空间关联和门槛效应的地方政府环境治理研究——基于廉洁度视角的考察

李子豪，袁丙兵

(河南财经政法大学 国际经济与贸易学院， 河南 郑州 450046)

《中国生态环境状况公报》显示，2017年，全国338个城市PM2.5平均浓度为44μg/m3，是世界卫生组织推荐的空气质量标准的4倍以上，空气质量达到国家标准的城市比例也仅为27.2%。《中华人民共和国环境保护法(2014)》明确规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。什么原因导致了在中央高强环保压力之下，地方环境治理态势依然严峻呢？地方政府选择性地降低环境治理是重要原因[1]，而地方政府的廉洁程度(腐败程度)则是制约地方政府环境治理提升的突出因素[2-5]。中国环保领域的腐败问题也十分突出，以近年来中央重点查处的陕西秦岭违建别墅破坏环境案为例，仅2014年8月到2016年3月，西安市就有137名干部被涉案追责。这表明，腐败问题已经成为制约地方政府环境治理能力提升、阻碍中央环保意志在地方充分贯彻的重要障碍。中共中央《坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确指出，当前“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，地方各级党委和政府必须坚决扛起生态文明建设和生态环境保护的政治责任”。在此背景下，研究腐败影响地方政府环境治理的作用机制，探讨如何实现反腐败与地方政府环境治理的同步提升，具有重要意义。

一、文献综述

一般来说，腐败可以通过影响地区经济社会发展模式、扭曲政府环保决策和降低环保执行力度等多种渠道生态环境产生影响[2-3,6]。整体来看，腐败对环境影响的研究主要分为三类：第一，腐败与环境污染关系。Grossman等(1995)[7]提出的地区经济发展与污染水平关系的环境库兹涅茨曲线(Environment Kuznets Curve, EKC)被认为是环境经济学的重要分析框架，而腐败又是地区经济发展发展的重要影响因素[6]，腐败与环境污染关系的多数研究便基于EKC框架展开。一些学者侧重于腐败对EKC本身的影响，如Leitao(2010)[8]利用94个国家的面板数据分析了腐败对于EKC拐点的影响，他们的研究认为地区腐败水平的提升会提高EKC的拐点水平。其他一些学者基于EKC框架构建了腐败-经济增长-环境污染的联立方程，考察腐败直接对污染物排放以及通过经济增长间接对污染物排放的影响。如，Cole (2007)[6]利用97个国家面板数据，晋盛武等(2014)[9]利用中国省区面板数据研究发现，腐败直接增加了污染物排放，但可以通过阻碍地区经济发展而抑制污染物增加。第二，腐败对政府环境治理的影响。由于环境领域的腐败行为会对政府的环境治理政策、环保投资和环境规制行为等产生直接影响，部分学者便集中于探讨腐败对政府环境治理的影响。一些研究采用案例式的探讨，如，Oliva(2015)[10]对墨西哥研究发现，旧车主会通过贿赂行为逃避汽车环保监管。一些学者对国家层面的实证检验，如，Fredriksson等(2014)[11]利用国家面板数据分析了历史腐败对政府当前环保政策的负面影响。国内研究相对较少，仅有李后建(2013)[5]考察了腐败对地区环保政策执行的影响。第三，腐败对其他因素环境效应的调节作用。由于腐败问题会对经济社会发展的诸多方面产生影响，一些学者在分析其他些因素的环境效应时，也会引入腐败的调节作用。如，Biswa等(2012)[12]对国际层面的研究发现，腐败会加剧影子经济对环境污染的负面影响；Wan等(2018)[13]对金砖国家的研究发现，伴随腐败程度提高，收入增长、城镇化等因素带来的碳排放也会显著增加。

综上所述，腐败对环境污染影响研究富有成效，但部分问题也有待深入。研究对象来看，腐败对中国地方政府环境治理影响的研究仍比较缺乏；研究内容来看，腐败对地方政府环保政策、环保投资和环保执行等多方面影响的系统定量研究尚不多见；研究机制来看，尚无研究将地方腐败、地方政府环境治理问题的空间关联和地区差异纳入影响机制进行分析。

二、理论机制与研究假说

(一)腐败对地方政府环境治理的空间关联效应

腐败作为经济社会问题，在地域空间分布上存在显著的空间关联效应。汪伟等(2013)[14]对中国省区的研究发现，由于官员腐败行为的主观攀比示范以及地方官员为了资源争夺而采取策略性腐败，地区腐败存在显著的“传染性”和策略性特点。另一方面，虽然中央政府对于环境治理高度重视，但是地方政府与中央政府目标函数存在差异，不断强化的“经济锦标赛”和“为增长而竞争”，使得地方政府不同程度地存在为了“金山银山”而牺牲“绿水青山”的现象[15]。地方政府环保政策和环保执行力度作为地区间争夺资源的重要途径，已经成为地方政府策略性竞争的重要手段[16]。因此，邻近地区腐败会通过空间关联而对本地政府环境治理产生影响。第一，临近地区腐败恶化，尤其是环保领域腐败加剧，会通过人员和资本流动，恶化本地企业和政府环保领域的正常投资治理[1,14]；而且，临近地区环保官员的腐败行为也会对本地官员产生负面示范和攀比，从而恶化本地环保执法[14]。第二，临近地区腐败恶化会加剧地方政府之间的环境治理的博弈，进而降低本地政府环境治理。临近地区腐败会降低当地政府环境治理，而在地方政府之间“为增长而竞争”格局之下，本地政府为避免资源为被临近地区弱化的环境治理吸引而流失，必然会采取环境治理的“逐底竞争”加以争夺[15]。基于以上分析，提出研究假说1：本地和临近地区腐败加剧，会降低本地政府环境治理水平。

(二)腐败对地方政府环境治理的门槛效应

一般来说，腐败会加剧地区环境污染，但伴随地区经济发展、社会制度的差异，腐败对环境污染的影响方向也会存在一定差异。Zhang等(2016)[17]研究发现，腐败对高收入国家碳排放负面效应更小；刘凤满等(2018)[16]发现，在中西部地区，产业转移通过腐败渠道恶化地区环境的效应更加显著。本文认为，腐败对地方政府治理的影响可能存在一定的门槛效应。

地区收入水平差异的门槛效应。首先，研究发现，地区收入水平提升，经济社会制度的规范性会更强，政府的环境规制水平也会越高，腐败通过贿赂效应来降低当地政府环境治理的可能性才会显著降低[17]。其次，只有当地区经济发展到一定水平，民众对绿色发展的环保需求偏好才会超越民众对经济发展的需求偏好，从而改变政府在环境治理方面态度取向[7]，腐败对地方政府环境治理的负面影响才会有所抑制。最后，只有当地区收入水平达到较高水平，地方政府“为增长而竞争”的压力也才会有所削弱，地方政府通过放松环境规制执行或者环境政策的“逐底竞争”而吸引资源流动的积极性才会降低[15]，地方政府与企业之间“政企合谋”式的环保腐败才会有效减少。基于以上分析，提出研究假说2.1：只有人均收入达到一定高度，腐败对地方政府环境治理的负面影响才会弱化。

地区人力资本差异的门槛效应。一方面，Lovely等(2011)[18]研究发现，地方政府采取的环境标准水平很大程度取决于当地环境技术水平：只有环保技术较高时，当地才会采用较高的环境规制标准。伴随人力资本提升，地区无论是自发性的环境技术进步抑或吸引外部资源的环境技术溢出，都会有的显著提升[5]。这就意味着，只有当地区人力资本较高时，地方政府的环境规制标准才会比较高，腐败对地方政府环境治理的负面影响才会有所弱化。另一方面，伴随地区人力资本提升，公众的环保参与程度、民众的环保意识都会有所增强[19]，地区不法企业通过环保腐败来规避环保执法的压力和难度都会有所上升。只有当地区人力资本达到较高水平时，企业通过“政企合谋”的环保腐败行为来规避环境执法或者扭曲环保政策的企图才能够有效控制，腐败对当地环境治理的负面影响才可能有所降低。基于以上分析，提出研究假说2.2：只有人力资本达到一定水平，腐败对地方政府环境治理的负面影响才会减弱。

三、研究设计

(一)框架和变量说明

政府环境治理水平的理论分析框架，本文借鉴Complend 等(2003)[20]环境政策供给的影响因素框架，同时将他们研究中经济社会发展对环境影响的规模效应、结构效应和技术效应引入，则本文基本理论框架如下：

gov=Y·S·T

(1)

其中，gov为政府环境治理水平，Y为规模效应，S为结构效应，T为技术效应。经济发展水平是规模效应对地区环境影响的重要体现[20]，也是政府环保财政支持的重要源泉，以及公众对环境质量、环境政策的需求偏好的主要影响因素[21]。本文用地区人均GDP衡量规模效应影响(省区、地市人均GDP分别为ey、EY)。地区产业结构差异所导致资源环境消耗密度不同是环境结构效应的重要体现[7]。而工业化进程加快是中国地区环境污染态势严峻的主要诱因[16]；同时，伴随产业结构调整，地区就业、产出和财政等政府考核因素也会发生变化，进而对政府环境治理产生影响[16]。本文用第二产业增加值占GDP 比重衡量结构效应的影响(省区、地市分别为s、S)。技术效应方面，地区腐败水平能够直接对当地外资环境技术溢出、环保技术标准设定产生影响[5,10]，人力资本的高低也是地方绿色技术水平、环保政策和环保技术标准设定的重要影响因素[5,19]。本文将地区腐败和人力资本作技术效应因素，引入政府环境治理影响的理论框架。

同时，借鉴郑思齐等(2013)[19]、李真等(2016)[22]]政府环境治理的研究框架，引入外商投资、财政分权等因素的影响，本文计量模型框架如下：

govi,t=β0+β1eyi,t+β2si,t+β3cori,t+β4fdii,t+β5pubi,t+β6hi,t+εi,t

(2)

其中，i、t分别为地区、年份，β0为常数，β1-β6表示各影响因素估计系数，ε表示随机扰动项。

政府环境治理，由于地方政府环境治理渠道多样，借鉴李子豪(2017)[21]做法，用各地区政府每年颁布的环境保护有关的法律法规数量表示政府环保立法(law)，用各地区单位环保机构工作人员的环保案件查处数表示政府环保执法(enf)，用各地区政府环保支出占一般公共预算支出的比重表示政府环保投资(inv)。环境保护法律法规方面，并无系统的官方统计，利用《法律之星数据库》手工统计了各省区人大和政府出台的环保法规数量[21]。地市层面，以政府环境保护占一般公共预算支出的比重表示政府环境治理(INV)。cor为腐败水平。省区腐败(cor)，用多数研究采用的地区每十万人口的腐败立案数表示；地市腐败(COR)，借鉴李子豪(2016)[5]的做法，用手工汇总得到各地级城市审计违规上缴财政金额占地市GDP比重衡量。地区腐败指标度量层面，由于并无直观系统的腐败水平度量数据，而本文采用的各地区单位人口的检察机关立案查处腐败案件数或者单位GDP的涉及到的审计违规金额，较为客观地反映了各地区腐败水平，且较好地去除了地区腐败因素的规模效应影响。fdi为外资水平。外资企业能够通过环境技术和环保制度规范溢出而对投资地环境治理产生积极影响，地区外资水平也会导致地方政府在环保政策方面竞争。为更客观考察外资的影响，借鉴参考陈国亮和陈建军(2012)做法[23]，本文估算了研究期各地区的FDI存量，用FDI存量占地区GDP比重作为FDI指标，省区地市指标分别为fdi和FDI。具体来说，本文分别以1990年、2003年作为省区、城市FDI存量初始年份，以6%作为折旧率，利用永续盘存法，估算了研究期内省区和城市层面的FDI存量。pub为财政分权水平，借鉴李子豪(2017)[21]的做法，用地方人均财政支出与中央人均财政支出之比衡量，省区和地市指标为pub和PUB。财政分权决定了地方政府的财力基础和地方政府之间的竞争态势，也必然会对政府环境治理产生影响[15]。h为人力资本。省区人力资本用各地区人口的平均受教育年限表示h；城市人力资本用各城市中学、大学在校生人数占城市总人口的比重表示H。

(二)计量方法和描述性统计

由于环境治理也是地方政府资源争夺的重要策略手段，且地区间腐败问题也存在比较显著“传染性”和策略性特点，计量估计时必须考虑地区间的空间关联。考虑到政府环境治理由于技术和制度性原因可能存在的滞后性，以及地方政府环境治理的相互影响，模型中引入了环境治理的时间和空间滞后项；同时，为考察邻近地区腐败对本地环境治理以及地区间经济增长竞争等因素可能存在的空间关联，模型中引入了腐败和相关变量的空间滞后项。空间估计中，政府环境治理不仅受到本地当期因素的影响，还受到自变量时空滞后因素影响以及因变量时空滞后因素的影响，本文采用动态空间杜宾模型(Dynamic Spatial Durbin Model, DSDM)进行估计，以更好地考察相关因素的影响。为对假说2进行考察，本文分别将人均收入和人力资本门槛值作为未知变量引入(1)式中，构建了腐败对地方政府环境治理影响的分段函数，并对人均收入、人力资本的门槛值和门槛效应进行检验和估计。同时，考虑到环境治理的动态依赖性影响，本文用动态面板门槛估计进行实证考察。

本研究以2003—2015年中国(不含西藏和港澳台地区)的30个省(市、区)和2007—2015年中国217个地级城市为研究对象。所有涉及价格因素数据均以2000年为基期进行不变价格处理。其中，省区环境治理数据源自《中国环境年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国统计年鉴》，地市环境治理数据由省区《地方财政统计年鉴》、地市《统计年鉴》等经作者手工整理得到；腐败数据，省区来源于《中国检察年鉴》、各省级检察院官网站，城市源于《中国审计年鉴》，经作者手工整理得到；其他数据源自《中国统计年鉴》《中国外商直接投资发展报告》《中国人口统计年鉴》。表1显示了相关变量的描述性统计。

表1 变量的描述性统计

四、计量估计与分析

(一)空间关联效应的估计结果和分析

表2给出了采用静态空间杜宾模型(SDM)和动态空间杜宾模型(DSDM)考察的腐败对政府环境治理的空间关联影响的实证结果。由表2可知，DSDM的拟合度更高，本文主要以DSDM结果解释分析。表2主要考察cor和Wcor的影响。cor影响方面，cor系数均为负值且通过显著性检验，说明腐败不利于了本地政府环境治理；比较发现，腐败对enf负面影响更显著，说明腐败主要通过恶化环保执法环境来降低政府环境治理。这可能是，环保立法和环保投资更多是地方政府的政策性、集体性行为，腐败影响相对较弱，而环保执法的选择性、个案性更易受到利益集团影响[2,4]。Wcor影响方面，Wcor系数均为负值，但inv方程中系数未通过显著性检验，说明邻近地区腐败主要通过执法和立法渠道来降低本地环境治理。这可能是，环保投资加大也会为相关领域寻租提供空间[21]，邻近地区腐败对本地环保投资影响并不确定；而在政府间资源竞争日趋激烈的背景下，邻近地区腐败加剧带来环保执法恶化和政策立法减弱，会通过地区间的腐败传染和政府间的环保政策博弈降低本地政府环境治理[1,14]。

其他因素方面，govi,t-1系数均显著为正，说明政府环境治理存在较强的时间依赖。由ey和Wey系数可知，经济增长并未带来当地政府环境治理增加，这是因为，当前经济增长模式仍以粗放型为主[9]，增长并未带来环保执法和环保立法的有效增加，对环保投资的支出也相对不足[21]。邻近地区经济增长促进了本地政府环境治理的提升，这可能是，在多数地区发展仍然相对粗放的背景下[9]，邻近地区增长可能带来更多的资源环境消耗[16]，这会通过污染的负外部性加大了本地政府所面临的环境治理压力和环境治理投资。h系数均显著为正，说明人力资本对政府环境治理具有促进作用；显著性看，人力资本对enf、inv的正面影响更加显著。这可能是，人力资本积累主要通过民众环保意识提升来对政府环保执法和投资发挥积极作用[19]。Wh系数显著为负，这可能是，邻近地区较高的人力资本一定程度限制了污染密集型企业入驻和环保腐败的发生[5]，而邻近地区环境质量的改善则会通过正外部性降低本地政府的环境压力。s的系数，仅有enf方程中显著为负，而其均为正值，与理论预期存在一定差异。这可能是，第二产业壮大增加了环保执法难度，但同时为地方政府环保投资提供了财力支撑，也给当地政府环保立法带来了一定压力[5]。Ws系数均为负值，邻近地区的二产发展可能刺激了本地政府策略性降低环境治理，以更好地吸引要素流入[15,22]。只有enf方程中Ws系数通过显著性检验；这说明，政府之间的环境治理“逐底竞争”可能主要通过环保执法进行。fdi、Wfdi系数均为负值，印证了地方政府存在为吸引外资而存在的“逐底竞争”[16]；显著性上，环保投资方程中外资系数均未通过显著性检验。这可能是，当前地方政府间环境政策的“逐底竞争”主要表现在环保执法和环保立法方面[1]，而环保投资减弱在外资竞争方面并无有效的吸引力。财政分权影响方面，enf、inv方程中财政分权系数均显著为负，与预期基本一致；但law方程中财政分权系数为正但未通过显著性检验。这可能是，地方财政分权程度提高弱化了政府环保投资财力，却增加了地方政府通过弱化环保执法进行资源和税收竞争的动力[15,25]；而在中央政府环保政策举措不断加强大背景之下，政府财力对环保法律法规出台的影响并不直接且相对较弱。

表2 空间关联效应估计

注：表中括号内的数值表示相应估计系数的t统计值，***、**、*分别表示在1%、5%、10%的显著性水平；下同。此处的空间权重为地理与经济权重嵌套的混合权重矩阵。

(二)门槛效应的估计结果和分析

表3显示了人均收入和人力资本门槛效应的估计。AR(1)、AR(2)和Sargan等检验值显示，工具变量选取是合适的。表3重点关注不同收入、人力资本区间，腐败对政府环境治理的影响。一方面，由表3可知，当ey处于较低水平时，cor系数多数显著为负；而当ey达到较高水平时，cor系数虽为负值却不甚明显，这与假说2.1基本一致。伴随着地区收入水平的提升，地方公众的环保需求会更加强烈，地方政府的环境规制水平会更高，政府通过环境政策进行资源竞争的需求会更加弱化，腐败对地方政府环境治理的负面影响也会显著减弱[6,22]。对具体ey门槛值分析发现，以腐败对政府环境治理负面影响不再显著的最高人均收入门槛值2.780万元(inv方程)为基准，2015年仅有北京、上海越过这一门槛。这意味着，收入门槛效应下，腐败对中国多数地区政府的环境治理仍存在比较显著负面影响。另一方面，可以发现，当h比较低时，cor系数多数显著为负；而当h达到较高水平时，cor系数多数为正或负值不再显著，这与假说2.2基本一致。这是因为，人力资本积累增加，地区环境标准、公众环保监督水平都会显著提升[5,19]，腐败对政府环境治理的负面影响也会显著削弱。对具体的h门槛值分析发现，以腐败对政府环境治理负面影响不再显著的最高人力资本门槛值10.840年(inv方程)为基准，2015年仅有北京、天津和上海超过该水平。这意味着，人力资本门槛效应下，腐败对多数地区的政府环境治理仍存在显著负面影响。

表3 人均收入和人力资本门槛效应的估计

注：AR(1)、AR(2)和Sargan检验系数[]内是p值，下同。受篇幅限制，本文不再显示人力资本门槛估计的相关结果。

(三)城市层面的稳健性检验

腐败对地方政府环境治理存在空间关联和门槛效应。但是，省区内腐败和政府环境治理也存在一定差异，地市层面或许能够更好地考察空间关联；同时，省区腐败数据是利用腐败立案数衡量，腐败对经济社会的影响难以客观衡量。因此，本文利用地市数据进行稳健性检验。表4显示了稳健性检验结果。其中，左边部分是空间关联效应的检验；右边部分是对人均收、人力资本门槛效应的考察。由空间关联效应估计可知，WCOR系数基本显著为负，表明腐败对政府环境治理存在空间负面溢出，再次验证了假说1的存在。人均收入门槛估计中，当EY低于3.095万元时，COR的系数显著为负；而当EY高于3.095万元时，COR的系数为负却未通过显著性检验。人力资本门槛估计中，当H低于3.186年时，COR系数显著为负；而当H高于3.186年时，COR系数为正值(未通过显著检验)。以上结果再次验证假说2.1和2.2的合理性。整体来看，表4估计结果整体与表2、表3无较大差异，说明地市与省区层面估计无较大变化，表明估计结果的稳健性。

五、结论和政策建议

研究发现，本地腐败问题和邻近地区腐败问题恶化对本地政府环境治理确实存在负面影响，前者对环保执法的负面影响十分突出，后者的负面溢出效应主要通过环保执法和立法渠道发挥影响。同时，腐败对地方政府环境治理的影响存在门槛效应，当地区人均收入水平或人力资本水平比较低时，腐败对政府环境治理的负面影响比较显著；反之则相反。而且，伴随地区之间资源的竞争，政府环境治理力度会有显著的下滑；同时，当前中国经济发展仍然是以粗放型模式为主，经济发展带来了环境治理压力的增加；伴随人力资本的提升，地方政府环境治理水平也有明显提升。因此，基于以上结论，有关政策建议值得思考：

表4 城市层面的稳健性检验

第一，继续深化反腐败斗争，加大环保领域的腐败治理力度。地方党政部门要继续深入推进党风廉政建设，针对环保领域腐败的突出问题，加大对环保审批、环境执法、排污许可及排污费征收等重点环节和重要岗位的监督力度，加强政府环保投资工程和项目的审计监察；推进环保部门优化职能分工和适度分权，形成部门、人员之间权利相互约束相互制衡的局面；环保政策法规的制定和执行信息应当向社会公众充分公开，引入政府、专家、群众相结合的环保科学决策和评价机制，遏制个人权力对环保权力的不当干扰；加强地方环保部门行政绩效考核，完善环保腐败事件倒查问责机制，保持对环保腐败的制度性约束和震慑。

第二，落实环保领域政府主体责任，推进地方政府考核评价体系优化。地方政府要深入落实领导干部生态文明建设责任制，严格实行党政同责、一岗双责，提升地方领导环境保护责任意识。尽快确定各地区生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定地方生态环境准入清单，在地方立法、政策制定、规划编制、执法监管等方面严格执行并定期考核评估。进一步优化地方政府和官员考核评价体系向绿色化、多元化转变，严格制定地方政府和主要部门的环境保护成效考核办法，进行领导干部自然资源资产离任审计，加强地方政府及其主要责任人环保问责机制，推动地方经济高质量增长、生态环境水平提升的协同发展。

第三，改革环保监督和管理体制机制，构建更加科学全面的环境治理体系。地方政府应加快推进环保职能机构改革，有效整合分散的环保职能职责，推动环保修复和污染防治统一监管，加速推进省级以下环保监察和执法部门的垂直管理。同时，大力推进大数据和网络协同技术在政府环境治理领域的应用，积极构建基于统一标准的跨部门、跨地区环保信息互联互通政府环境治理网络平台，促进政府环境治理的高效协同发展；加速构建更加全面的政府-园区-企业的环境监管系统网络平台，提升环境质量的动态持续监测能力，有效激励企业依法履行环保责任；努力打造基于互联网的政府与社会公众的环保信息交流平台，有效推进环保监督、环保信息的公众参与共享。