社会保障兜底脱贫攻坚的理论与实践路径研究——壶关县石坡乡城会村扶贫工作思考

◎ 孙 翔

党的十九大对坚决打好精准脱贫攻坚战作出重要部署和安排——确保到2020年所有贫困地区和贫困人口全部脱贫，这是以习近平同志为核心的党中央对全国人民做出的庄严承诺。社会的温度，取决于“底线”的刻度。在脱贫攻坚实践中，因完全或部分丧失劳动能力而难以实现脱贫的贫困人口怎么扶持？这考验着我党的赤子之心与对脱贫攻坚事业的全局设计能力。精准扶贫事业中，“五个一批”的脱贫措施分别是“发展生产脱贫一批”“易地搬迁脱贫一批”“生态补偿脱贫一批”“发展教育脱贫一批”“社会保障兜底一批”，其中“社会保障兜底一批”为打通脱贫“最后一公里”开出了破题良药。

一、不能“造血”就“输血”，深刻认识社会保障兜底脱贫攻坚所体现的我党的情怀、社会的温度以及民生工程的伟大意义

习近平强调：“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队。”这意味着我们要全面建成的小康社会，必须惠及全体人民。对于有发展能力的，要采取开发性扶贫措施，通过“造血”实现脱贫；对于完全或部分丧失劳动能力的，则采取农村低保等兜底性保障措施，通过“输血”维持其基本生活。“社会保障兜底一批”，指对无法通过产业扶持、就业帮助等方式实现脱贫的家庭（一般指完全或部分丧失劳动能力的人），实行政策性保障兜底。主要形式有：统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加强医疗保险、医疗救助和临时救助，提高农村特困人员供养水平。

“社会保障兜底脱贫一批”，兜底的是年老、残疾、失去监护人的没有收入来源的社会弱势群体。城会村共有建档立卡贫困户16户41人，致贫原因：有子女念书的家庭是“因学致贫”、年纪轻的（20到59岁）的家庭是“缺技术、缺资金”、有大病后遗症以及慢性病的家庭是“因病致贫”、60岁以上老人或者孤儿的家庭是“缺劳力”、家里有残疾人的是“因残致贫”。以城会村为代表的贫困村中，后三者占据了贫困户中的大多数，可见社会保障兜底在脱贫攻坚事业中所起的基础性作用。

二、客观理性，迎难而上，积极正视社会保障兜底脱贫攻坚在实际操作层面遇到的复杂情况

一是兜底对象识别办法不够精准、规范。根据《社会救助暂行办法》，有些应该纳入扶贫兜底的对象不符合现行农村低保评定标准。城会村一名幼儿，遭遇家庭变故成为孤儿。虽然该幼儿从出生起便与其爷爷奶奶生活在城会村，但因其户口已随父母迁出城会村，便不能在本村享受孤儿和“五保”政策。另按照政策规定，孤儿可以享受每年1000元共计三年的学前教育资助，但教育部门认定只有被列入贫困户的本村幼儿才可以享受此政策，结果扶贫干部颇费周折、再三解释、多方证明，才办理此手续。残疾人认定没有实现全覆盖，部分行动不便、自主意识差的残疾人没有办理残疾证。城会村一村民已享受低保政策好几年，2017年才在驻村“第一书记”的帮助下补办理了残疾证。在现行的低保评定中存在家庭收入核算难、家庭财产状况界定难等问题。太行山上生长着大量中药材野生连翘，老百姓若勤快，一年三季上山采摘连翘便可有一笔可观收入，但这笔收入应不应该核算进家庭收入？应该的话，核算标准如何界定？这些内容在兜底对象的识别办法中都没有得到具体体现。因此兜底对象精准识别不够规范和完善，也是造成基层干部对社会保障政策理解、执行不到位，“错保”“漏保”现象存在的原因之一。

二是兜底保障措施不够完善。困难群众救助涉及民政、残联、卫计、教育、住建、人社等多部门，社会救助政策名目多，对象标准各不相同，帮扶项目存在碎片化现象。比如2015年后半年，贫困户通过申报“精准扶贫”项目，可获得每户3000元的产业扶贫资金，贫困户在登记表格上所填项目的“养鸡、养羊、养驴”等大多如“撒胡椒面”一般，于脱贫工作意义不大。“五保”户集中供养率不高，医疗保障和住房改善成为兜底保障难点，临时救助、保险作用发挥有待创新。2017年冬，城会村一独居老人因使用电褥子不当导致家里失火，老人的被褥全部被烧光。这种情况下，本应走临时救助程序在民政部门为老人申请被褥，但因其程序繁琐、耗时较长，驻村“第一书记”只好将自己的被褥送给老人，以帮他渡过难关。

三是基层干部的党性意识、民主意识和兜底保障对象的思想觉悟有待提高。有个别干部徇私情开绿灯为其亲戚朋友、为对其“有所表示”的人办低保，造成了“吃不饱的没保、不该保的吃撑了”的现象。在贫困户以及低保对象识别“回头看”中，若严格对照参保标准，个别村享受“低保”的人数竟然可以被砍掉一半。部分群众还存在“国家的钱，能得一分是一分”“等、靠、要”的思想。每个贫困村，特别是上千口人的大村，村情复杂，社会保障兜底工作开展困难。按照相关标准，子女应该每年给60岁以上老人支付赡养费。但老人的子女有的租房子打零工，有的做小生意维持生计，同时还要教育抚养自己的未成年子女，他们本身的生活就过得捉襟见肘，根本无暇顾及赡养老人。因此，只要有机会，老人们都想享受“兜底保障”政策，在加之本身对“兜底保障政策”不甚了解，便可能误解村干部的对兜底保障对象的识别工作，甚至导致干群冲突。

三、攻坚克难，多措并举，最大限度发挥社会保障在脱贫攻坚中的兜底作用

一是严格识别程序，实现分类施保、动态管理。对农村留守儿童、留守老人和残疾人群进行全面摸底，按照重点保障户、基本保障户、一般保障户的科学分类，确认兜底保障对象。积极主动承担社会保障“兜底”脱贫的三项职责任务，即实施农村低保“兜底”脱贫、开展医疗救助脱贫和加大临时救助力度。建档立卡贫困户自己写申请上报村委会，村委会召开村民大会做好相关会议记录，会议通过后写出会议决议并公示七天，公示无异议上报乡政府，乡政府再核查审核，如此严格工作程序，相信漏评、错评、“低保”“五保”“特困供养”“临时救助”等兜底保障对象的现象会大大减少。

二是整合保障措施，政府服务做到积极主动。驻村帮扶人员协调医疗、残联等部门进村入户为重度残疾人等特殊困难人群提供办理证件、身体检查等服务。进一步加快敬老院、儿童福利院、救助保护机构、残疾人康复托养机构等设施建设步伐，提高特困人员集中供养水平。完善农村合作医疗“先诊疗、后付费”和“一站式”结算机制，提高大病救助和慢性病报销额度。落实好困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴等政策，加大贫困群众临时救助力度。积极探索发挥商业保险的补充作用，将兜底对象购买医疗保险费用全额纳入财政预算，养老保险由各级政府和兜底对象按一定比例分担，提高兜底对象保障水平。

三是加强教育培训，转变各类人群的思想观念。对于兜底保障的对象和做兜底保障工作的人，应做好培训、教育工作，让其各司其职，各尽其责。编写《脱贫攻坚政策宣传指南》，定期对扶贫干部（包括驻村工作队和“第一书记”）展开扶贫攻坚政策培训。治贫先治愚，教育百姓，生活不能等、靠、要，在力所能及的情况下，先考虑自力更生。扶贫必扶智。在无息贷款、企业资助、政府补贴等政策的扶持下，鼓励未成年人发奋读书，打开其通过学习改变命运的扎实通道，坚决阻止贫困现象代际传递。