养老保障制度的设计逻辑——与李军教授商榷

《现行养老金制度系统性缺陷亟需纠偏》一文的启示和疑问

近年来，随着国家对养老保障制度改革的展开，作为其核心的养老金制度设计和运营机制受到了来自学界和社会各界的关注，尤其是在“延迟退休计划”公布之后，学界对养老资金筹支的讨论日渐增多。《探索与争鸣》2018年第3期所刊李军教授的《现行养老金制度系统性缺陷亟需纠偏》一文，抛开了已有的养老保障研究的范式，对养老保障的设计思路提出了全新的思考，但也暴露了新思路中存在的问题。本文主要针对李军教授研究中存在的问题，主张“现行养老金制度是以人均经济情况为基准来运营，且无需考虑整体经济增长动力机制”。本文将专注于对养老保障本质和现行养老金筹支模式实质的阐述，并兼顾其他问题。由于采用了和李军教授完全不同的自变量，本文将不对李军教授关于现代经济的增长机制的论述作出详细评析。

本质探究：养老保障的理论根基和实践演化

（一）养老保障的政治哲学基础和实践演化历程

从现代养老保障的演化历程可以发现，理解现代养老保障的关键是社会化，即从古代养老到现代养老保障变化的核心是，曾经作为私人行为的养老活动逐渐社会化，最终步入了公共领域，从私人行为最终演化为社群的公共政治行为。在这一演化过程中，养老保障的社会化实际上是回应生产的社会化而发展起来的，并被作为鼓励劳动力参与社会化生产的重要工具而得到各现代国家的采用。此后，在现代经济和社会系统联系愈发紧密的背景下，个人成就的取得愈发依赖其所处经济体和社会的各项公共支持，由此产生了个人应依其所得支付其为此所消耗的公共资源费用，并向公共资源的所有者即全体社会成员付费的思想；进一步引申出一代人的社会成就均是建立在上一代人的社会投入基础之上的、支持代际间再分配的思想。正是基于上述思想，养老保障逐步衍生出了对社会财富进行再分配的职能。这种再分配既包括由基准养老金执行的同代人中不同阶层间的再分配，也包括随人均经济情况而调整的增量养老金。

尽管现收现付型的养老保障运营模式遭到了诸如“老人对年轻人的盘剥”的质疑，且其稳定性也存在风险，但需要注意的是，现收现付模式蓬勃兴起的时间是二战结束后的婴儿潮时期。当时人口规模的不断膨胀和年轻世代的增加，使相对人口比重较小的老年人的养护变得人均负担极小。随着各国人口增速迅速减缓且老龄人口比重不断增加，资金累加型的基金化养老金运营模式再次在多国得到采用，并延续至今。其背后的运营逻辑是通过基金化运营，达成同代人财富的共有和增值，使一代人负担起其自身的养老责任并规避道德风险。可见，以养老金为核心的现代养老保障的实质其实是社会财富再分配的工具，其再分配的基准是现实的人均经济情况，而非整体经济发展情况。换言之，其资金来源一是代表同代间财富再分配的养老保险缴费收入和基金营收，二是代表代际间财富再分配的财政转移支付。正是通过这样的设计，才使得养老金运营可以在无需考虑整体经济情况和各要素在经济收益分配中所占比重变化的情况下，保证养老金同社会和经济的一体化发展。

（二）实践中的养老保障分类

世界银行分别在1994年和2005年，依据养老责任主体的不同，将养老金分类模式分别概括为“三支柱”和“五支柱”。在实际操作中，无论是“三支柱”还是“五支柱”模式，均是以各种类型的养老金计划为主体的。目前主要的分类基准有两个：养老金供给依据和收益确定方式。根据养老金供给依据的不同，可以将养老金计划分为以雇佣关系为基础的养老金（即我们通常所说的养老计划）和国家养老金两种；根据收益确定方式的不同，养老计划可以区分为固定缴费计划和固定收益计划。各国通过对这几种类型养老金计划的不同组合，建立了不同的养老金制度。可见，不同设计思路的现行养老金计划，均是通过基金化运营和政府财政转移支付等方式，使养老基金在无需考虑经济增长机制变化的情况下，保证养老基金和社会经济的一体化发展。这意味着经济增长机制的变化属于被隔绝在养老金系统之外的要素，并不能对养老金系统的稳定运营产生直接影响，更无力冲击其稳定性。

运营逻辑：现行各国养老制度设计和资金来源的比较分析

依据Esping-Andersen对不同社保福利国家类型的划分，除作为民主社会主义福利国家代表的瑞典和作为欧洲保守主义福利国家代表以及养老保障创始国的德国外，其他各国均未向其国民提供非缴费型的公共养老金。在政治哲学层面，社会化发展程度越高的国家，以财政为主的公共资源对以养老金为主的养老保障的支持力度越大；而市场越是在社会财富分配中发挥主要作用，则越强调个人对其自身的养老责任。同时也应该注意到，各国的制度设计中均将投保人退休前的基本工资额度作为一个重要基准纳入考量，经济增长机制的变化并不在各国制度设计的考量之中。除了现行主流的养老制度设计将经济增长机制变化的影响隔绝在系统之外，在各国的制度改革和调整中，经济增长机制的变化也从来不是一个需要纳入制度设计和运营考量的关键变量。在各国的养老保障制度演化中，唯有瑞典和我国类似，对养老保障的核心保险制度作出了根本性的改革。

瑞典的养老金改革表明，人口结构和经济发展速度是冲击养老金制度稳定性并迫使其作出调整的根本动因，而经济增长机制的变化未能对养老金制度的持续和稳定运转产生直接影响。至于李军教授在文中提到的从现收现付制向基金制转型的转制成本，在实践中并未对瑞典的养老金体制造成冲击，“老人老办法，新人新办法”的贯彻执行功不可没。那么，同样遇到了转制成本问题的中国养老金体制是什么情况呢？本文将同真正冲击中国养老保障稳定的问题一起讨论。

抛开存在广泛争议的所谓“经济增长机制变化”不谈，从前面对于养老金演化的回顾就可以发现，决定养老模式演化的根本因素是经济生产的组织模式，即社会化生产带来了社会化养老，而现代养老保障在确定受益水平时是以人均经济情况为参照来规划的，可见无论规划养老模式还是确定养老受益水平均无需考虑来自经济增长机制变化的影响。具体来说，现代养老保障目标有二：一是保证退休人员的基本收入不会大幅低于退休前；二是保证退休人员的基本收入同经济情况变化一体化，保证社会公平。在理想状态下，第一目标的实现主要靠养老基金资助，而第二目标的实现则主要靠财政资金和基金投资回报来资助。可以说，这种设计将包括李军教授所主张的经济增长机制等社会经济因素的影响全部涵盖在内。

养老保障制度的设计逻辑和动摇中国养老保障系统稳定性的根本原因

（一）养老保障制度的设计逻辑

李军教授在其文章中主张应以经济增长机制变化为自变量来设计养老保障体制，但在实践中可以观测到两个层面的养老保障制度设计逻辑。首先，从整个宏观人类世界层面来看，依据Wilensky对欧洲国家案例研究所得，人均经济情况对一国的养老保障发展起着决定性作用，这一研究成果经过 Kasza对日本的案例研究后得到进一步充实，发现一国的人均经济情况、老龄人口比重和养老项目存续年限，均会对一国的养老保障支出产生根本性的积极影响。其次，从制度设计操作层面来看，依据Esping-Andersen和Pierson的研究成果可以发现，一国的政治情况将对其养老保障发展演化产生最为直接的影响。具体来说，政党政治、选举程序设计和选区设置、跨阶层联盟情况等，均会对养老保障的制度设计产生直接的影响。这意味着在养老保障制度的设计中，需要以人均经济情况和老龄人口比重为基础，遵循福利刚性，选择最有利于现行政治情况和具有政治可行性的养老保障制度设计。在这个过程中，无论经济增长机制如何变化都不会对人均经济情况产生影响。尤其在具体的政治制度设计过程中，政治家在决策时更多考虑的是其政治收益，而非经济可行性。在这样的情况下，在西方国家采用以经济增长机制变化为基础的养老保障制度设计，既无必要也不具有可行性。具体到中国的情况，无论是养老保障的设计运营，还是如今面临的问题，均非经济增长机制的变化引起的，改革后的中国养老保障实际上是在转制成本问题一直未得到妥善解决的非理想情况下运营的，而这一问题恰恰是造成如今养老保障运营出现诸多问题的根本原因。

（二）动摇中国养老保障系统稳定性的根本原因

我们已经注意到，和中国同样进行过养老金制度转型的瑞典在贯彻了和中国类似的“老人老办法，新人新办法”的原则后，妥善解决了转制成本问题，从而保证了其养老金体系的稳定持续运营。那么，为什么同样号称采用“老人老办法，新人新办法”的中国却在养老金体系转制后，遇到了该体系能否稳定可持续运营的问题呢？在我国，虽然养老金体制也受到人口老龄化的冲击，但是形成于1997年开始的养老体制“转轨”过程中的“空账”问题和时至今日依旧存在的党政机关公务人员的“免缴”制度，才是真正动摇养老基金可延续性的根本问题。我国的养老金制度性质按照养老金供给依据可以简单区分为针对党政公务人员的以雇佣关系为基础的养老金和面向普通劳动者的职业养老金。其中，在针对党政公务人员的以雇佣关系为基础的养老金中，根据雇佣关系的不同，同单位的工作人员获得的养老金待遇也完全不同。举例来说，长期以来，拥有编制的党政公务员的养老金费用支出完全由财政负担。对于他们来说，养老金主要不是为了退休后使用而积累起来的免税基金，而是一种延缓发放的工资，其享受的养老金收益是普通同级别劳动者的三到五倍。

虽然2014年机关事业单位职工养老金计划同城镇职工养老保险并轨，但是目前也只有事业单位职工养老金实现了并轨。由于此次并轨仅要求事业单位职工从并轨之日起开始缴纳养老保险，而2014年前的理论应交保费被默认缴纳，这就造成了“空账”规模扩大的制度可能。同时，为了应对“并轨”可能造成的机关事业单位职工养老金下降，这些单位多为职工提供了补充其退休后收入的职业年金。这虽然在一定程度上降低了“并轨”前后机关事业单位职工的养老金水平波动，但也固化了业已存在的不同职业属性的社会成员间的养老收入差异。由于面向普通劳动者的职业养老金是固定收益计划和固定缴款计划的非典型混合，在其构建过程中吸取了固定收益计划中养老金的稳定性和随通货膨胀逐渐增长的特征，同时吸取了固定缴款计划中劳动者和雇主共同负担费用支出和资金累加的特征，且摒弃了养老金随基金运营情况而累加收益的特性，使得该养老金体系成为一个对基金运营者有利的体系。而政府在1997年“转轨”的制度设计中就是试图利用这种体系特性，通过提高新制度下的保险费率的方式逐步将“空账”消化。

目前我国职业养老金中的“空账”问题出现的根本原因是，1997年“转轨”企业职工的养老金负担转嫁给了普通劳动者。具体来说，转型成本主要就是国家对“老人”和“中人”欠下的隐性债务。在养老金制度改革中，对“老人”的退休金和“中人”的过渡性退休金只规定了“社会统筹”，却未明确说明资金来源，“老人”和“中人”在改革前并没有个人账户，而他们的养老金必须按时足额发放。由于没有明确的资金来源，这部分由统筹账户负担的养老金缺口不断扩大。当统筹账户不足以负担职工的养老金时，就会通过挪用个人账户基金来解决。因为时至今日，统筹账户和个人账户依旧是混合运作的，这种个人账户基金被挪用来弥补统筹账户缺口的问题一直存在，甚至可以说个人账户基本上都是“空账”运行的。个人账户“空账”问题，也带来了面向普通劳动者的职业养老金制度维系的风险。如果不能解决这个问题，即使由财政全部负担，也只会增加未来的财政风险。依据世界银行估计，2001—2075年，中国这一缺口将达到9万亿人民币。至此不难看出，我国的养老金问题实际上是“职业养老金”问题，即受到冲击和需要改革的以及一直以来不断调整的面向普通劳动者的“职业养老金”。

为应对养老基金的“空账”问题和未来可能出现的突发性危机，我国政府在2000年设立了社会保障储备基金（即社会保障基金），其主要资金来自中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金。时至今日，中央财政预算拨款在该基金的资金来源中仍然占据首要地位。这些筹集到的资金完全采取基金化运营，由全国社会保障基金理事会负责管理运营。原则上，该基金将专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充和调剂。在实际运营中，该基金不向个人投资者开放。其投资的基本原则是：在保证基金资产安全性和流动性的前提下，实现基金资产的增值，在国内资本市场上主要投资包括银行存款、国债和股票在内的投资产品。在具体操作分工中，风险较小的银行存款和国债等投资由基金会内部专业人员直接运营，而股票等风险较大的投资则委托专业投资机构运营。目前，社会保障资金还处于独立运营状态，并未纳入养老资金的筹支当中。可见，中国养老金体系的运营问题也并非是由经济增长机制变化引起的，未能妥善解决的转制成本问题才是真正冲击中国养老金体系稳定的根本原因。

结语

为论证“现行养老金制度是以人均经济情况为基准来运营，且无需考虑整体经济增长动力机制”这一核心主张，本文以李军教授论文的得失为索引，从理论和实践两方面对养老保障的本质进行探讨，指出现代养老保障的实质是对社会财富进行同代间和代际间再分配的工具。在此基础上，通过对现行各国的养老制度设计和养老资金来源的比较分析，发现现行各国养老制度设计均是通过与人均经济情况挂钩来进行规划的，由此则无需考虑来自经济增长机制变化的影响，可以通过大规模的财政转移支付，保证养老制度同整体经济情况的协同发展。在证明了现行养老保障制度以人均经济情况、老年人口比重和制度存续年限为自变量来进行设计保证了政治可行性的同时，彻底排除了经济增长机制变化的影响。同时，在承认人口老龄化和人均寿命延长对中国养老金制度的正常运营和延续构成了挑战的前提下，指出真正冲击中国养老体制稳健的因素是政府未能妥善解决的转制成本问题，而不是经济增长机制变化的影响。由此引出了本文对于改进我国养老体制的核心主张，即以人均经济情况为参照，在综合考量我国人口结构变化和当前养老水平的基础上，以党政工作重点为指导，建设现收现付的养老保障体制。