回答。但在逐渐发展的全球化大背景下，各国之间的相互依赖日益加深，多边合作参与全球治理已经是大势所趋。在这种背景下美国单边主义抬头，势必会给全球治理带来冲击。[5]有意思的是，美方认为中方的做法才是单边主义。美方声称中国采取了单边主义措施，尤其是301报告中所提到的四项措施。并称中国为“世界上最具保护主义色彩的重商主义经济体”。中方据此也进行了反驳，认为单边主义是牺牲成员利益，采取多边规则不允许的行为，美国要实现自由的市场准入，应当通过双边投资谈判而非公然威胁。④

（一）破坏平等的国际秩序

国际社会中每个国家都应该是平等的，即便有经济实力和政治影响力的差异。国家地位平等意味着任何国家不应该干涉其他国家主权内的决策，国际组织监督和制裁才是唯一可行的出路，也就是说一旦发现有可能侵害到本国的行为，比如“不公平”“不合理”“带有歧视”的贸易行为时可以诉诸WTO，而不是用自己的国内法去干涉和评判他国事务。美国一贯的霸权作风，无视国际条约和国际秩序，“301调查”便是一个很好的例子。 “301调查”后随之而来的定然是贸易战，如今经济全球化程度愈来愈高，牵一发而动全身，在贸易战中不会有国家可以做到不受影响全身而退。

（二）对国际法构成重大冲击

自WTO成立后，美国的“301条款”一直备受争议，为保证 WTO 目标和宗旨得以实现，WTO 协定第16.4条规定：“每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致。”根据国际公法“有约必守”、善意履行国际协定等原则的要求，各成员方在国际贸易的立法及实践上都应当遵循 WTO 协定确立的规则及各自的承诺。如果 WTO成员方的国内法规定与 WTO 义务不相符，则成员方应当要修改其国内法律、法规或行政程序。DSU 第 23 条关于“加强多边贸易体制”的规定，明确禁止成员方寻求争端解决机制以外的确认及救济，而“301 条款”的实施仍然建立在美国对外国贸易立法或做法的单方面评判之上。

实际上，美国这次的贸易限制并非只针对中国，欧盟、加拿大、韩国等也遭遇了美国的贸易限制措施。自2018年美国发出贸易战的信号，同时要求对北美自由协定、美韩自由贸易协定等重新开始谈判，全球金融市场就笼罩在阴云当中。显而易见，美国压根无视WTO禁止擅自提高关税和专门针对某一个WTO成员采取措施的国际法规则，公然破坏国际经济贸易秩序，践踏WTO规则，无论是对于中国经济还是国际经济都是影响经济社会稳定发展的风险因素。

（三）给国际经济带来不安因素

中美贸易摩擦波及到全球经济是必然的，在动荡的中美关系中，日本和许多其他依赖出口的经济体都受到了间接损害。贸易摩擦已经破坏了全球供应链，打击了企业信心。⑤除了国家经济体受到影响外，投资者对于这场愈演愈烈的贸易争端也感到不安，他们担心这些国家正危险地偏离一条轨道，这将严重损害全球供应线路，并给本已放缓的全球经济踩下刹车。

贸易保护指的是在国际贸易关系中，限制进口以保护本国商品在国内市场免受外国商品竞争，并向本国商品提供优惠以增强其国际竞争力的政策。此次美国“301调查”报告中第二章就指责中国对在华美国公司的不公平技术转让行为是贸易保护行为。由此可见，无论是中国还是美国都不希望对方实施贸易保护，因为贸易保护使得外国商品进出口受限，一旦有国家试图利用自己的经济优势阻隔科技技术在全球范围内的自由流通，对于全球经济无疑会带来巨大的影响，并使得经济发展的脚步变得缓慢而沉重。

四、中国应对美国“301调查”的措施

（一）开发新技术，健全企业合规机制

两国之间的贸易摩擦，首当其冲受到影响的是企业。除了众所周知被波及到的华为和中兴，还有诸多企业受到影响。2018年10月30日，福建晋华集成电路有限公司（Fujian Jinhua Integrated Circuit Co.）被纳入实体清单。美国给出的理由是基本实现了动态随即存取存储器（DRAM）集成电路的大规模生产能力，考虑到这种技术可能来源于美国，这一生产能力威胁到美国军事系统的供应商的长期经济生存能力。2018年12月10日，烟台杰瑞石油装备技术有限公司（Yantai Jereh Oilfield Services Group Co.， Ltd.）被处罚600，000美元。原因是与伊朗方进行贸易，即通过第三国将物项从美国运至伊朗以及向BIS作出虚假陈述。企业面对如此的制裁行为并非束手无措，至少可以从以下几个方面着手，以维护自身的权益：第一，要正面应对积极应诉和协商。对于被纳入实体清单的企业可以通过美国USTR开放的产品排除程序要求豁免，目前已有众多厉害关系方提出了相关排除申请，⑥虽然排除申请并不能保证成功，但说理充分具体的排除申请不失为一种最直接快速的解决方法。第二，完善企业内部合规制度。根据美国出口管制法第1761条（d）款关于出口合规的最佳实践指南，企业可以参考该指南完善企业出口合规内部管理机制，建立风险评估机制和技术管控机制。一些中国企业，贸易合规的内部机制尚不健全，比如合规机制不完善，缺乏紧急情况应急制度等，这使得许多企业在面对美国制裁时常常处于被动状态，甚至容易出现未按和解协议履行相关义务而导致再次被制裁的情况。[6]不依赖别国的自主技术固然重要，但只有建立完善的企业合规机制，才是保证应急处理和在对外贸易中立于不败之地的关键。

（二）积极利用WTO争端解决机制，妥善处理贸易摩擦

虽然WTO面临着许多挑战也存在某些不足，但WTO目前仍然是最重要的国际贸易组织之一，对于妥善处理国际贸易争端有着不可替代的作用。因此我们要积极利用 WTO 争端解决机制，妥善处理贸易摩擦。

作为较大的经济实体，随着经济全球化的发展和中美经济往来日益增强，中美对外投资的依存度也在日益提升，正面的贸易冲突只会形成两败俱伤的情形。因此，中美两国应积极寻求 WTO 框架下的贸易摩擦解决机制，通过谈判磋商理性解决贸易争端。中美作为WTO的核心成员，理应积极利用WTO规则通过友好磋商和谈判，以温和的方式解决中美贸易争端。我国一贯奉行友好协商原则，曾试图通过WTO相关规则妥善解决中美贸易争端，合理合法地捍卫我国企业正当利益。例如，中国分别于 2018 年 4 月 4 日和 5 日在 WTO 争端解决机制下，将美国301 征税建议措施和 232 征税措施诉诸 WTO。除此之外，我国应积极运用 WTO争端解决机制对发展中国家的特殊及差别待遇条款，为我国在谈判中争得有利地位。另外针对WTO规则的完善，我国应积极主动参与 WTO 争端解决规则修改的谈判工作，大力推动建立一套更加公正合理的多边贸易规则，为妥善处理中美贸易摩擦创建更好的国际法律环境。

对于此次的“301调查”以及其带来的制裁措施，我们可以看出美国醉翁之意不在酒，表面上美国似乎是在针对中国的知识产权保护问题，实际上却不单单是知识产权，更多的是投资以及高端制造业的技术竞争问题。“301调查”制裁措施的实施可能会阻断外国高新技术产业的技术和资本流入中国，从而遏制中国在全球产业价值链体系中的上升势头。在如此艰难的发展前提下，要想使得新兴技术和高科技得到更好的发展，我们就要反其道而行之，既然美国竭力遏制外国高新科技的流入，我们更要坚持改革开放。

（三）坚持改革，扩大对外开放

中国将坚持改革开放，大方向不动摇，目前，中国出台了一系列降低关税和开放的政策，这一方面有利于我国今后的贸易便利，从而促进产业和技术升级。另一方面也说明了在国际贸易中我国自始至终都坚持开放的原则，不存在地方保护和政府保护。自2017年11月以来，我国采取的开放措施有降低关税和取消投资限制等，比如消费品、药品、汽车降低进口关税，我国汽车进口关税税率已比同处于发展中的国家平均水平低。以9座及以下小型客车横向比较看，我国关税税率为15%，欧盟为9.8%、韩国为8%、印度为60%、巴西为35%。⑦

下一步中国除了进行贸易反制以外，还应在综合防范各类经济金融风险的基础上，重点防范房地产泡沫、地方债隐性债务、人民币汇率大幅波动等领域潜在风险。

[注释]

①《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》（工业和信息化部令第 39 号） 第 5 条规定： 申请新能源汽车生产企业准入的，应当符合以下条件： （一） 符合国家有关法律、行政法规、规章和汽车产业发展政策及宏观调控政策的要求。（二） 申请人是已取得道路机动车辆生产企业准入的汽车生产企业，或者是已按照国家有关投资管理规定完成投资项目手续的新建汽车生产企业。汽车生产企业跨产品类别生产新能源汽车的，也应当按照国家有关投资管理规定完成投资项目手续。（三） 具备生产新能源汽车产品所必需的设计开发能力、生产能力、产品生产一致性保证能力、售后服务及产品安全保障能力，符合《新能源汽车生产企业准入审查要求》（ 见附件 1，以下简称《准入审查要求》） 。具备工业和信息化部规定条件的大型汽车企业集团，在企业集团统一规划、统一管理、承担相应监管责任的前提下，其下属企业（ 包括下属子公司及分公司） 的准入条件予以简化，适用《企业集团下属企业的准入审查要求》（ 见附件2） 。（四） 符合相同类别的常规汽车生产企业准入管理规则。

②详见《美国贸易代表办公室对华301调查报告》

③Two-Way Street： 2019 Update US-China Direct Investment Trends.https：//rhg.com/research/two-way-street-2019-update-us-china-direct-investment-trends/

④http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1600079397363860138&wfr=spider&for=pc

⑤https：//www.cnbc.com/2019/05/17/reuters-america-poll-japan-april-exports-seen-down-for-5th-month-as-us-china-trade-war-deepens.html？&qsearchterm=Sino-us%20trade%20war

⑥https：//www.regulations.gov/docket？D=USTR-2018-0025

⑦http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3503310/index.html

[參考文献]

[1]倪月菊，朱铭铮.美国对华301调查之应对中日比较分析的视角[J].海外投资与出口信贷，2018（3）.

[2]张陶然.美国贸易法“301 条款”分析是典型的单边主义和贸易保护主义[N].期货日报，2018-04-11（第003版）.

[3]靳也.“301 条款”在 WTO 多边体制外的复苏——基于美国对华贸易调查的法律分析[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2018（2）.

[4]易继明，李春晖.美对华启动301调查与我国的应对措施[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2018（1）.

[5]袁征.美国为何偏爱单边主义[J].人民论坛，2017（12）.

[6]刘俊霞.“中兴事件”视角下美国贸易出口管制及风险防范[J].对外经贸实务，2018（11）.

（责任编辑：郭丽春 梁宏伟）