流动人口（再）市民化：理论、现实与反思

流动人口既是改革开放的衍生物，也是改革开放的巨大推动力量。约2.5亿流动人口中的3/4来自农村，属“乡-城流动人口”，但却被不确切地冠以“农民工”的称号；其余1/4来自其他城市，属“城-城流动人口”，却多被社会和学界所忽视。近年来，政府通过出台居住证制度及与居住证挂钩的积分落户制度，致力推动流动人口（再）市民化进程。但是，受制于地方和人群保护、对城市容量的考量、个体的理性权衡等多重因素，市民化的进程在困厄中缓慢前行，乡-城流动人口尤其如此。若在城镇化进程中，数亿的流动人口长期处于边缘地位，既可能阻碍正常的市民化进程，也不利于新型城镇化建设工作的推进及质量的提升；从长远来看，还可能引发流动人口与农村社会和城镇社会的双重断裂，成为社会不稳定因素，加速社会矛盾的积累，加剧群体性事件的发生，导致整体社会的撕裂。加强流动人口市民化的理论和实证研究可弥补现有研究的薄弱环节，也是城乡和谐社会建设面临的重要而现实的课题。

本文追溯市民化的理论基础，分析在业跨省流动人口市民化的现实状况，尝试提出市民化推进之道，以便检视改革开放四十年来，流动人口对改革开放的伟大贡献与公共政策对其包容接纳程度，从而了解人口跨城乡、跨区域流动背后的不平衡现象及发展不充分问题。在某种意义上，时下的现状是对过去历程的一个凝练式的呈现。

市民化与再市民化

从渊源上看，“市民”概念缘起很早；至11世纪，随着城市的发展，市民阶层逐渐形成；资产阶级革命后，“市民”逐渐泛化为自然人，享有政治、经济等各项人权。在今天中国户籍制度的条件下，尽管“市民”似乎是相对于“农民”的一种身份，但其覆盖的内涵远远超越了这一狭隘的定义，成为人们身份资格和市民权利的外在指征。此地的市民非彼地的市民，故附着于市民身份上的福祉自然也就大不相同。如果说市民是一种身份标识的话，市民化则是获得该标识的过程和结果，即“市民”的意涵决定市民化的内涵，“化”既是过程，也是结果，体现为包括农民工在内的转移人口如何转变为具有现代价值取向与行为模式并享受市民待遇的过程。

市民化包括客观和主观、宏观和微观层面。宏观的客观层面包括公民资格与市民权利，二者反映的是公共政策对农民和外来城市人的包容和接纳程度。公民资格是西方政治思想和实践中一项最古老的制度，意涵甚广，对不同的人呈现出一张“变幻莫测的脸”。尽管所有持有中国户籍之人都是中国公民，是国家的主人，但在户籍制度的限制下，公民与公民之间的权利却大相径庭。只要没有官方认可的户籍地的转移，进入出生地之外的个体就不是当地的“公民”，没有当地的“公民资格”，不能名正言顺地获得当地主要是针对本地户籍人口的公共福利与服务。可见，“公民资格”是市民化的敲门砖，市民权利与公民资格相伴随。一般情况下，只要获得了公民资格，往往就同时获得了相应的权利，而这些权利正是公民资格中基本的最核心的部分，理应具有广泛性、平等性、真实性以及权利和义务的一致性。

个体“市民性”的习得和践行也同样重要。微观的主观层面的市民化包括行为模式的转变与价值取向的更新。它主要是从个人与社会的关系出发，关照更为隐蔽的软性的个人表征和市民资质。个体在行为上是否努力习得现代文明，呈现出与新型城镇化相匹配的生活方式和行为模式，思维方式是否依旧停留在小农经济时期或过往的取向上，都是软性的市民化指征。因此，对于市民化的探索，不能仅仅停留在身份和权利方面，也不能仅仅停留在行为和价值判断上，而必须多角度来看待市民化的过程和结果。

无论是哪个方面的市民化，都面临各自的挑战。只有经历三个过程（脱域、并入、嵌入）这三个时间节点的“化”后，市民化的“化”才最后达成。而目前，农村流动人口实现了“脱域”，部分人也实现了“并入”，但他们依旧被贴上“农民工”标签，“嵌入”之路还很漫长。同理，尽管从户籍类型角度，“城市工”本身就是市民，但在流入地，他们却是“新市民”，一个“新”字，就把他们与流入地的“老市民”区隔出来了。

市民化的理论基础

流动人口（再）市民化议题，具有深厚的政治学、公共管理学和社会学的理论基础。

（一）公民资格论

公民资格的争论始自古希腊罗马时期，见证着西方民主政治制度文化建设的经验。不同历史时期对公民资格的不同界定，隐含着政治理念和文化背景中正义观念的对话和冲突，蕴涵着丰富的人本政治伦理和正义理念，也透视出公民主体制背后的利益纠缠。1873年，A.Marshall 在《工人阶级的未来》一文中，从经济成本视角检视了社会平等问题的一个侧面，认为基本的人类平等与社区完全成员资格密切相关。20世纪中叶，T.Marshall 承袭该主张，认为近250年来公民权的持续进化是通向社会平等的现代动力，将公民资格界定为“赋予共同体完全成员的一种身份，所有拥有这种身份的人在由这种身份赋予的权利和义务方面是平等的”，提出了公民资格三要素，即民事权利、政治权利、社会权利，真正形成了公民资格理论。

公民资格论不仅涉及形式上的公民资格，而且还界定了作为一个公民所应享受的资格或权利以及承担的义务和责任。中国自古就未形成如同西方自中世纪后不断发展的市民的社会身份和市民权的社会传统，而是形成乡绅阶层。新中国建立后，农业承担起重工业资本原始积累的重任。改革开放后，流动人口仍很难享受完善的公共服务，平等的经济福利、安全权利和社会财富分享权利，更难涉及民事和政治权利。在市民化进程中，他们是否能够获得公民资格，平等享有民事、政治、社会权利，就成为评估市民化的重要尺度。

（二）社会质量论

1997年，欧盟委员会在其《社会政策议程》中，将“质量”作为欧洲社会政策的核心主题。社会质量是指民众的福祉和个人潜能的有效提升以及社区社会、经济与文化生活的参与程度，它突出“社会”导向，强调在追求社会发展的目标中，既要关注经济和物质生活条件，更要关注社会体系的运行及其和谐性、稳定性和协调性。社会质量是社会关系的产物，社会关系的质量提升与个人发展休戚相关，其核心价值强调人的尊严、公民权、民主、社会公平和社会团结。

社会质量涵盖四个方面，即社会经济保障、社会凝聚、社会包容接纳与社会赋权。这些要素既是社会质量的基本内核，也是衡量社会质量的基本原则。与公民资格论相比，质量论着眼于整体的社会统合，视角更广、立意更高、意涵更深、影响更远；它直面社会问题，寻求解决途径，具有明确的政策取向和现实性。而且，它详细和明确地解析了如何获得或赋予公民权利，其四个维度均对市民化具有直接的启示意义。它提醒我们，推进流动人口市民化是打造公平公正、建设和谐社会的重要支撑，而市民化的实现既需公共政策的包容接纳，也要社会服务的可及可得，还需个体的践行努力。

（三）现代性论

马克思认为，因劳动力成为商品、劳动者与土地等生产资料相分离，剪断了劳动者与传统生产和生活方式的关联，故资本主义生产方式的出现成为现代性的缘起。涂尔干秉承了古典现代性理论的传统，主张现代社会本质上是以工业主义和劳动分工为基础的新型工业社会。而韦伯则把资本主义的起源归结为精神动力的结果，即基于新教伦理产生出理智、冷峻、自律和忠贞不渝的态度，认为现代性的发展本质上是理性化发展的表现，从而形成了“理性化”的现代性解释范式。哈贝马斯从文化政治学的视角也对现代性进行了阐释。吉登斯认为，现代性是指世界在内容上超越过去，突破传统社会的主客观机制，不为传统、习俗、习惯、惯例、期望和信念所禁锢。时空分离是现代性的重要助力，“脱域”是其关键，即人从社会活动、社会关系、社会制度中抽离、脱身，日益摆脱现实条件的束缚，进而使得社会关系在无限的时空中再联合、再组织、再融通。通过符号标志、借助专家体系传递特定的信息，人们无须考虑特定符号的具体场景以及处理这些符号的主体（个人或团体）的特殊品质。

从20世纪60年代开始，哈佛大学学者Alex Inkeles对现代性展开了实证研究，他总结出现代人所具有的一些基本特征，包括效能感、变迁取向、乐观主义、技术技能、公平主义、计划性、信任感、意见表达、信息、理解等。

流动人口市民化既是一个公共服务和公共福利的获得和享有过程，也是一个现代城市文明的习得和践行、实现乡村文明到城市文明的整体转换过程。必须强调的是，笔者并不认为城市文明就一定比农村文明更好；不过，多数“新市民”相对于“旧市民”，处于制度、结构、文化和行为上的弱势，故现代性的习得有助于他们的（再）市民化及社会融合进程。

市民化的现实困厄

流动人口来到城市，就开始了争取市民化的过程。（再）市民化覆盖公民身份、市民权利、行为模式、价值取向等维度。本文利用2017年“流动人口动态监测调查”数据，以居住证和个人行为、价值理念为例，简要分析市民化的最新情况。居住证是目前我国城市地区借鉴国外“绿卡”制度创立的针对外来人口的一种管理和服务制度，是户籍制度改革的一项重大尝试，2016年1月1日起在全国颁行。若符合一定条件，持有居住证者可享受“六项福利”“七大便利”，并可通过积分制，最终可能落户于居住城市。

在全部受访者（N=169989）中，64.6%的人办理了居住证；在跨省流动人口（N=83790）中，居住证的办理率高近10个百分点，而在在业且跨省农民工中，3/4的人办理了居住证。在各省之中，居住证办理比例高于均值的有浙、苏、京、鲁、闽、沪、津等经济发达之地。出生于 1970—1979年间的农民工办理了居住证的比例最高，次为1980—1989年出生人口，再次是1970年前出生人口，而90后的办证率最低。教育程度与办证率也呈倒“U”型关系，即初中和高中的办证率最高，但大学的办证率最低。因婚姻嫁娶者而流动者办理居住证的比例最低，务工和经商者办证的比例最高；居住的时间越长，办证的比例越高。

居住证反映的是公民资格和市民权利（即市民化的“硬件”），个体行为和思想理念是市民化的“软件”。调查问及受访者是否同意以下说法：“我的卫生习惯与本地市民存在较大差别”“按照老家的风俗习惯办事对我比较重要”。前者反映行为的市民化，后者反映价值观念的市民化。结果显示，无论是哪一个出生队列，觉得自己的卫生习惯与本地人相差较大的比例都不高，但受教育程度与行为差异呈现出梯次特点，即受教育程度越高，农民工自评的与本地人之间的差距就越小。这样的特点同样见于对过去价值取向的保有：年纪越大，受教育程度越低，越可能认同需要按照老家的习俗办事。婚姻嫁娶者与本地市民之间的行为差异最小，但出于照顾孙辈、赡养老人的目的而流动之人与本地人在卫生习惯上的差距最大。居留时间越长，则卫生习惯差异随之越小。同理，务工和经商之人，更可能保有传统的、老家的办事惯习，而婚姻嫁娶者持有此取向的比例最低。随着居留时间的延长，流动人口对传统惯习的保有比例降低。

（再）市民化推进之道的反思

城镇化的发展有其自身规律，是一个渐进的自觉自愿的过程，但中国的城镇化并未遵循自然发展模式：既有希望市民化的流动人口缺乏必要的公民资格和市民权利，也有地方采取强制性的市民化，违逆了流动人口的意愿，引发很多吊诡现象，这些都表明流动人口市民化的推进策略和路径出现了问题，很多问题都值得反思和深思。

一是居住证的福利范畴与户籍的排他性如何协调？城乡分割、区域分割的户籍虽是空壳，但附着于其上的福利制度是流动人口难以市民化的根本原因。因此，必须破除制度和体制壁垒，有效制定有意愿的流动人口在流入地落户的具体措施。在获得完全的公民资格前，保障其市民权利，公平提供公共服务和权益保障，让流入地成为他们的“家”，并可通过自身努力，让他们尤其是其子女有机会实现（大）城市梦想，获得纵向社会流动的可能性。

二是发达地区和欠发达地区应采取怎样的市民化路径？流入人口数量与地区的GDP之间显著正向溢出。但是，流动人口的分布极不均衡，市民化的进程也不一致。这就要求各地因地制宜，采取适当有效的政策措施推进市民化。在居住证办理比例较高之地，尽快兑现附着于其上的福利和服务，加快探索基础福利之外的更优福利，降低服务和福利享受门槛，使其公民资格和市民权利真正早日落实，形成“有产业-有就业-有人气”格局，吸引人才，增强城市持续发展后劲。在居住证办理比例较低之地，国家应加大经济和社会投入，当地政府应借助国家的力量，挖掘地方潜能，调整产业布局，留住人才。

三是如何提升主观行为与价值理念的现代性与市民化水平？利用合适的时间，组织形式灵活机动、内容丰富多彩、模式轻松活泼的课堂，或借助手机短信等现代媒体技术，开展现代性的宣传教育，介绍本地的风土人情和文化习俗，帮助流动人口尽快适应本地的生产和生活。通过线上线下，构筑社区交往的载体，搭建人群之间沟通互助平台，增进外来人与本地人之间的彼此了解和情感交流，扩展流动人口的社交网络，激发他们的社区参与兴趣与组织参与热情。进而，在经历了生活空间转移和就业身份转变后，逐渐具有现代性的行为惯习、价值取向和思维理念。

四是在关照全部流动人口的同时，哪些子群体更值得关注？流动人口是一个异质性很强的群体，市民化因子群体不同而存在较大差异。在推进市民化时，只有关注重点人群，才能做到有的放矢，事半功倍。乡-城农民工、80后和90后农民工、90后城市工、受教育程度较低者，都是需要重点关注的人群，尤其是90后流动人口。他们多非婚，远离父母家人，脱嵌于过去的社会网络关系，难免产生失落、迷茫、不安和愤怒等情绪，迫切需要流入地社会的关心、关爱和关怀，帮助他们顺利实现向“成人”的转型。

市民化是社会公平正义、社会质量提升和个体现代性的必然要求，是破解户籍制度“双二元”结构的重点和难点，是国家新型城镇化发展战略的核心，也是推动供给侧结构性改革、支撑东部地区和大城市长期可持续性发展的内生动力。推进流动人口市民化，是补齐“以人为本”的新型城镇化短板的题中应有之义。只有政府的“有形手”、社会的“包容手”、市场的“无形手”、个体的“勤劳手”共同发力，市民化进程才能顺利进行，新型城镇化的目标也才有望实现。