区域检视与调处：欧安组织工作机制中的民族事务治理模式——基于对少数民族问题高级专员制度的分析

梅 丽 刘 赫 严 庆

（中央民族大学 中国民族理论与民族政策研究院，北京 100081）

冷战结束意味着超级大国之间的意识形态对立和军事对峙得以缓和，但随之而来的是，原来在两极格局内一直被掩盖着的民族、种族和宗教矛盾因失去制衡力量而凸显出来。在欧洲安全与合作组织（简称“欧安组织”）框架内为了消抑成员国之间、成员国内部的民族冲突，维护相关民族的正当权益，欧安组织专门设立了少数民族问题高级专员（High Commissioner on National Minorities，本文将其简称为“民族专员”）。民族专员从字面上看像是一个官职，实质上它是一个机构、一种机制，民族专员被欧安组织赋予工作任务，专门解决区域内与少数民族问题有关的冲突，为此民族专员需要预先了解和评估涉及民族因素的紧张局势及发展势态，并采取一系列循序渐进的外交手段，从解决冲突的根源发力，针对具体情况提出咨询意见和解决建议，并协助有关各个国家实现内部整合。

一、民族专员设立的背景与特点

少数民族问题高级专员的设立，整体上遵循了联合国关于人权保护与维护少数群体权益的指导原则，体现了欧安组织在其框架内，如何发挥作为的问题。

（一）民族专员设立的背景

1.贯彻联合国人权保护的原则

1945年6月26日联合国国际组织会议签署《联合国宪章》，“人权”一词在宪章中出现7次，促进和保护人权是联合国工作的重中之重，也是其他区域组织的指导原则。1948年12月10日，联合国大会颁布《世界人权宣言》，1960年通过《给予殖民地国家和人民独立宣言》，1963年通过了《消除一切形式种族歧视宣言》，这些宣言为西方社会带来人权及其保护观念；1966年通过的《公民和政治权利国际公约》，规定了一切人民都有自决权，并界定了人民自决权的广泛性；1992年在联合国大会上通过的《在民族或种族、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》为少数群体的权利保护提供明确保障；1993年12月20日第四十八届联合国大会决议成立联合国人权事务民族专员，并在《联合国宪章》《世界人权宣言》和其他国际人权文件以及国际法的框架内活动。正是参照联合国人权事务民族专员的设立做法，欧安组织设立了少数民族问题高级专员。联合国重视少数群体权利保护的理念，颁发的《联合国少数群体指南第9号小册子》为少数民族问题高级专员活动提供了依据和标准。

20世纪50年代至90年代，以美、苏为首的两大阵营对立加剧了国际局势的紧张，整体冷战与局部对话成为这一时期的特点，并促进了欧洲安全与合作组织的建立。欧安组织的起源可以追溯到20世纪70年代初的缓和阶段，当时成立的欧洲安全与合作会议（欧安会），成为东西方对话和谈判的多边论坛。1972年35个国家签署《赫尔辛基最后建议蓝皮书》，规定了欧安会的议事日程、范围等；1975年欧安会签署《赫尔辛基最后文件》，对人权与少数民族问题予以高度重视。直到1990年，欧安会在欧洲政治军事、经济和环境以及人权问题方面发挥着重要作用。随着冷战的结束，为了应对欧洲发生的变化和新挑战，1995年1月1日欧安会改名为欧安组织，作为常设机构具有开展相关业务的资格和能力。时至今日，欧安组织可以确定可能危及欧安组织区域各国内部和国家之间和平与稳定的族裔紧张态势并寻求解决方案，促进并保护少数民族的权利。

民族问题具有普遍性、重要性、国际性、长期性与复杂性等特点，解决民族问题离不开多个国家之间的协商与合作，这样的需求为在欧安组织框架内设立、运行少数民族问题高级专员制度奠定了基础，使之承袭了国与国之间以合作协商方式解决国家间争端和民族冲突的传统，以致力于缓解族裔紧张局势，促进各国保护少数民族的权益。

2.地区内部及周边民族冲突剧增

20世纪80年代90年代初，伴随着东欧剧变、苏联解体，民族分离主义浪潮高涨，一些潜在的民族问题和民族矛盾被唤醒、激化，引起了国际社会的警觉。被誉为“欧洲的火药桶”的巴尔干地区，是欧洲民族问题最突出的地区；东欧地区次之，这一地区因苏联解体遗留复杂的民族构成而备受瞩目；西欧地区的民族问题也不容忽视，足以引起广泛关注[1]。这一时期的欧洲民族构成复杂多样，跨界民族问题凸显，种族歧视与种族压迫不时浮现，与此同时，政局变动和经济全球化给民族问题发展增加了新的变量，存在着因民族问题导致国家间冲突的状况。

北爱尔兰问题在欧洲遗留已久，英国对爱尔兰的殖民和控制带来许多民族问题，爱尔兰人和英格兰人、苏格兰人的抗争持续了几个世纪，期间爆发的斗争与恐怖活动严重威胁了欧洲的和平与安全；1990年格鲁吉亚脱离苏联前夕，南奥塞梯宣布脱离格鲁吉亚统治，独立建国成为苏联的一部分，对格鲁吉亚国家统一造成了威胁；因波黑三大主要民族积怨已久的分歧与敌视，1992年萨拉热窝的枪击案点燃了长达四年的波黑内战的导火线，战争带来了流血与动荡，造成了经济破坏和难民流离失所；1998年，科索沃危机爆发，后在西方大国的干预下演变成科索沃战争，愈发激化民族矛盾；西班牙的巴斯克问题也是欧洲民族问题的突出表现，巴斯克人在历史上便保持着强烈的民族意识和独立性，在1492年成为西班牙的一个省，随后西班牙政府屡次剥夺巴斯克地区的自治权，并施加独裁统治和残酷镇压，巴斯克激进分子予以抗争，展开一系列暴力恐怖活动，民族问题激化。这些外显的以及潜在的民族问题引起国际社会的警觉，尤其引起了欧安组织的高度关注，也使得欧安组织成员国达成共识：设立一个解决少数民族冲突的专门机构，尽早预防由少数民族问题引发的紧张局势或武装冲突，有效地应对了中东欧及新独立国家在转型时期出现的动荡局面。

正是在联合国保护人权与少数群体权益原则的指导下，在抑制地区内剧增的民族冲突的迫切需求下，欧安组织少数民族问题高级专员制度得以设立。此外，少数民族问题高级专员制度的设立还得益于荷兰的积极推动。20世纪90年代，前南斯拉夫的戏剧性冲突升级为前所未有的大屠杀，暴露出国际社会缺乏有效干预工具的问题，在这种背景下，荷兰政府提出了设立一个少数民族问题高级专员制度的倡议，以便在潜在的少数民族问题爆发前提前预警并干预[2]。

（二）民族专员的特点

作为一个独特的区域性民族事务调处制度，民族专员的工作呈现出预警性、独立性、秘密性、协商性和专门性的特点。

1.预警性。《赫尔辛基首脑会议文件》对民族专员的性质做出了明确的界定，即“民族专员将在高级官员委员会的支持下行动，并成为尽早预防冲突的工具”。民族专员作为预防冲突和危机管理的独特工具，是任何其他国际组织所无法比拟的，它将尽早对涉及少数民族问题的紧张局势提供“早期预警”和“早期行动”。民族专员大部分日常工作是确定和解决引发民族紧张或冲突的诱因，处理族裔间紧张或冲突的短期触发因素和进行长期结构性关切。如果民族专员认为涉及少数民族的紧张局势可能发展成冲突，他将向欧安组织发出警报。少数民族问题的复杂性以及由其导致的暴力冲突事件带来的严重后果决定了民族问题必须具有预警性，少数民族问题高级专员制度作为“少数民族问题的早期预警机制”能有效地防止因族裔冲突带来的紧张态势。

2.独立性。民族专员被允许在欧安组织议程上最敏感的领域之中高度自主地运作。欧安组织授权民族专员很大的独立性，针对某一特定局势做出的决定无需欧安组织决策批准，民族专员有权在未经欧安组织明确审批的情况下在国家间游走，其工作的独立性是灵活及时处理少数民族问题、在大国间有效斡旋的关键。但是，民族专员的任务规定其不被允许与涉及恐怖主义和暴力活动的个人或组织来往，也不允许处理本国的少数民族问题，这些要求确保民族专员在处理少数民族问题时不被外在因素影响，保持自身最大程度的独立性与公正性。此外，民族专员制度是欧安组织框架内独立运作的一个机制，民族专员需要定期向常设理事会汇报情况，并且与当值主席以及欧安组织内其他机构密切沟通，后者为民族专员开展任务提供必要的政治支持。

3.秘密性。因少数民族问题具有敏感性与复杂性的显著特点，使得民族专员奉行在幕后工作的理念，秘密而低调地完成各项工作，亦被称为“静默外交”。这种秘密的“静默外交”的好处在于：一方面民族专员往往要处理比较棘手而敏感的问题，秘密而低调的行事风格既能保障自身的安全又能减少各国政府对他的干扰和怀疑，公平公正地处理好少数民族问题，在民族专员与有关各方之间建立信任；另一方面，秘密地开展工作可以有效遏制社交媒体和公众等对民族专员的关注和追踪，保证民族专员价值中立地解决好少数民族问题。

4.协商性。欧安组织以其严格的协商一致规则而闻名，根据这项规则，欧安组织作出的几乎所有决定都需要得到所有参加国的同意。当洞察到即将诱发少数民族问题的因素时，民族专员会积极地与有关各方积极联系、协商干预，遏制族裔冲突和暴力事件的发生，民族专员会采取写信、见面等手段，采取循序渐进的方式向各方提出合理建议，尊重各方意愿，避免强迫各方合作与妥协，促进争端各方之间进行对话与合作，缓解少数民族问题紧张态势。民族专员还致力于长期预防冲突活动，与各国商议处理保护和促进少数群体权利的问题，并就如何维持一个稳定的多族裔国家提供咨询和建议。

5.专门性。民族专员是解决少数民族冲突的专门机构，处理的是宏观上威胁安全态势的少数民族问题，对于涉及少数民族个人的案例不在民族专员的任务范围之内。民族专员不与单个少数群体正式接触，也不具备基层工作的职能，他只是在与各国协商的过程中提出建议、影响决策并监督其执行。民族专员的任务是从政治角度制定的，其工作基本上是专门处理政治问题的[3]。在其职权范围内开展活动时，民族专员并不诉诸普适性的解决办法，而是依据每个案件的不同情况具体分析，并在特定事务上有经验丰富的专家支持，给出有针对性的建议，在早期阶段解决潜在的矛盾与冲突。

二、民族专员的工作机制

民族专员的任务建立在这样的假设之上：如不能及时解决少数民族问题引起的紧张局势，可能导致暴力冲突，造成国家内部的不稳定，并可能影响到57个欧安组织成员国的和平、稳定和彼此间的友好。作为预防冲突的工具，民族专员始终将促进欧安区域内多民族国家的和平与稳定、国家间的和睦友好作为工作目标。为了实现这个目标，民族专员需要围绕具体的工作内容，并通过特定的方式来开展相关工作。经过26年的探索和实践，民族专员已逐渐形成一套较为完善的工作机制。

（一）工作内容：从源头化解民族冲突、促进多民族社会整合

民族专员的工作理念是：与族裔、宗教、语言及公共生活的参与等有关的因素可能是造成民族关系紧张或冲突的重要根源，预先解决这些根源性问题才能有效防止民族关系紧张；同时，保护少数民族的权利不足以防止冲突的发生，在某些情况下还应该辅之以社会整合政策，因为缺乏整合和社会凝聚力可能对多民族国家的安全和稳定构成威胁。因此，民族专员的工作不仅要促进少数民族权利得到尊重和保护，还要协助多民族国家进行社会整合，并针对这些具体的问题制定专题意见和指南。总的来说，民族专员的工作内容主要涉及以下八个方面。

1.重视民族教育。自少数民族问题高级专员办事处成立以来，少数民族成员接受优质教育的权利一直是历任民族专员工作的核心。学校是培养相互信任、打破刻板印象、解释多样性价值和理解人权的最好场所。教育是人们有效参与政治、社会和经济生活的必要技能。民族专员认为开展民族教育是弥合社会分歧的一种重要手段。民族专员支持各国努力制定综合的民族教育政策，促进社会凝聚力的形成和平衡少数民族的需要。早在1996年《关于少数民族教育权利的海牙建议》就已出台，成为欧安组织成员国在民族教育方面立法和政策制定的重要参考。

2.保护少数民族语言。语言是少数民族成员身份认同的重要组成部分。民族专员建议各国尊重少数民族的语言权利，保护少数民族在政治、经济、文化、社会等方面的活动中使用本民族语言的权利、享有获得少数民族语言服务的权利。在民族专员看来，如果一种语言的推广以牺牲其他语言为代价，这可能会成为民族关系紧张的一个重要根源。民族专员同时还强调确保少数民族学生学习国家通用语言，这种平衡的做法减少了冲突的可能性，促进不同群体形成共同的归属感。《关于少数民族语言权利的奥斯陆建议》（1998年）、《关于在广播媒体中使用少数民族语言的准则》（2003年）为各国制定保护少数民族语言权利、保护语言和文化多样化的特性等方面的政策提供了详细的指导意见和操作原则。

3.促进少数民族参与公共生活。少数民族缺乏有效的政治参与，则容易被边缘化，由此产生的挫折、怨恨、疏远和不公正感可能导致社会的不稳定。确保少数民族有效参与公共生活，既是对少数民族成员作为多民族国家公民主体地位的承认和尊重，又能使他们在平等的基础上参加国家的政治、经济、社会、文化生活并为国家发展做出贡献。《关于少数民族有效参与公共生活的隆德建议》（1999年）在总原则部分指出：“有效参与公共生活是和平与民主社会的先决条件”，同时文件在立法框架、地方自治、政治参与途径等方面提出了建议。

4.加强警务能力建设。自上世纪60年代以来，尤其是在美国和欧洲的种族紧张、动乱和骚乱之后，警察在民族关系中的作用就一直出现在公开的辩论中。民族专员通过实地调研后认识到，在一些国家中警察与少数民族人员之间缺乏了解、互动与合作可能导致少数民族成员的负面反应，甚至导致冲突。第二任民族专员罗尔夫·埃克乌斯在2006年2月向欧安组织常设理事会报告时分享了他的结论：“警察既可以是促进者，也可以在某些情况下威胁多民族国家的稳定”[4]。随后出台的《关于多民族社会警务的建议》（2006年）旨在协助各国建立机制以改善警察与少数群体之间的互动，使警察在缓解紧张局势和促进和谐民族关系方面发挥积极作用。

5.解决跨界民族的问题。在民族与国家的结构关系中，族裔-文化和国家边界很少重叠，几乎每一个国家都有少数民族存在，而其中的一些少数民族是跨越国界分属于不同共同体的。这些跨境而居的少数民族可以作为国家之间交往的桥梁，为发展友好关系做出贡献。然而，当少数民族承载和建立的跨界文化关系具有了政治意义，即某国单方面采取行动在其主权法律管辖范围之外捍卫、保护或支持它们所称的“亲属”时，就有发生政治紧张甚至暴力的危险。在这种情况下，民族专员不仅要处理有关国家的内部问题，还要处理国家之间的问题。《关于跨界民族的博尔扎诺/博岑建议》（2008年）为协助各国在友好睦邻关系的基础上处理好跨界民族问题发挥了重要的指导作用。

6.畅通诉诸司法的渠道。如果执法或司法机构不公正地对待少数民族，或者少数民族诉诸司法的机会被剥夺甚至受到限制，少数民族就可能会对司法制度和所在国家失去信任，甚至会寻求“亲属”国家的帮助。由此产生的结果会破坏社会凝聚力，并可能增加冲突的风险。《关于诉诸司法和少数民族的格拉茨建议》（2017年）为少数民族诉诸司法提供了一种务实的、可操作的路径，它对诉诸法律、设立公正的机构、施以法律援助及有效补救措施等做出了详尽的解释。

7.规范媒体和信息技术的使用。随着数字时代的到来，网络媒体已成为人们获取信息的重要手段。媒体和信息技术的使用也成为了民族专员重点关注的主题。网络的规范使用可以促进群体之间的相互理解以及国家内部凝聚力的形成，而扭曲事实、煽动言论这样的网络滥用行为则会加剧民族紧张局势。也就是说，媒体和信息技术在民族冲突的预防和引发方面都起到一种工具性的作用。随着各种社交媒体的迅速增长，大量的言论通过自媒体进行传播，给言论自由带来了许多机会和挑战。为协助各国创造良好的网络媒体生态空间，民族专员办事处于2019年2月发布了《关于少数民族与数字时代的媒体的塔林指南》，该文件详细阐述了言论自由的权利、媒体环境的演变、社会的多元化和多样性、媒体和信息技术在冲突预防中的作用。

8.协助促进多民族国家的社会整合。民族专员主张主权国家的主要责任之一是确保整合政策（integration policies）的制定和实施。促进国家和社会的整合，不仅要承认少数民族的权利、照顾少数民族的利益，还要通过采取旨在促进少数民族参与公共生活和各族成员相互包容的政策来实现。《关于多元社会整合的卢布尔雅那指南》（2012年）的出台，为欧安组织参与国如何最好地整合多元社会提供了指导，旨在帮助各国创造一个尊重多样性的社会，促使人们不论民族（种族）、文化、语言或宗教信仰都能有平等的机会从中受益及为之做出贡献，并可能拥有共同的首要身份（a common overarching identity），从而促进了社会凝聚。

（二）工作方式：静默外交、对话协商

“静默外交”是民族专员特殊的工作方式，围绕对话协商而展开。民族专员主要通过评估立法、收集信息、实地访问等工作促进民族争端有关各方对话、交换意见、力争合作，采取循序渐进的办法来缓和紧张局势或解决民族冲突。

1.评估立法。民族专员依据国际标准和欧安组织的价值观念，评估或评价各成员国在保护少数民族权利方面的国内立法是否符合有关规定。通过这种方式督促各国遵守国际人权标准，兑现保护少数民族权利的承诺，鼓励各国重视和关注少数民族成员的愿望和需求，协助各国制定合理的法制框架和政策，并帮助他们找到折中的解决办法。参照国际人权标准有助于确保民族专员自己的评价与立场一致，使其不受到使用双重标准的指责。

2.收集信息。收集信息是了解欧安组织区域内部、成员国内部与少数民族问题有关的紧张局势的基本环节。民族专员通过媒体、网络、政府代表、少数民族代表、相关专家、非政府组织、欧安组织特派团、信访等多种渠道收集信息，并对相关信息加以分析。根据所收集的这些第二手资料和信息，留意其任务范围内的民族紧张局势或冲突的发展势态，确定可能存在的民族冲突的根源或潜在威胁。

3.实地访问。民族专员根据局势的紧张程度和自身经验做出判断后，会做出是否对某个国家进行实地访问的决定。在实地访问中，通过直接接触获得第一手资料，并在适当情况下促成争端各方之间进行对话、交流、协商，以此来推动和解。访问对象包括该成员国的外长、政府高层领导人员、少数民族聚居地的地方当局、少数民族代表、民间社会代表等。民族专员需要对欧安组织负责，他在实地访问前可与轮值主席协商，最终的访问结果以报告的形式秘密提交给轮值主席。

4.提供建议。民族专员将访问期间举行的会议、开展的讨论及其他行动的结果形成书面材料，就如何维持一个稳定的多民族国家提供咨询意见和建议。这些建议的制定是在特定领域内有着专业经验的国际专家协助下完成。它们旨在提供一个框架，帮助各国制定或完善解决少数民族问题的具体政策和行政管理办法。目前，欧安组织少数民族专员办事处已出台9项专题建议和指南。这些建议和指南的内容涉及教育、语言、参与公共生活、警务能力、跨界民族、诉诸司法、媒体和信息技术等方面，即在民族专员的工作内容部分所讨论的各个方面。

5.开展项目。为了帮助各国更好地执行这些建议并有效消除可能引发民族冲突的根源，民族专员办事处还直接领导或鼓励相关团体开展有针对性的小规模项目，有时还与共同关注少数民族问题的联合国、难民署、欧洲委员会、欧盟等组织合作。这些项目的开展有助于弥补其他工作环节可能导致的缺失，实现预防民族冲突的可持续性。例如，与教育和语言有关的项目范围从编写教材、举办培训班、培养多语言教师到创立新大学，以此来全面推动民族教育和民族语言的发展；设立马克斯·范德斯托尔奖（Max van der Stoel Award），奖励欧安地区内在改善少数民族地位方面做出杰出贡献的个人、团体或机构，以在社会上形成示范效应，更好地促进包容与和谐。

6.发出预警。民族专员做出努力后（包括开展外交活动、促进对话与协商、提出具体建议、有针对性项目等），如果利用现有的资源和办法也无法遏制紧张局势，并且认为此类紧张局势有可能发展成一场冲突的时候，将向欧安组织发出警报，使欧安组织相关政治机构加以重视并采取措施应对该情势。如果成员国认为有必要立刻讨论该项早期预警，它可启动紧急机制。早期预警一旦发出，就意味着民族专员预防民族冲突的任务已结束，即已“出局”。他若认为有必要继续介入该事件的处理，则需要得到高级委员会的再次授权。根据欧安组织的任务规定，到目前仅发出两个正式的“早期预警”，即1999年针对南斯拉夫马其顿共和国的预警和2010年针对吉尔吉斯斯坦的预警。

在实际工作中，民族专员秉持保密与公正的原则，大部分工作的开展都是在保密的情况下独立于相关的各种团体行动的，因此称之为“静默外交”。民族专员以这种“静默外交”的方式，采用评估立法、收集信息、实地访问、提供建议、开展项目等一系列干预措施协助有关国家应对少数民族问题和族裔多样性带来的挑战，这些活动多数都属于早期行动，有效缓解了紧张局势，因而在非必要的情况下不会发出正式预警。

图1 欧安组织少数民族问题高级专员工作机制结构图

三、民族专员制度成效评析

民族专员办事处自成立以来，参与了很多欧安成员国少数民族问题的解决,其发挥的积极作用覆盖中亚、波罗的海、高加索、中欧、东欧、东南欧等地区，涉及吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、格鲁吉亚、匈牙利、斯洛伐克、乌克兰、摩尔多瓦、塞尔维亚、科索沃、马其顿、俄罗斯等国家。民族专员在实践工作中所发挥出的成效可以概括为以下五个部分。

（一）促进少数民族权利保障的法制建构

民族专员在其政治和法律顾问的支持下，不断鼓励和协助各国政府制定完善的、平衡兼顾的立法，无论是修正现行法律或起草新法律，还是制定执行法律的行动计划。多年来，民族专员办事处内部法律顾问小组提供的法律咨询对少数民族的状况产生了积极影响。一些成员国政府正在制定或完善少数民族权利保障的立法文书，这些文书平等地尊重和保护多数民族和少数民族的利益，建构了保护少数民族权利的法治基础。

2006年蒙特内哥罗共和国议会通过了《少数人权利和自由法》，民族专员办事处自成立以来就一直非常积极地参与其中，特别是在起草过程中，最终通过的法律文本符合普遍接受的国际标准，反映了高度的合法性，对防止民族关系紧张或冲突发挥着积极的作用。2012年匈牙利通过了《匈牙利民族权利法》，该法吸收民族专员多次访问该国提出的讨论意见，作为对相关国际文件规定的回应，而制定的关于少数民族权利的立法框架。该法序言中提道：“匈牙利保护各民族，确保他们的文化发展和母语使用，以他们的母语提供教育，使他们能够以自己的语言使用姓名和共同参与公共事务，促进他们实现文化自治，并保障他们的社区自治权利。”[5]该法还对民族的基本权利、参与政治生活的权利、民族自治政府的权力和义务等都做出了明确的规定。

（二）促进民族教育和民族语言的发展

保障民族教育和语言权利对于预防冲突具有战略意义，民族专员为了履行其预防冲突的任务，通过教育改革、制订有针对性的发展方案、加强机构建设和培训等措施来发展民族教育，协助成员国制定既能保护少数民族语言又能习得国家通用语言的政策和措施。民族专员秉持“教育为每个人创造平等的机会”“包容语言和文化多样性是各国人民和各国之间和平、相互理解、友好关系的推动力”等理念，在欧安地区内广泛展开了各类多语言和多文化教育项目，促进了多民族国家民族教育和民族语言的发展。

自2012年以来，民族专员一直在实施“中亚教育方案”，旨在促进多语言和多文化教育，不断改善少数民族的教育。该方案通过中亚各共和国之间的区域合作，在国家内促进包容性多语言教育，鼓励少数民族学习国家语言同时也能够用学习母语。仅在吉尔吉斯斯坦，就有78所中小学和13 所幼儿园实施了多语言教育，5所大学承担了培养多语言教师的任务。该方案的实施，促进了中亚地区民族教育的改革和发展。自2017年以来，民族专员持续支持在其帮助摩尔多瓦政府制定的《巩固民族关系国家战略》，督促其制定关于少数民族接受国家语言教学和少数民族语言教育的国家政策。2017年11月民族专员办事处首次推出数字版本的塞尔维亚-阿尔巴尼亚/阿尔巴尼亚-塞尔维亚和马其顿-阿尔巴尼亚/阿尔巴尼亚-马其顿儿童图解词典，该词典可以在网上免费获得，也可以作为安卓和iOS设备的应用程序，推出后的四个月里，就收到了数万次访问，为塞尔维亚和马其顿的阿尔巴尼亚族语言和文化发展奠定了基础。此外，土库曼斯坦已将保护和促进少数民族语言和文化的措施明确纳入其国家人权行动计划。2018年9月，现任民族专员兰贝托·赞尼尔访问格鲁吉亚，为格鲁吉亚议会起草的《国家语言法》提供后续咨询意见，并分享了欧安组织参与国语言政策和标准方面的最佳做法。

（三）促进少数民族有效参与公共生活

有效参与国家的经济、政治、社会和文化生活，才能促使少数民族国家和地方各级培养共同的归属感。民族专员自建立以来就积极致力于维护和发展少数民族权利，创造机会让少数民族在多民族国家之间保持平衡，让所有公民都能充分参与公共生活，感受到自己是所处社会的一部分，并充分发挥自己的潜力。

2006年民族专员访问克罗地亚时，讨论了《关于少数民族权利的宪法法律》，并向当局提出了国家行政部门和司法部门少数民族代表比例制的问题。2014年9月，民族专员与荷兰多党民主研究所联合实施了一个为期两年的少数民族多党对话项目，旨在鼓励少数民族参与主流政治并促进多党对话，为格鲁吉亚各地区拥有大量亚美尼亚族和阿塞拜疆族人口的年轻人提供了一个独特的机会，以亲身体验管理政党的工作，这一项目被认为是有效落实《关于少数民族有效参与公共生活的隆德建议》（1999年）的一个典型例子。2015年11月24日，时任民族专员阿斯特里德·索尔斯访问吉尔吉斯斯坦期间讨论了少数民族参与问题，探讨了各政党与其办公室在少数民族问题上合作的可能性，她强调“提高少数民族在政党中的代表数量，促进政党和少数民族社区之间的对话”[6]，并鼓励当局支持少数民族参与公共生活。2018年4月12日，现任民族专员兰贝托·赞尼尔首次访问吉尔吉斯斯坦，督促其在族裔关系政策方面与民族专员长期合作，并对奥什悲剧进行反思与警惕，敦促政府协同努力，确保所有少数民族群体都感到被包容，并能够自由参与公共生活。

（四）促进民族关系的改善

民族专员在实际工作中始终以消除民族冲突的根源为出发点，采取一系列干预措施努力缓和民族间的紧张局势。同时，相关国家与民族专员进行了不同程度的合作，执行民族专员关于处理民族关系的建议，比如，加强警察处理少数民族问题方面的能力、为少数民族提供司法援助、创建网络媒体的和谐生态空间等。这些行动的开展，有效地缓解了族裔间紧张冲突，改善了有关成员国内的民族关系、双边或区域一级的外交关系。

2016年9月20日，民族专员办事处和哈萨克斯坦内政部共同组织了为期三天的“关于多民族社会警务最佳做法和国际标准的培训研讨会”，来自全国各地的大约15名中级警官和地方代表参加了培训，了解和学习警察对族裔间关系的敏感性和重要性，以及如何在警务工作中妥善处理族裔间关系的能力，确保警察部队有能力在信任的基础上与所有族裔群体建立持久的伙伴关系。2017年，针对难民问题，难民署与欧安组织内的民主机构和人权办公室、民族专员联合编写了《欧安地区无国籍状态手册：国际标准和良好做法》和《欧安地区难民署保护清单》，以协助欧安组织参与国防止和减少无国籍状态带来的紧张态势，该手册也改善了罗姆人和辛提人的状况，对成千上万人的生活产生了积极的影响。2003年设立的马克斯·范德斯托尔奖，是为了纪念第一任民族专员和奖励个人、团体或机构在改善欧安地区少数民族地位、促进民族关系方面取得的杰出成就，2018年的获奖者是来自波斯尼亚和黑塞哥维那的高中生，他们成功抵制了地方当局建立新的种族隔离学校的决定，这一奖项的设立有利于形成良好的示范效应，促使所有人为防止族裔冲突和歧视而行动，从而促进了民族之间的理解和包容。

（五）促进多元社会的整合

良好的整合政策可以推进和谐社会的建设，并促使每个人无论其种族、语言、文化或宗教背景如何都能在其中有归属感和贡献感。整合政策缺失或是薄弱，可能导致民族冲突的根源不能得到充分解决而使冲突加剧。因此，民族专员提供相关的指导建议和有针对性的解决方案，帮助各国包容和整合多样，提高社会的凝聚力。相关各国也积极执行建议并制定社会整合政策。同时，一些小规模项目的开展，也在一定程度上推动着民族之间的整合，为一体化进程的推进奠定了坚实的基础。

2016年，时任民族专员阿斯特丽德·索尔斯访问格鲁吉亚，对《公民平等和整合的国家战略》及《2015-2020年行动计划》的实施给予高度肯定，并鼓励其继续有效地促进少数民族融入社会。2017年5月16日，民族专员办事处在第比利斯启动了支持格鲁吉亚实施《公民平等和整合的国家战略》项目，该项目是格鲁吉亚政府的1+4计划，即少数民族学生进入格鲁吉亚高等教育机构或学院后需要在第一年内学习和提高他们的格鲁吉亚语，然后在接下来的四年开始正式的专业学习，该项目还发展和引进了一个促进少数民族与多数民族之间相互包容和尊重多样性的课程。2018年11月，民族专员助推土库曼斯坦当局在教育和社会整合问题上加强与中亚国家间的区域合作，并对其给予支持。2019年3月，现任民族专员兰贝托·赞尼尔访问了拉脱维亚，评估了族裔间关系和社会整合状况，对拉脱维亚社会整合问题进行了讨论，建议总统给予非公民新生儿公民身份，鼓励当局将社会整合列为议程上的优先事项，并为其提供了技术援助和能力建设。

四、结语

少数民族问题既是一个人权问题，也是一个安全问题，曾经是而且现在仍然是一个最有争议的问题。实际或潜在的种族或民族紧张局势持续存在，种族或民族主义仍然是欧安组织地区(尤其是巴尔干、高加索和中亚地区)内部持续存在的威胁。欧安组织所有参加国在文化上都存在差异，必须以某种方式应对多族裔和多文化主义的挑战。在应对种族或民族主义挑战方面，欧安组织少数民族问题高级专员不失为一种有效的预防工具。欧安组织少数民族问题高级专员工作机制背后的基本哲学理念是，一个自身和平相处的社会更有可能与其邻国和平相处，为了实现这种内部稳定，必须尊重少数民族成员的权利，并在尊重和包容多元文化差异的基础上帮助他们更好地融入社会，以此作为可能缓解民族紧张关系的最佳途径。而预防性外交则为和平共处的社会奠定了必不可少的基础，它帮助各国建立可行的民主和法治框架，在政府和少数民族成员之间建立信任，确保保护少数民族成员的权利和基本自由，加强不同群体之间的对话与合作，促进社会成员之间相互包容、理解和接纳，以及促进社会整合和社会凝聚力的形成。

诚然，少数民族问题高级专员是一种国际区域组织形态，它超越传统国家主权，采取与各国对话合作的外交方式来解决少数民族问题。如果从民族事务调处的视角来看，民族专员处置的事务可以是区域内国家之间的民族事务，也可以是区域内一个国家内部的民族事务；民族事务调处关注的焦点是防范民族冲突，重点是消除引发冲突的根源，基础是少数民族权益保障；民族事务调处的方式方法是跨越国界的“静默外交”和协商对话；民族事务调处的依据则是联合国的人权标准和少数人保护原则，目标是维护和促进欧安组织的区域和谐稳定。欧安组织的少数民族问题高级专员制度为我们了解和认知民族事务治理的经验和视野提供了一个特色窗口。