权力冻结现象下行政审批权力清单制度的构建

陈 琦

(山东大学，山东 青岛 266237 )

一、问题缘起：287个案例及耒阳市物价局被诉案从宏观和微观角度凸显的行政审批清单制度问题

(一) 287个案例的实证数据宏观展现

本文以中央政府及地方行政机关公示的行政审批(许可)权力清单为研究对象，展开实证调研。①笔者根据裁判文书网公布的所有判决书，以“权力清单——行政类案件”为关键词进行检索，分别对“一审” “二审”“再审”三类案件进行归类统计，分析发现：287个案件中，判决政府基于权力清单行政行为违法的共计63件，占比21.95%；驳回原告诉讼请求或者上诉的案件有216件，占比75.26%。定位到具体程序中，一审判决160件案件，除原告因无正当理由拒不到庭撤诉处理的1件外，驳回原告诉讼请求的共计106件，判决被告行政行为违法53件；二审共有123个相关判决，除去不属于行政诉讼受案范围以及超过起诉期限的3件之外，通过驳回上诉或者撤销一审判决的形式认定政府行政行为不违法的有110件，通过驳回一审被告上诉或撤销一审判决认定政府行政行为违法的共计10件；此外，再审案件仅有4件，驳回再审请求3件，可以看出基本维持二审判决。

基于287件案例可以看出，政府在推行权力清单制度过程中，存在诸多不确定因素，行政权力清单的定性以及尺度问题仍需规范。尤其是，在研究政府被诉的案由时可以发现一种典型现象，政府往往在举证期间会给出权力清单这样一份证据用以证明其权力行使的合法性，而人民法院对此不同的处理方式也造成截然不同的判决结果。

(二)微观探析：耒阳市物价局被诉案②

2013年9月23日,原告耒阳市金山现代城业主委员会(下简称业主委员会)向被告耒阳市物价局(下简称物价局)反映耒阳市金山房地产开发有限公司(下简称地产公司)违反《湖南省新建商品房交易价格行为规则》(下简称《规则》)，未将水、电等开通费一并计入成本之中，而是在合同中与购房人另行约定收取，并请求被告查处。被告做出回复：水、电等开通费是基于当事人双方的意思自治，不存在违规收费的现象，并要求地产公司与购房户进行真诚沟通。原告认为被告的回复没有对原告请求给出任何实质性处理，遂提起行政诉讼。案件通过一审办结。判决认为，根据《规则》第五条③、 《中华人民共和国价格法》第三十三条④的规定，作为主要的价格管理机关，被告有责任监督、调查和处理价格违规行为。然而，本案被告未提交证据证明其对地产公司有过调查行为，即认定该公司没有价格违法行为，其做出的书面回复未涉及任何实质性处理意见。因此，耒阳市中院判决要求被告履责。

同样值得注意的是，被告在举证期限给出了一份“权力清单”，这一证据引起了笔者的重视。被告用这个证明其没有未履行法定职责的情况发生。作为价格执法机构，被告应严格按照价格法和相关行政法规、地方性法规、部门规章以及地方政府规章执法。但是被告通过提供该清单表明：被告有义务履行清单范围内的所有职责; 被告无权处理清单之外的任何事项。那么，这一说法可以得到人民法院的支持吗？权力清单在当今中国的司法实践中究竟扮演着怎样的角色？这也是本文想要解决的问题。

(三)287个案例及耒阳市物价局被诉案争议焦点

法治社会的基本要求乃坚持依法行政，而不是依靠清单管理。287个案例及耒阳市物价局被诉案展现出的通过提交权力清单证据以求证明其无权乃至无责的思路是值得商榷并引起重视的，因为这显然有违行政法的基本原则和要求。这一原本以限制公权力，构建服务型政府为目的的制度在实践中产生的实际作用是需要进一步研讨的。同时，这一做法也导致了在司法实践中法院判决的差异和不确定性。更值得注意的一点是，该清单同时展现了“权力冻结”(亦称“行政权力挂起”)⑤现象，也就是说，行政执法机构依法享有的行政权力在前一年没有使用的⑥，暂停其使用；如果需要使用，必须提前进行申报并且在事后进行严格的备案登记。这种机制产生于权力清单系统，旨在为政府留有缓冲余地。笔者不禁提出以下疑惑并在本文中进行研究与讨论：第一，该清单的法律性质如何？该规定是否对行政相对人有效，还是仅仅是一个内部规定？第二，行政权力冻结是否导致行政不作为？被冻结的权力的效力状态如何？冻结能否作为行政不作为的豁免事由？

(四)现有文献综述及本文主要工作

随着政策的推进与落实，近年来对于“权力清单”制度的研究逐渐增多，取得了一定成果。关于其法律性质，崔红认为，制定清单乃抽象行政行为，而披露的过程是一种政府信息公开的方式；杨登峰则认为权力清单因其无法定程序、不具备法定形式，不可能是准法律。部分学者立足于权力清单制度现实影响的研究，吴常幸从政治和哲学两个角度进行了论述，认为其有利于从全能政府向有限政府转变；任进认为在建设统一开放、竞争有序的市场中权力清单制度意义重大。与之相反，周庆智基于县政权力清单研究，提出清单制度的目的仅在于社会主义市场经济下界定政府权力的边界，王克稳指出权力清单制度目前正处于初始阶段，无明确法律依据，缺少统一标准和外部监督，在清单构建中尚存诸多问题。王春业进一步指出政府自身不作为以及清单内容的不科学导致这一制度还有很大的优化空间。针对公共参与问题，喻少如提出五种类型的公众参与有效性模型以期对这一机制进行完善。

目前国内大部分文章是基于政策的现状描述以顺应行政审批改革的潮流，或是讨论这一制度对政府权力产生的影响，极少有文章深入权力清单的性质探讨其对行政活动的另一方 “行政相对人”的效力，为司法实务提供指引。针对这一领域兴起的新现象“权力冻结”，仅有熊樟林进行了相关讨论。本文基于查阅中央及地方公布的行政权力清单以及权力挂起的情况，对“权力清单”对行政相对人的效力以及“权力冻结”带来的法律问题的研究空白进行讨论，以期抛砖引玉。

二、从清单制度定性看其对行政相对人的效力

(一)清单制度的实施现状及问题初步呈现——基于中央及地方权力清单的通读与比较

改革开放以来随着经济、政治、思想、文化等社会各个领域的变革，民主化、社会公正和自由等价值观念逐渐渗入人心，成为执政合法性的基础。作为一种限定性思维和管理方式，自2005年首次推出权力清单⑦，到2013年中共十八届三中全会要求建立权力清单制度。2014年，这一制度得到进一步推进，各地响应号召，启动了行政审批清单制度，大有遍地开花之势。权力清单具体是指列举政府权力，并最终呈现给公众和媒体的清单。行政机关有义务履行清单范围内的所有职责，且无权处理清单之外的任何事项。这其中清单的建立过程是一个非常重要的环节，也是一个长期的系统性过程。

据目前已经公布的清单，从中央到地方，各级政府都在积极展开清单公示制度。由下表可以看出，⑧从中央政府各部门来看，国务院各部门均公布行政许可事项汇总清单，每项权力均公示设定依据，较为直观和合理。此外，还呈现出以下现象：第一，从各个部门的权力数量可以观察到，部分权力数目为0，显然不能直观地认为其没有权力进而推断其不承担任何责任。清单仅仅是政府公示其权力为简政放权、盘活市场经济服务。依靠权力清单作为义务全部来源是不符合实际的。第二，通过统计权力数据分布在一定程度上可以看出管理事项与清单数目呈一定相关关系，这说明目前的清单在总体上是符合市场客观实际需要的。例如在金融、广播电视、林业、民用航空、交通运输以及农林业等领域需要政府相关部门设立一定的准入标准或者行业准则，权力较为集中，因此清单上的权力较多，而不需要政府过多干预的领域权力则相对较少，这也直观体现出简政放权的具体成效。

部门清单数目部门清单数目部门清单数目部门清单数目民行局49广电局48证监会40交运部38农业部36林业局32工信部29环保部27公安部25质监局24食药监局21水利部17商务部17海洋局17保监会⑨17国防科工局16文物局16外汇局16人行12烟草局12卫计委11城乡建设部10海关总署10宗教局10测绘局10教育部9银监会⑩8国土资源部8密码局8气象局8邮政局8铁路局8税务局7发改委7司法部6体育局6能源局6人力局6安监局5民政部5财政部5文化部4保密局3新闻办3知产局3人防办3粮食局3档案局3工商局3统计局2地震局2国管局2科技部2旅游局2安全部1侨办1外专局1港澳办1民委0台办0国资委0

数据来源：http://www.gov.cn/fuwu/zfquanze/gwybuwei/qlqd.htm

比较各地方的清单可以看出以下问题：第一，就权力清单具体设定依据来看，部分来源于法律、行政法规，仍存在并不完全符合行政许可法规定的权力来源。第二，各省市权力清单的构建与公布进程不一致，有些省份清单完整，内容丰富，门类清晰，例如广西壮族自治区，而河北等省份的进程较为缓慢。第三，权力清单与责任清单混淆，例如黑龙江省、天津市、上海市，直接将权责清单整合到一起，导致权责不明确，或将产生负面效应。明确政府承担的责任加以搭配方可产生积极意义。第四，部分省市未推出责任清单，仅有权力清单，这有可能导致简政放权停留在表面文章。例如，北京市、陕西省。不可否认，通过权力清单的公布可以使各级政府的权力更加清楚，方便政府明晰其权责范围，也方便行政相对人在进行具体事项时更为清楚相关流程，例如辽宁省、广西壮族自治区对于每个行政审批事项的流程列式十分清晰。但这一制度目前尚有诸多待改进之处，也侧面体现出各省份的统计口径不尽一致，这也是我们将要克服的一大难题。

(二)推行清单制度以达成良法善治

在社会主义市场经济体制下，行政审批清单制度大规模开展，有利于控制和规范政府的行政权力，限制其滥用和恣意妄为，过分干预私权，适应了市场经济发展、社会多样性变化以及现代法治的要求。具体来看这一制度有以下作用。

1.“权力清单”便于行政机关自我知悉和梳理权力。依照相关法律制定权力清单，行政机关可以明确掌握多少权力，明确应该做什么，不应该做什么。只有依法制定权力清单，根据法律法规的变化及时修改和调整，才可以和相关的法律文件结合适用，在原则上不存在矛盾和冲突。因为权力清单已经整理了政府工作部门的行政权力，以清单的形式列明，可以为行政执法人员提供指导，简化检索和执法过程，有助于提高行政效率。

2.“权力清单”是政府信息公开的形式之一。法律中已经存在的行政权力被列入权力清单，并通过公布信息达成披露的效果，使公众可以一目了然地看到行政审批的范围。 鉴于现代政治框架下政府和社会公众彼此阻隔，互不理解，权力清单公示可以打破政府和公众之间的阻隔，约束行政权力。当然，民众还需要有效的制度安排监督和约束政府的行为，将这一制度的便利落到实处。

3.“权力清单”的初衷是政府简政放权。通常来讲，政府的权力越大，就越威胁公民的权利。权力清单更加明晰了行政权的范围。通过权力公示，合理界定政府权力边界，建立责任政府，加快转变政府的职能，增强服务意识与观念，加强对于行政权力的监督，最终实现向有限政府转变的目标。此外，权力清单准确定义了政府与市场的干预边界，不仅给予市场参与者明确的经济自由权，而且允许其以相同的市场地位参与竞争。通过这一制度，一是解决政府与市场的关系问题，政府明晰其权力边界，减少对于市场的不合理干预，加强公共服务和市场监管的职能；二解决是政府与社会的关系问题，政府由一元权威治理转变为多元社会治理，更好地发挥社会治理的功能。通过防止行政权力的过分干预导致的对市场活力和创造力的减损，保障市场主体地位。

(三)从权力清单的性质看是否产生阻却事由

权力清单制度确可产生诸多积极作用，其法律定性学界仍在探讨。有人认为“权力清单”是一种准法律，有人甚至提出“清单以外没有权力”和“按照清单行政”的说法，这显然不符合依法行政的基本要求。正确处理权力清单，合理界定清单和法律之间的关系，对建设法治政府至关重要。

目前学界关于权力清单性质的主要观点可以归为两类：一类否认其法律效力尤其是外部法律效力；另一类观点则承认其具备一定的法律效力。具体而言，“行政机关内部文件说”和“信息说”分别从权力清单仅有内部效力而非外部法律效力以及权力清单类似于政府信息公开的作用，论证了权力清单没有法律效力，至少没有外部法律效力；相反，“新型行政规范性文件说”则承认权力清单具备法律效力。权力清单究竟有无法律效力，实务界态度不清晰，理论界众说纷纭。

尽管如此，我们必须承认，权力清单不可能是准法律。首先，从制定程序的角度来看，权力清单不是由具有立法权的国家机关制定的，而是由行政权力的享有者和行使人员制定的。也就是说，权力清单并不是按照立法程序制定，这有悖于法律的指定程序。其次，权力清单没有法律形式，其中大部分都以图表尤其是流程图的形式表达。第三，权力清单列举的权力基本上是一种当前的权力，除了通过权力冻结之外，减少现行法律授予的权力是不合适的。必须承认，行政权力来自法律规范而不是权力清单。根据职权法定原则，行政机关的权力只能来自法律，其运作也一定要遵守法律并受其约束。行政权力决不能有违现有法律的有关规定。而且，只有完整一致的复制才能够符合行政法治的原则。清单并不是行政权力的来源，所谓的“行政权力进入清单，而清单之外无权力”，因其违背了职权法定原则，应当是错误的。

进一步分析，权力清单的构建至少应被认定为一项法律活动。清单在建立过程中涉及对清单审批权力进行合法性审查，这显然不能仅仅用行政活动来解释和定性。权力清单是行政机构汇总并公布出来的针对不特定对象重复应用的规范性文件。因此，其制定过程不仅仅是内部的行政行为，而且属于一种抽象行政行为。然而，不可忽视的一点是，从上文总结中央及地方权力清单的设定依据来看，制定清单的主体不一定全部是立法机关。这意味着清单制定主体可能只有法律义务和责任，不能设定权力。由此可见，权力清单应当是并且只能是对法律规定的权力和责任的简单复制，而不能进行扩充或减损，否则必然违背依法行政的基本要求。

二、 权力冻结或可架空清单制度

(一)行政权力冻结是一把双刃剑

行政权力冻结又被称为“权力挂起”，它既不意味着权力的产生，也不意味着权力的消除，只利用某些程序冻结，被冻结权力有两种结果，一种是长期封存，另一种则是即时解封或启挂。首先需要明确的是，政府为什么要“挂起”他们的权力？显然是为了规避清单制度带来的负面影响。面对权力清单制度的制约，地方政府首先想到的是在清单中尽量包含更多的权力。这就导致很多不常用的权力也在其中，显然有违清单制度的初衷，仅仅起到了上述提及的作用中的前两点，也使得政府明晰自己的权力并进行公示，但是不能达到简政放权和维护市场主体地位的目的。因此，“权力冻结”这一优化方案产生了。行政当局只需要公布清单中经常使用的各种权力，而不经常使用的，便可将其挂起，需要使用的时候，亦可申请解挂。

从表面上看，权力冻结制度可以起到缩减行政权力、倒逼行政机关内部自我革新的效果。但是，这种为了防止地方政府鉴于权力清单制度，而只能在列入清单与不列入清单之间做出单一选择，从而增设权力暂停中间状态的制度实则有利有弊。在具体实践中，本该在这场轰轰烈烈的权力清理中消失的行政权力，通过权力冻结制度予以挂起，被收编至“可被挂起”范围，逃避了监督。冻结的行政权力目前在各个省份的清单中占多数，基本涵盖绝大多数的行政权力，并没有给取消或清理其他行政权力留下任何空间，这些本该清理的权力在效力上仅仅处于“权力暂停状态”，而非权力的清理或取消。除此之外，被挂起的权力通过“解挂”具备死灰复燃的可能，而这最终有可能架空整个权力清单制度。

(二)被冻结行政权力的法律效力辨析

尽管冻结的行政权力不再行使，但这并不意味着这种行政权力是非法的。当然，并非非法是指在法律评价框架下合法，不排除政治的不合法性，因为被冻结的权力基于行政机关的内部约束，权力效力处于暂停状态。“解挂”这一程序恰恰是沟通法律评价与政治评价的桥梁，这也是各地方规定“解挂”程序的原因所在。值得注意的是，按照这一逻辑，这一行政机关的自我约束，对行政权力效力内容的压缩或冻结，显然只能在行政机关内部生效，不能对抗行政相对人，因此，权力挂起并不能成为行政机关不履职的阻却事由。

进一步地，当权力被冻结时，行政机关的该项权利即处于“暂停不再使用”的效力状态，那么，行政机关基于此制度而拒绝提供公共服务是否构成行政不作为呢？即本文案例中，业主委员会可否因为物价局的相关权力冻结而不履行职权提起行政不作为之诉？笔者认为业主委员会可以提起行政不作为之诉，换一句话说，“权力冻结”不能当然豁免行政不作为的法律责任。

在此根据构成行政不作为的四要件(具备作为义务；存在作为可能性；客观上有所不为；程序上逾期不为)，针对行政机关不履行被冻结权力这一现象进行具体分析。首先，行政机关显然具备作为义务。在行政相对人基于法律提出合法请求时，行政机关就产生了作为义务，满足了第一个构成要件。其次，从主观要件上讲，行政机关需具备作为可能性，也就是具有故意或过失的主观意志能力。行政不能是行政不作为的豁免原因之一。也就是说，行政机关在故意或过失的条件下视行政相对人的申请而不见，就符合了行政不作为的第二要件。第三，从客观层面来看，行政主体在程序上有所不为，并非实体内容的“为”或者“不为”。例如在本文案例中，物价局未提交证据证明其对地产公司有过调查行为，即认定该公司没有价格违法行为，其做出的书面回复未涉及任何实质性处理意见，就是在程序上的“不为”。第四，在程序上逾期，即上述“不为”行为超出一定的时限。针对行政权力冻结这一制度进行具体分析，被冻结的行政权力的前提是法律规定的，因此，毫无争议的一点是被冻结的权力是行政不作为中的义务来源。加之结合上述讨论主观条件、客观层面以及期限均符合不作为要件，我们基本可以得到结论，行政机关以权力冻结为由拒不履行相关职权是可以成立行政不作为的。

接下来需要澄清的问题是，“权力冻结”行为是否是豁免行政不作为法律责任的正当事由？对于这一问题目前学界尚无定论。这是因为权力挂起的法律效果与清单的法律定性密切相关。笔者认为，清单当然不是准法律，更不是法律，行政机关应当依法行政而非依清单行政。当行政相对人提出诉讼时依据的一定是法，而不会是清单。在这样一种逻辑下，清单不能成为行政机关确定权力来源的依据，冻结制度自然也不能成为豁免不作为法律责任的正当理由。

三、 权力清单制度存在问题的解决

(一)权力清单制度尚存问题

在已经公布的清单中，由于构建清单主要由行政手段驱动，因此每个部门都会自行对其权力进行清理，制定清单缺乏统一的法律依据。通过研读中央及地方权力(责任)清单，将发现的问题总结如下。

1. 权力清单的内容不完整、不客观甚至不合法。中国仍处于建立清单的初始阶段，而且清单制度化程度较低。该项制度尚不规范，清单中项目合法性难以得到保证。根据《行政许可法》，合法性原则是行政许可的第一原则，只有法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，必要时国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。然而从目前权力清单的设立依据来看，尚不完全合法，亟须规范统一。此外，这种一刀切的做法并没有充分考虑到我国的地方性差异。因地制宜从来都是我国适应法治本土的解决方案。这将导致权力清单无法发挥实质性作用。

2. 权力清单制度设定不科学，或仅可做表面文章。控制和规范政府权力，不仅涉及权力的结构性问题，还涉及权力的基本规定。为了使“权力清单”真正达到控制政府权力的目标而不是仅仅单方面自我约束，权力清单必然要触动权力的本质，以法治原则为基础进行制度性调整，而不能仅仅局限于权力的数量等指标。行政审批权到底减到什么范围是合适的？权力清单只是整理而不是全面清理，甚至还出现了权力随着清理而增加的奇怪现象。这些现象，统统是权力清单制度做表面文章的表现。

3. 权力清单的不可预见性，评价机制未激活。权力清单目前正处于初设阶段，设定依据存在诸多讨论空间，且存在权利挂起及解挂的情形，因此权力清单具备一定的不可预见性。权力清单制度中隐含的监督逻辑是:行政当局必须提前以清单的表现形式披露可用于公共的权力才能加以使用，而清单之外的权力则是“非法”的，法律与清单的矛盾之处未予解决，必然导致其不可预见性。在清单制度的具体落实中，第三方机构监管缺位导致责任监督难以落实。此外，权力清单的规定还没有考虑公众的监督和参与。

(二)杜绝轰动效应，切实简政放权

针对以上权力清单在实施过程中出现的具体问题，我们首先要认识到对政府权力的限制是一个长期的艰难而复杂的过程，不能指望看到短期的轰动效应。不能仅仅要求达到可视化指标，要切实解决这一制度在实践中的具体问题。因此应该注意以下几点。

1. 激活评价机制。根据“行政许可法”的规定，建立行政许可评估制度有两种：第一，行政许可机构的定期评价，即立法后评估；第二，适时评价，也即法律法规执行评估。从具体操作的角度来说，权力清单制度要求将清单发布到整个社会已达公共监督的目的。然而，民众监督的途径尚未有明确的制度，激活评价机制才能保障这一制度发挥积极作用，符合民意要求。

2. 权利清单必须与相应的责任清单配套。只有权力和责任相当，权力清单才能发挥出应有的作用，否则它就只是一个清单罢了。行政体制改革的目标要求建设法治政府，政府权力制约的概念早已渗透到人们心中。厘清权力边界，消除权力神秘感，较少审批权的客观需求促使在行政审批领域推出种种改革措施。无论是20世纪80年代发达国家兴起的新公共管理运动还是我国即将实行的“三权制约协调机制”，权责匹配都是健全权力运行制约体系的重要内容，要将权利清单制度落到实处、真正实现政府职能转变必需推出相应的责任清单制度。

3. 扩大公共参与。 “权力清单”的规范不是政府自我管理的结果，在没有限制的情况下，很难期望行政机构会自愿放弃权力或者对自身设置足够的程序限制权力。必须引入公众参与方可保证其民主合法性，只有这样，才能确保利益攸关各方在编制清单的过程中衡量利益，提高清单的可接受性。公众参与是确保权力清单受社会监督的重要方式之一，也是克服官本位观念的客观需要。

对行政相对人来说，“法无禁止即可为”;对行政机关说，“法无授权即禁止”。这是构建服务型政府的题中应有之义。目前权力清单制度尚处于试点阶段，学理及实务中留有大量问题。当前在实务中出现了一种行政组织法新变式 “行政权力冻结”。通常来说，被冻结仍然合法的权力，是顺应清单制度而产生的一种应对方式。这项制度是否有违行政审批清单制度的初衷，是否影响行政审批改革的效果和政府职能的转变，不得不引起广泛重视。这种“兵来将挡，水来土掩”的应对方式也侧面反映了行政审批权力清单制度构建中尚存的法律问题。权力清单不能僭越法律，不能对行政相对人产生任何约束的作用。权力清单制度本就不能触动最基本的政府权力，仅仅是一种自我管理，因此就出现了权力冻结及解冻的制度和程序。权力冻结不当然成为政府不作为之豁免事由，不能以此成为对抗行政相对人的请求。因此公众参与权力清单制度的重要性在于可以增强权力的可视化，而且使公众参与并激活批评机制，辅之以责任清单的配套出台，可以在公共权力与公民之间建立基于宪法约束制度化与法治化之间的良性互动。

[注 释]

①中央政府及地方行政机关公示的行政审批(许可)权力清单是笔者2018年11月20日于“中央人民政府网站-服务-政府权责清单-国务院各部门行政许可事项汇总清单-权力清单”查询的全部已经公示的权力(责任)清单，部分省份尚不可查询，仅以可查询的清单为研究、学习对象。参见网址http://www.gov.cn/fuwu/zfquanze/gwybuwei/qlqd.htm，最后访问于2018年11月22日。

②湖南省耒阳市人民法院行政判决书(2013)耒行初字第106号，原告耒阳市金山现代城小区业主委员会要求被告耒阳市物价局履行法定职责一案。

③《规则》第五条规定：“自2009年7月1日起施行，之后签订售房合同应一律执行该规定”。

④《中华人民共和国价格法》第三十三条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”。

⑤类似的概念还有“行政权力没收”、“行政权力暂停实施”等等。

⑥此外，部分地方会通过“使用不频繁”这一模糊的判断标准，这也体现了现阶段权力清单制度尚没有统一的规范。

⑦河北邯郸首次提出“市长行政权力清单”，清理出市长的 93 项行政权力，与每一项权力的使用流程图一起，公之于众，接受群众的监督。

⑧该表格的数据来源于中央人民政府网站-服务-政府权责清单-国务院各部门行政许可事项汇总清单-权力清单，将其公布的权力以表格的形式展示，将政府部门按照权力清单数量由多到少排列展示，更加直观。

参见网址http://www.gov.cn/fuwu/zfquanze/gwybuwei/qlqd.htm，最后访问于2018年11月22日。

⑨现已与保监会合并为银保监会。

⑩现已与保监会合并为银保监会。