论我国四大板块高质量发展的新动能培育

（中国社会科学院 工业经济研究所，北京 100836）

新旧动能转换是经济结构动态调整升级的过程，是高质量发展的内在要求，是深入推进供给侧结构性改革的目标所向。我国是一个区域发展不平衡不充分的发展中大国，不同区域板块培育经济发展新动能的目标方向、重点任务、实现途径以及相关配套政策要有所差异。只有这样，我国经济发展才能有效发挥各地区比较优势，提高地区间联动性和协调性，实现高质量的区域协调发展。

一、我国四大板块新动能发展的基本趋势与制约因素

改革开放40多年来，我国四大板块经济发展取得显著进步，经济增长动力结构持续改善。当前，在传统动能作用逐渐下降的情况下，加快培育经济发展新动能比较紧迫，具有重要的战略意义和现实意义。现阶段，我国四大板块新动能发展具有地区差异较大、不同步的特征，表现为以下几个方面：

第一，从全要素生产率增速变化看，近年来东部地区增速高于其他区域板块。改革开放以来，我国四大板块全要素生产率总体趋势是先在经历了剧烈震荡过程中实现缓慢上升，然后在波动中缓慢下降的过程。近年来，随着经济增速的放缓，四大板块全要素生产率增长呈现分化的态势。如图1所示，2012-2017年东部、中部、西部和东北全要素生产率年均增速分别为2.38%、2.36%、2.30%和1.06%，全要素生产率逐渐成为四大板块经济增长的主要源泉。在经济增速放缓的背景下，全要素生产率对经济增长的支撑作用更能反映经济增长的质量。

第二，从新经济发展看，东部一线城市成为全国新动能发展的引领区。据中国社会科学院工业经济研究所产业竞争力课题组发布的报告显示，2016年东部、中部、西部和东北新经济指数分别为38.78、18.95、12.63和13.56，表明了东部在创新能力、全球化、绿色化、数字化、网络化、智能化等方面明显超越了其他区域板块。[1]从城市新经济总量排名看，北京、上海、广州、杭州、深圳、南京位居全国新经济总量城市排行榜的前六位，西部地区的成都和重庆分别位居第七位和第十位，中部地区的武汉、郑州和合肥分别位居第十三位、第十五位和第十六位。这个排名能够反映我国四大板块新经济发展的差距。

图1 四大板块全要素生产率增速变化趋势

第三，从独角兽企业地区分布看，北京、上海、杭州、深圳等城市独角兽企业引领当前新动能走向。独角兽企业榜单从某种意义上可以被称为我国城市“大众创新、万众创业”的风向标，从中可发现四大板块新动能进展和方向。从2016年和2017年两个年度的独角兽发展报告结果看[2][3]，东部地区独角兽企业无论是规模还是估值都占据明显的优势，北京、上海、深圳、杭州、广州等一线城市更是集中了超过80%的独角兽企业，广泛分布在电子商务、人工智能、大数据、云服务、交通出行、商务服务、智能硬件、互联网金融、互联网教育等近20个细分行业，这些领域基本都是互联网经济涵盖的范围。

第四，从七大战略性新兴产业的发明专利授权量看，东部地区创新能力具有明显的领先优势。如表1所示，从专利申请量看，东部地区江苏、广东、北京、山东、浙江和上海的专利申请量都超过了1万件，而中部地区只有安徽超过了1万件，西部地区仅有四川和广西超过了1万件。从专利授权量看，北京、广东和江苏的七大战略性新兴产业专利授权量最多，中西部地区省份专利授权量都低于1万件。从有效发明专利拥有量看，江苏、广东、北京、上海、山东等东部省市战略性新兴产业有效发明专利拥有量遥遥领先于其他省份。[4]

表2 2017年四大板块创业投资的基本情况

第五，从创新创业的环境看，我国呈现悬殊的区域板块间梯度差距。一方面，从创业投资看，2017年东部地区集中了占全国73.43%的创投机构和75.2%的创投基金，管理了占全国72.24%的管理资本，明显高于其GDP占全国的比重（52.86%），而中部、西部和东北的创业投资几项指标占比都低于其GDP占比（见表2）。[5]另一方面，如表3所示，从众创空间和科技企业孵化器发展的情况看，东部地区众创空间、众创空间创业团队、科技企业孵化器、科技企业孵化器孵化企业等四项指标的占比分别为60.76%、58.83%、61.85%和60.48%，明显高于其GDP占全国的比重。中部地区众创空间、众创空间创业团队、国家科技企业孵化器和孵化企业等四项指标的占比明显低于其GDP占比（20.83%）。西部地区科技企业孵化器和孵化企业占比明显低于其GDP占比（19.90%），而众创空间和众创空间创业团队这两项指标的占比与其GDP占比接近。东北地区科技企业孵化器和孵化企业占比略高于其GDP占比（6.4%），但众创空间占比则低于其GDP占比。

事实表明，在经济下行压力加大的背景下，我国四大板块加快新动能发展具有紧迫性。当前，中央和地方政府都在积极推动一批重点项目开工建设和创造更好的政策环境。同时，在现实中，我们也应该看到，我国四大板块新旧动能转换还存在着一些制约因素，主要表现为：

一是体制机制障碍影响较深。在现行的政绩考核体系和财税体制下，地方政府千方百计进行招商引资，大力发展新兴产业，于是就容易出现周期性、低水平重复建设的“潮涌现象”。此外，我国科技创新体制不够灵活，人才、技术等要素流动障碍较多，知识产权保护力度不够，不利于科技创新。

二是劳动力成本快速上涨。如果用平均实际工资来反映劳动力成本的变化，那么2017年我国城镇单位从业人员平均实际工资是2010年的5.5倍。[6]劳动力成本快速上涨对劳动力密集型产业形成较大的压力。同时，我国土地成本不同程度上涨，东部地区上涨最为显著，中西部上涨较小。

三是核心技术积累不足。我国在集成电路、航空发动机、新材料、生物医药、计算机操作系统等领域所掌握的核心技术较少，许多行业缺“脑”缺“芯”问题突出，影响到国家经济安全和核心利益。“中兴事件”侧面反映了这个问题的严重性，也说明了弥补这块发展短板的紧迫性、艰巨性和长期性。

四是配套环境不够完善。金融服务实体经济不足、不实是四大板块发展新动能普遍存在的问题。高房价、雾霾等问题已降低了一线城市和部分二线城市对年轻人才的吸引力。而营商环境较差、产业配套能力弱等因素则成为欠发达地区发展新动能的短板。

五是地方政府对中央文件精神反应和落实力度具有能力差异。在相对一致的宏观环境下，我国各地区产业转型升级却出现了步调不一、成效差异显著的现象。广东、浙江、江苏等省份大力调整产业结构，积极培育发展新兴产业，实现新旧动能较快转换。相反，甘肃、山西等省份发展非资源性产业进展缓慢，东北地区振兴发展面临较多的挑战。这些现象反映了地方政府实施产业转型升级的决心不足、方向不明，体制改革不深入、不到位，相关配套引导政策没有跟上，进而说明了地方政府的执政能力不足，因而错过了转型升级的最佳时机。

二、四大板块培育发展新动能的实现途径

由于我国四大板块发展阶段、产业基础、发展任务等方面都存在明显差异，其培育发展新动能的实现途径也应该不一样。经过深入研究和前期调研，分别来看，我国四大区域板块培育发展新动能可以通过以下主要途径实现。

（一）东部地区培育发展新动能的实现途径

第一，依靠双创培育发展新业态。东部地区创新创业的要素条件、支撑载体和政策环境整体较好，地方政府可以利用现有众创空间、孵化器等平台载体，细化配套支持政策，吸引人才投身创业，带动智能终端、智能硬件等新兴业态发展。同时，地方政府要给予创新创业融资的支持政策，探索“政府创投母基金+天使投资+众创空间”联动运作模式，实现政府与市场良性互动和优势结合；为完善创新创业生态，也要积极支持新型研发机构创新发展，解决行业共性技术供给不足、创新资源碎片化等问题。

第二，调整升级传统优势产业。东部地区拥有一批具有世界制造能力的传统优势产业，但面临着大而不强的问题，地方政府为此要鼓励行业市场整合，支持龙头企业做精做强，实现要素资源更高效利用。同时，为了创造更加公平的市场竞争环境，地方政府要继续完善要素价格的形成机制，减少对微观经济主体的干预，降低要素市场的扭曲程度。当然，无论是企业还是政府，都要高度重视补强产业自主创新的短板，加快重点领域的核心技术实现突破。

第三，利用消费升级催生新需求。东部地区已拥有一批具有较强市场竞争优势的企业，这些企业如能积极顺应我国消费升级的演变趋势，建立快速的市场响应机制，及时推出新产品、新服务，就能开辟更大更新的市场空间。同时，有些企业立足细分领域优势，积极开辟差异化的小众市场，也有望成为行业的“隐形冠军”。毋庸置疑，消费需求升级将焕发市场生机，也倒逼企业应用新的商业模式。

第四，构建有利于新兴技术突破的区域创新体系。东部地区已有创新资源的积累和产业应用的市场环境，今后产业创新环境的建设应转向构建适应新兴技术突破的区域创新体系。从我国国情看，地方政府可以结合本地实际，探索差异化的区域创新体系，如，以集群为依托的产业专业化型创新体系、以大城市为依托的多元化环境型创新体系、以大型的行业科研机构为依托的集中攻关型创新体系或以创新型大学和国家级科学研究机构为依托的政产学研用融合型创新体系。[7]

（二）中部地区培育发展新动能的实现途径

第一，承接国内外产业转移。中部地区当前正处于承接产业转移的机遇期，地方政府不宜继续停留于政府推动式区域合作，而要积极探索市场化产业对接协作机制，导入或成立像中关村发展集团这样的平台型的园区开发专业企业，承接产业园区招商引资和服务管理。同时，地方政府也要按照国家有关政策要求严格执行国家产业准入政策，提高承接产业的质量。河南、湖北、湖南、安徽等省份都是人口大省和劳务外出大省，地方政府要鼓励外出务工经商人员返乡创业，创出带活一批产业。

第二，促进传统产业调整升级。中部地区传统产业规模较大，涉及能源、化工、建材、有色、钢铁等多个领域，地方政府要果断采取经济、行政、法律等多种手段，压减一批过剩产能，淘汰落后产能，坚持生态优先、绿色发展，优化调整资源加工业。同时，对于保留下来、具有发展潜力的企业，地方政府要加强引导，鼓励企业实施技术、工艺或生产设备改造升级。另外，地方政府也要大力清理各类优惠政策，除了技术改造之外，原则上不宜对传统产业进行政府性资金补贴。

第三，对接国内外市场需求。中部地区要充分利用区位优势，创新推进国际交通物流枢纽建设，培育发展对物流成本或物流时间比较敏感的高端制造业和现代服务业。中部地区也具有内陆开放的条件，要继续扩大自贸区试点范围，建设高水平的对外开放平台，带动发展开放型新兴产业。一些地方可以规划建设“实体市场+电子商务+产业园区+物流港”相结合的综合性专业市场，以此集聚产业。

第四，提升中心城市创新能级。中部地区省会城市已集聚了一批科技创新资源，为此要结合科教资源禀赋特点，建设特色科技创新中心，围绕优势领域培育形成一些特色新兴产业。同时，要加快区域创新体系建设，打破各类机构之间体制壁垒，探索共同出资、技术入股等市场化途径，吸引政、产、研、用、融等主体共同构建区域创新联合体，调动、整合区域创新资源，为经济发展新动能提供支撑。

第五，积极推进市场化进程。中部六省市场化程度具有明显的地区差异，应从简政放权入手，及时退出与市场基本规律相抵触的政策法规，培育“法无禁止皆可为”的市场环境。同时，地方政府也要加强自身建设，严厉打击官商勾结和破坏市场秩序的行为，营造“信守契约”的营商环境。

（三）西部地区培育发展新动能的实现途径

第一，创新机制吸引高端要素。西部地区培育经济发展新动能的困难较多，但可以集中人力物力财力，用足用好用活政策资源，构筑高端要素集聚高地，支持省会城市和部分地市到东部地区一线城市设立研发基地，确立“创新在东部、成果转化到西部”思路，实现产业链与创新链协同互动的战略布局。同时，中央也应考虑发展西部地区资本市场，吸引西部企业上市融资并在本地区投资兴业，鼓励其他地区企业到西部资本市场上市并投资西部。

第二，提高中心城市创新发展能力。西部地区省会城市政府要有敢于创新的勇气，实施科技创新百日新政，解决科技创新的痛点难点。利用当地科教资源，设立创新创业特区，激发创新创业活力。坚持开放发展，规划建设中外科技创新合作新区，引进国外科技创新的新机制新模式。

第三，推动资源依赖型经济向数字驱动型经济升级。利用和消化过剩能源资源，变能源优势为数据优势。充分利用丰富的劳动力资源，变劳动力优势为数据服务优势，发展数据加工和应用服务产业。认清西部人口基数大背后的商业优势，变人口优势为产业发展优势，通过消费行为的大数据分析带动下游的应用产业发展。

第四，建设跨地区协作的飞地型园区。一方面，西部地区各省区有必要在省域范围内探索飞地型园区发展模式，允许承担生态功能的地市到省域其他地市设立跨区合作的“飞地园区”，发展飞地经济，提高经济发展内生动力。另一方面，目前，国家有关部门正在实施的东西对口帮扶模式也要有所创新，把建设双边、共管、互惠的飞地型园区作为未来探索的一个方向。

第五，大力优化营商环境。针对西部地区行政效率较低、营商环境较差、干部整体素质不高等问题，地方党委政府要严厉整治公职人员懒政、怠政，同时要树立好招商引资的诚信口碑，打造风清气正的营商环境。西部地区要积极向中央争取在有条件的省份扩大自由贸易试验区的试点范围，适时推出营商环境的改革方案，以开放带动营商环境改善。

（四）东北地区培育发展新动能的实现途径

第一，深入推动体制转型。东北地区需要全方位的体制机制创新，但从改革效果看，科技体制创新见效可能较快、较明显，因此要盘活存量科技创新资源，鼓励地方科研单位体制改革。同时，东北三省要积极培育发展新国企，探索适合东北特点的混合所有制改革，选择一批在东北的中央企业和地方国有企业率先改革，进而引入社会资本和管理团队。在供给侧结构性改革方面，地方政府要着力解决一些长期存在的难题，特别是要建立完善的企业退出机制和企业退出援助机制，鼓励一批僵尸型、低效型、落后型的企业进入破产清算程序。

第二，千方百计留住人才。东北地区人才外流现象突出，当前之举是要提高本地专业技术人才的待遇，原则上不低于东部地区二线城市同等水平。同时，地方政府要支持企业留住产业人才，完善产业人才培养机制，健全产校结合的人才培养机制，建立绝学型工艺技术传承人培养制度。在引进人才方面，地方政府应该大力吸引高层次专业人才，特别是吸引俄罗斯专业技术人才到东北创业。

第三，大力改善营商环境。东北地区各级政府要坚持简政放权、激发活力，加大“放管服”改革力度，建立服务企业管理平台，减少企业办事跑腿和走弯路。各级纪检监察部门要贯彻“老虎”“苍蝇”都要打，严厉惩治基层“微腐败”；同时建立政风监督检查机制，强化对服务企业管理平台的日常督察，及时查处各级地方官员故意刁难企业的不作为行为，实现政府效能督察、纪检监察全程跟踪监督。

第四，构建产业发展新平台。东北三省产业结构调整不断深入，但也面临着较大困难，限于当前的状况，不宜全面实施产业振兴计划，而应该选择一批衰退型工业园区作为试点，设立产业发展新型园区，探索由省政府直管、省市县三级税收分成的合作机制。引入园区新型管理体制，实施园区经理人管理。坚持“亩均论英雄”导向，引入用地效益考核企业的发展模式。

三、四大板块培育发展新动能的配套政策

“十三五”后半期，我国经济增长速度将继续放缓，寻找新增长点的关键在于积极引导四大板块培育经济发展新动能。为此，中央有关部门既要做好顶层设计，建立高效的协调机制，有力整合各部门的政策资源，又要设立以点带面的示范平台，构建具有地方特点的区域创新体系。

第一，制定体现地区差异化发展特点的《全国区域新动能发展指导意见》。根据四大板块的基本情况和发展方向，因地制宜提出不同的发展目标、重点任务以及重点项目安排，进一步细化国家推动新动能发展的有关政策。这个指导意见要与《中国制造2025》《西部大开发“十三五”规划》《促进中部地区崛起“十三五”规划》《东北振兴“十三五”规划》等其他政策文件相互衔接，并更聚焦于新时期新动能转换的薄弱环节和公共基础设施建设。

第二，建立支持新动能发展的产业、财政、土地、金融、科技等政策的联动机制。针对新动能的不同领域和区域特点，支持政策要加强组合实施，防止政策碎片化或泛化。在现行政策体系下，深入探索政策部际会签、项目部际会审、试验区建设部际共抓、政策实施效果第三方评估等机制。

第三，因地制宜设立新旧动能转换试验区。选择一些条件较好、新旧动能转换有特点的城市或产业园区设立新旧动能转换试验区，在体制机制、营商环境、人才培养等方面率先实现突破，支持这些试验区探索建成区域高质量发展的示范区。同时，引导新旧动能转换试验区改善创新环境，建立企业创新能力激励提升机制和组建产业共性技术平台，形成良性的创新生态。

第四，加快构建中国特色的区域创新体系。引入新型研发组织等第三方力量主导建设区域创新体系，引导各级政府整合各类资金以直接入股和购买服务的形式参与，利用政产学研用融的股权关系，构建协同创新的利益共同体。鼓励新型研发机构和科技服务中介的发展，发挥其“穿针引线”的协调作用，使之成为区域创新体系的支撑点。

第五，加强工作的统筹领导。在国家层面，要设立“全国推进新动能发展领导小组”，领导小组成员由有关部委组成。领导小组的职责就是加强对不同区域新动能培育发展的协调指导，研究设立新旧动能转换试验区以及研究制定促进新动能发展的有关政策。