破解西部欠发达地区发展不平衡不充分难题的路径选择

陈增帅

习近平总书记在党的十九大报告中提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对于西部经济欠发达地区，要有效破解发展不平衡不充分难题，就要准确把握当前社会主要矛盾的变化，找准影响其经济社会发展的主要制约因素，制定出台相应的政策措施，促进经济社会健康协调发展。

一、不平衡不充分是西部欠发达地区发展的最大瓶颈制约

（一）正确认识西部欠发达地区经济社会发展的成就与不足

改革开放特别是西部大开发战略实施以来，西部地区经济实力稳步提升，主要指标增速高于全国和东部地区平均水平，城乡居民收入稳步增长，基础设施保障能力全面增强，经济结构调整取得积极进展，生态文明建设加快推进，基本公共服务体系不断完善。但由于历史、地理、自然、社会和国家宏观政策导向等多方面的原因，西部的经济社会发展水平与东部的差距越来越大，经济结构不合理、增长的内生动力不足、基础设施建设滞后、生态环境脆弱等问题尤为突出，抵御经济波动、防范系统性风险的能力不足，加强民族团结、维护社会稳定的任务比较繁重，促进城乡区域协调发展的任务十分艰巨。

（二）不平衡不充分发展问题在西部欠发达地区表现尤为突出

经过多年开发建设，西部欠发达地区在经济建设取得巨大成就的同时，也引发了一些社会矛盾和问题。诸如在追求经济增长的过程中，对于公平发展、地区均衡发展和环境保护等问题重视不够，对社会保障体系建设的重视不够。西部欠发达地区发展的不平衡主要体现在城乡发展、区域发展、收入分配、结构性不平衡以及经济发展与自然生态环境等五个方面；发展的不充分主要体现在实体经济发展、创新能力、民生领域发展和市场化改革等四个方面。

（三）解决不平衡不充分发展问题是西部欠发达地区的长期任务

我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化。一方面，社会主要矛盾的变化，没有改变西部经济基础薄弱、基础设施滞后、生态环境脆弱的基本现状，欠发达与发展不足仍然是西部地区最大的现实。另一方面，人民不仅对物质生活提出了更高要求，而且在精神、文化、制度等方面的需求也日益增长。这就意味着西部欠发达地区不仅要注重物质产品的增加，而且更要注重精神产品的增加，要在转变发展方式、优化经济结构中寻找突破口，推动经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。

二、西部欠发达地区不平衡不充分发展问题的主要表现

（一）发展不平衡的主要表现

一是经济总量与发展的质量和效益的不平衡。经济规模增长较快但质量效益有待提高，产业竞争力不强。二是增长动力的要素驱动与创新驱动不平衡。传统要素和传统产业发展较好，但创新要素相对稀缺，创新能力有待增强。三是实体经济与虚拟经济发展不平衡。以房地产为代表的虚拟经济发展较快，存在一定的风险隐患。实体经济发展困难重重，营商环境有待改善。四是城乡发展不平衡。主要表现在基础设施、医疗卫生、教育资源、社会服务、政府公共投入、生产生活条件、居民收入等方面的不平衡。五是区域发展不平衡。区域间由于区位条件、资源禀赋、经济基础、人力资本、政策导向、发展环境、特色产业等因素造成的不平衡。六是收入分配不平衡。不同地区、不同行业、同行业不同岗位、城乡之间等当期收入分配差距较大，财产性收入方面的差距也呈不断扩大的趋势。七是经济发展与社会建设不平衡。经济发展速度较快，教育、卫生、医疗、社会保障等领域供需矛盾突出。八是经济发展与自然生态环境不平衡。经济发展较快，但生态资源环境破坏较为严重，环保意识淡薄、法制不健全、生态投资不足，使得人民群众对新鲜空气、清洁水、良好环境质量的需要难以得到完全满足。九是物质文明与精神文明不平衡。物质条件有了很大改善，社会文明水平尚需提高。

（二）发展不充分的主要表现

一是经济总量小。2016年，全国GDP是74.41万亿元，西北五省区GDP（4.2万亿）远低于江苏（7.74万亿），几乎只有广东（8.09万亿）的一半，而东部六省市（北京、上海、江苏、浙江、山东、广东）经济总量为25.93万亿元，占全国34.85%。西部地区较小的经济总量难以满足人民对各种服务的需求。

二是人均产出低。2016年全国人均生产总值是5.40万元，其中，西北五省区人均生产总值是4.20万元，西南五省市区人均生产总值仅为3.96万元，省市区最高的北京是11.820万元，省区最高的江苏是9.689万元，最低的省区甘肃是2.764万元，江苏是甘肃的3.51倍。东部四省人均生产总值是5.43万元，东部四省是西南五省市区的1.38倍。

三是发展质量低。经济增长方式粗放，科技投入严重不足，科技贡献率低，初级产品多，产业链条短，发展的质量和效益相对低下，经济增长还处在“量”的积累阶段。

四是区域产业结构不尽合理，一产科技含量不高，二产比重过大，三产发展不充分。在工业内部，“重工业过重、轻工业过轻”、能源原材料等资源型工业比重过大，高科技产业与战略型新兴产业对经济发展的带动作用不强。西部地区产业结构的不合理带来了居民收入差距的扩大。2016年，全国居民人均收入2.382万元。其中，城镇居民人均可支配收入较高的浙江是3.724万元，最低的甘肃仅2.569万元，浙江是甘肃的1.45倍。按区域分，东部四省2.953万元，东北地区2.838万元，西南五省市区2.822万元，最低的西北五省区2.730万元，呈现明显的区域梯度分布，东部四省是西北五省市区的1.08倍。农村贫困人口和深度贫困地区，也主要聚集在西部。国民收入分配中，广大西部地区消费支出占GDP的比例不足40%，仍然是全国四大经济板块中最低的地区之一，抑制了国内市场需求。

五是实体经济发展不充分。主要体现在实体经济发展的质量、层次和效率还不高，发展的内生动力不足。供给体系产能庞大，但大多处于中低端、低质量、低价格层次，不能满足市场对高技术、高质量的“高精尖”需求。传统制造业和先进制造业、传统服务业与生产性服务业失衡，且仍在向前者倾斜。金融和实体经济失衡，资金脱实向虚，大量资金在金融体系内自我循环，加大了金融风险，加重了实体经济的融资成本。大量资金涌入房地产市场，挤压了实体经济的发展空间，误导了地方产业发展政策。

六是创新能力发展不充分。2016年世界知识产权组织和美国康奈尔大学与欧洲管理学院发布的全球创新指数表明，中国创新能力排名全球第22位。但是，这一排名与我国创新投入全球第2、经济总量全球第2的地位很不相称。西部作为我国经济欠发达地区，创新能力低于全国平均水平，原始创新和系统集成创新能力不够强，核心关键技术的自主知识产权占有率偏低，大量的核心关键技术依然要靠进口。

七是民生领域发展不充分。社会保障标准低，住房贵、就医难、食品不安全、环境污染、结构性失业、教育不公平等问题突出，脱贫攻坚任务艰巨。

八是市场化改革不充分。特别是垄断领域的市场化程度还很低，各项改革还不充分，制度建设还不到位。油气、电力等领域的行业垄断还很严重，电信、铁路、医疗服务等领域的改革还不能满足发展的需要，供水供暖等公共领域的市场监管还不完善。

三、西部欠发达地区发展不平衡不充分的制约因素

（一）思想观念落后

东部沿海地区的发展固然有其特殊的地缘优势和政策机遇等因素，但在东部经济高速发展的过程中，承载最多的是东部沿海人民爱拼敢赢、大胆创新、先行先试、敢作敢为的精神与雷厉风行、立说立行、充满激情的工作作风。相反，西部欠发达地区部分干部群众官本位意识、小农意识和等靠要思想严重，内心深处只求保险、不愿冒险。在谋划发展过程中怕担责任，小富即安、小成则满，习惯于按计划经济的老套套办事，不敢突破、不敢创造、不敢探索，缺乏敢为人先的闯劲和持之以恒的韧劲。

（二）自然条件与区位制约

大部分西部欠发达地区自然条件严酷，生态环境脆弱，基础设施建设滞后，交通不便，信息闭塞，远离国际贸易市场，区位劣势明显，人力资本匮乏，经济实力仍比较薄弱，重要经济和社会发展的总量指标及人均指标低于全国平均水平，进一步发展仍将受到市场、技术、生态与环境以及人才缺乏等因素的制约。

（三）国家宏观政策取向引导

改革开放以来，国家实行区域不平衡发展战略，投资布局向优势地区特别是沿海地区倾斜。同时，为适应对外开放的需要，国家在财政、税收、外资利用、外贸、金融等方面，对率先开放的4个沿海经济特区、14个开放港口城市以及经济开放区给予一定的政策优惠。东部地区凭借政策优势率先开放发展，中、西部发展相对滞后，区域发展差距日益扩大。

（四）经济全球化影响

随着我国改革开放的深入推进，东部地区凭借区位优势和国家政策的倾斜，接纳了众多以外商直接投资为主体的全球产业转移，主动应对经济全球化带来的挑战，形成了沿海地区高速增长的区域发展格局。而广大西部欠发达地区，由于资源、能源依赖型的产业结构，对经济全球化的影响反应“迟滞”，开放开发不足，经济发展仍然主要依靠“内力”，缺乏“外力”带动，区域开放开发程度低，经济发展的内向程度偏高。

（五）经济发展的路径依赖

计划经济时代，中央政府主要通过生产力布局的形式直接参与经济建设，中央投资是很多地区经济增长的重要源泉。这就形成了地方政府到中央争取项目的“路径依赖”，使得西部欠发达省份把自己“锁定”在经济发展的这条路径上，一定程度忽视了对自身增长源泉的培育，经济社会发展的创新能力不强。

（六）资源诅咒效应明显

长期以来，由于西部地区的资源禀赋，形成了以采掘和原料工业为主的工业比重过大的产业结构特征，产业链较短，中间产品比例高，最终消费品比例低，对技术含量和附加值高的最终产品工业和高新技术产业的发展产生了“挤出效应”。单一的资源型经济结构导致西部欠发达地区人力资本积累不足，人才流失严重，知识创新缺乏机会，难以支撑持续高速度的经济增长。

（七）错失夯实经济发展基础的历史机遇

20世纪八九十年代，以乡镇企业为代表的“自下而上”的经济发展模式已在东部沿海等发达区域遍地开花，在“卖方”经济时代完成了经济“二次腾飞”的原始积累。到了20世纪90年代中期以后，随着短缺经济的结束、市场经济法规的逐渐完善以及全球化带来的竞争冲击，乡镇企业迅速崛起的“历史窗口”关闭了。而西部欠发达地区却在一次次的等待观望中，错失了经济发展的历史机遇。

（八）提前迎来供给侧结构性改革的洗礼

随着我国产能过剩现象的出现，国家开始实施供给侧结构性改革，推出“三去一降一补”政策，淘汰落后产能。同时，国家所面临的资源环境压力和节能减排的国际政治压力，也将使资源型的高耗能产业进入“受限制”行列。西部欠发达省份的资源禀赋与国家生产力布局导向不相一致，国家限制淘汰的落后产能往往是西部欠发达区域相对具有优势的部门与产业。优势产业的不可持续性，也为区域经济增长造成了巨大压力。

四、破解西部欠发达地区不平衡不充分难题的政策建议

（一）创新发展理念和发展思路

深入贯彻新发展理念，统筹协调经济增速、经济质量和运行风险三者的关系，在发展过程中着力解决不平衡不充分的问题。坚持以供给侧结构性改革为主线，推动产业结构、产品结构、城乡结构不断优化，扩大有效供给，提高供给质量。坚持实行创新驱动发展战略，推动科技、制度、管理、商业模式、业态和文化等方面的创新，培育壮大创新主体，搭建创新平台体系，构建创新体制机制。通过体制机制创新，解决要素市场和产品市场不平衡不充分的问题，激发全社会创造力和发展活力。

（二）加大政策支持

国家要进一步加大对西部欠发达地区的资金投入力度，中央预算内投资、中央财政均衡性转移支付和专项转移支付继续向西部地区倾斜，支持在西部地区优先布局建设具有比较优势的项目，鼓励社会资本以市场化方式设立西部开发产业发展引导基金。实施差别化用地政策，保障西部地区重大项目建设用地。加强西部地区各类人才培养培训力度，统筹推进西部地区各类人才队伍建设，国家“千人计划”“万人计划”等重大人才工程适度向西部地区倾斜，支持西部地区大力引进高端紧缺人才。

（三）创新和完善投融资机制

加大对西部欠发达地区重大基础设施建设、现代农业、民生领域的金融支持力度，推动提升小微企业金融服务。鼓励银行业金融机构加大对西部产能过剩行业兼并重组、转型转产、技术改造等环节的信贷支持，促进化解过剩产能和传统产业转型升级。抓紧剥离融资平台公司政府融资职能，推进融资平台公司市场化转型和融资，规范地方政府债务管理，合理安排西部地区政府债务限额，做好地方政府债券发行工作，支持西部地区公益性事业发展。

（四）深化收入分配制度及相关领域改革

通过价格体制改革和垄断行业改革，缩小行业间收入差距；通过教育服务均等化，缩小不同阶层和城乡收入的差距；深化税收制度改革，降低流转税，增加财产税，逐步实现收入分配均衡化。持续深化放管服改革，加快转变政府职能，提高行政效能，打造优良营商环境。深化国有企业改革，支持和引导非公有制经济发展，加快形成多种所有制经济平等竞争、共同发展新格局。继续深化电价、水价等价格改革，理顺煤电价格关系，开展水权交易，深化小型水利工程产权制度改革。有序推进土地管理制度改革，完善西部欠发达地区土地征收制度，探索建立农村集体经营性建设用地入市制度。继续落实好减税降费各项政策措施，降低制度性交易成本，吸引各类资本特别是民间资本踊跃参与西部欠发达地区建设。

（五）培育建立多层次开放合作新机制

西部欠发达地区要加快推进国际经济走廊境内段建设，积极参与和融入“一带一路”建设。大力发展内陆开放型经济，全面提升开放水平。充分发挥沿边省（区）和沿边各类开发区的开放功能，加快沿边地区开发开放，将沿边地区建设成为沟通我国内陆地区与周边国家的合作交往平台，打造海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。加大东西部扶贫协作和对口支援工作力度，建立精准对接机制，实现对口帮扶资金规模的稳定增长，实现东西部地区人才、资金、技术的双向流动。鼓励企业通过量化股份、提供就业等形式，带动西部欠发达地区居民就业增收。建立和完善省市协调、县乡组织、职校培训、定向安排、跟踪服务等劳务协作对接机制，提高劳务输出脱贫的组织化程度。以县级为重点，加强东西部省份党政干部挂职交流。采取双向挂职、两地培训等方式，加大对西部基层干部、贫困村创业致富带头人的培训力度。

（六）着力解决发展不平衡不充分的突出问题

一要完善基础设施网络，逐步实现地区和城乡的均等化。加强交通、水利、能源、通信等基础设施建设，加快建设西部适度超前、结构优化、功能配套、安全高效的现代化基础设施体系。二要着力解决教育资源严重不均衡问题，推动西部地区聚人才、育人才、出人才，基本实现教育服务均等化。三要把医疗资源不均衡问题解决好，加强公共卫生服务能力建设，加强县级医院、妇幼保健院和中心乡镇卫生院医疗设备配置，强化一般乡镇卫生院（社区卫生服务中心）基本医疗服务功能，加强县级公立医院和中心乡镇卫生院能力建设和学科建设。四要创新社会治理机制，完善乡镇（街道）社会治理结构，健全党组织领导的社区自治机制；完善社会服务体系，加快推广政府购买社会服务等市场化办法，满足城乡群众差异化服务需求；推进西部地区社区服务体系和设施建设，稳步扩大覆盖面；完善立体化社会治安防控体系，加强公安基层基础建设。落实消防等安全保障措施，加强城镇公共消防设施建设。五要加大生态环境保护力度，促进资源节约利用，健全完善生态补偿机制，推进绿色发展、循环发展、低碳发展、永续发展。六要坚决打赢脱贫攻坚战。针对不同贫困类型分类施策，通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、社保兜底、生态保护等系列工程，提高脱贫成效。坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的大扶贫格局，全面完成深度贫困地区脱贫攻坚任务。七要加快培育现代产业体系。降低市场准入门槛，引导社会资本向西部欠发达地区优势产业聚集。完善工业用地配置，推动传统产业转型升级，促进战略新型产业突破发展，引导现代服务业有序发展，提升特色优势产业发展水平，塑造西部欠发达地区产业核心竞争力，构建资源优势突出、创新能力较强、产业链条齐备、生态承载合理的现代产业发展体系。八要积极实施乡村振兴战略。持续深化农业供给侧结构性改革，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进农业产业链条延伸和农村一二三产业深度融合。完善农业科技创新体系、现代农业产业技术体系和农业农村科技推广服务体系。在保持土地承包关系稳定并长久不变的前提下，深入推进农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革，促进农业的规模化经营和可持续发展。