两新组织党建经费筹措研究——以温州两新组织党建公积金制度为例

梁特光

党的十九大报告指出，要以提升组织力为重点，突出政治功能，推进党的基层组织设置和活动方式创新，“着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题”①党的十九大文件汇编［M］.北京：党建读物出版社，2017：45.。温州以提升基层两新组织党组织组织力为重点，以党建公积金为抓手，针对两新组织党建工作经费保障难问题，借鉴住房公积金运作模式，采取“企业预存、财政补助、项目管理、放大使用”等运作方式，在两新组织集聚区域全面建立党建公积金,有效解决了党建经费缺乏难题，提高了两新组织开展党建工作的积极性和有效性，其做法值得借鉴。

一、两新组织党建工作中经费保障现状与存在的问题

（一）两新组织党建工作经费保障有相关政策和法律规定

2012年，中共中央办公厅印发《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》（中办发〔2012〕11号）规定：“将非公有制企业党组织工作经费纳入企业管理费用，建立并落实税前列支制度。建立党费拨返制度，企业党员交纳的党费可全额返还企业党组织，用于开展党建活动；还可从各级党组织留存党费中，按照一定比例，采取以奖代补等方式，支持非公有制企业党建工作。有条件的地方，可对非公有制企业党建工作给予必要的经费支持。探索采取企业赞助、党员自愿捐助等方式，多渠道解决经费问题。”①中共中央办公厅关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见［N］.人民日报，2012-05-252015年，中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》指出，要“建立多渠道筹措、多元化投入的党建工作经费保障机制”，在党建工作经费的筹措来源上，基本上与非公有制企业党建经费来源相同。《中华人民共和国公司法》规定：“公司应当为党组织活动提供必要条件。”《中共中央组织部财政部国家税务总局关于非公有制企业党组织工作经费问题的通知》（组通字〔2014〕42号）规定：“非公有制企业党组织工作经费纳入企业管理费列支，不超职工年度工资薪金总额1%的部分，可以据实在企业所得税前扣除。非公有制企业党组织工作经费仍然不足的，上级党组织要从留存的党费中适当拨补。”相关法律政策的规定为两新组织党建经费的筹措提供了依据。

（二）两新组织党建工作经费保障落实情况与存在的问题

尽管从法律和政策层面，关于两新组织党建经费保障有明确的规定，但在实际操作中，相关的规定不具有强制性，再加上两新组织的非公有制性质，以及部分两新组织负责人对两新党建认同度较低，特别是遇到经济不景气时，党建经费落实较难。“从各地的情况来看，目前非公企业党建工作经费很多主要还是依靠出资人的自觉支持和党员党费的返还，难以得到稳定的保障。此外，有些地方有些部门也存在认识上的‘误区’，认为非公企业是体制外单位，其党建工作经费理应由企业自行解决，各级财政不必要给予支持，这导致党建经费的保障变得更加困难。”②经费，如何保障［J］.非公有制企业党建，2014（4）.两新组织党建经费保障方面仍存在不少问题。以温州市瓯海区为例，建有两新组织党组织786个，其中非公企业党组织628个、社会组织党组织158个。党建经费保障难一直困扰着全区两新党建，突出表现在以下五个方面：

第一，在经费来源渠道上，主要以企业列支为主。除上级党费返还、区和镇街财政补贴外，两新组织党建经费主要来源于企业年度管理费用。

第二，在经费使用审批上，主要以先垫后报为主。除了少数大型名企建立了党建经费专用账户，并将党组织工作经费纳入企业预算外，大多数中小微型两新组织的党组织均未建立经费专用账户，组织党建活动需提前向出资人申请，经费申请能不能得到通过，取决于两新组织负责人（出资人）对活动的态度。

第三，在经费统计口径上，主要以单位自定为主。因无专用账户可用，两新组织在党建经费的使用明细与两新组织日常账目难以明显界定，考量标准难以统一。

第四，在经费拨付方式上，主要以平均分配为主。为弥补两新组织党建经费的不足，区、镇街每年都会下拨一定的财政补贴资金，但由于“僧多粥少”，在具体拨付时往往采取平均分配的方法进行，致使有限的补贴资金像“天女散花”。

第五，在经费绩效评估上，主要以对账查单为主。每年区、镇街（开发区）分类分层对两新组织党建工作进行专项考评，包括对党建经费使用情况进行绩效评估。由于党组织类别多，且量大面广，加之经费来源渠道不一、评估结果的真实性、准确性、科学性难于确定。如何破解经费保障已成为两新组织党建需要探索的一项重要工作。

二、温州探索两新组织党建公积金制度建设的实践

针对两新组织党建工作经费保障难，进而影响党组织活动开展等问题，温州借鉴住房公积金运作模式，先试点，后推广，积极探索党建公积金制度，有力保障了两新组织党建工作经费，有效激发了两新组织党建工作活力。

（一）两新组织“党建公积金”概念

两新组织党建公积金，是指由上级党组织牵头，通过党费返还、财政补助、群团联筹、两新组织预存、党员群众自愿赞助等方式筹集的两新组织党建工作专项资金①发挥实质作用［G］.温州市委组织内部资料，2016：260.，采取“企业预存、放大使用”的方式进行统筹使用，把有限的经费用足、用活，最大限度发挥功效。其用途主要用于召开党内会议、组织宣教活动、党员培训、先进表彰、走访慰问困难党员、党员教育资料购买及活动场所维护等党的活动，其中，党费拨付部分仅限用于党员教育培训、评比表彰、困难补助等。

（二）两新组织“党建公积金”制度特点

第一，分类组建，突出覆盖重点领域。据两新组织的不同类型和不同集聚形式，实行分类推进，按需组建。在两新组织集聚度较高的镇（街）、工业园区，建立区域性党建公积金，主要依托该区域的党建促进会设置账户。如瓯海经济开发区在重点企业和开发区层面共建立5种类型12个党建公积金，筹集党建资金共531.9万元。乐清市柳市镇、苍南县龙港镇等重点镇的行业商会等社会组织针对类型多样、流动党员数量较多的情况，由商会党工委牵头建立党建公积金，主要依托商会党工委账户设置党建公积金明细账科目。例如，永嘉在外出流动党员第一工作委员会建立党建公积金；在上下游企业和下属党组织较多的大型集团企业如森马集团在其内部建立党建公积金，主要依托企业账户设立党建公积金明细账科目。目前，温州全市已建立镇（街）和工业园区党建公积金45个、企业集团党建公积金3个、行业党建公积金2个。

第二，动态预存，保证资金来源可持续。实行“政府引+企业存”原则，发挥官方资金的杠杆效应。通过财政补助、党费投入等方式存入“种子资金”，引导两新组织自主预存党建经费，累积形成区域内两新组织党建工作公共经费。在引导两新组织预存党建经费问题上，实施“自愿预存、适度动员”的原则，引导两新组织将年度党建工作经费预存到党建公积金账户。党建公积金每年预存一次，并举行集中预存仪式，以增强出资人预存资金的荣誉感和责任感。两新组织搬迁、关闭等，按实际剩余预存金额退还。目前，全市两新组织共预存资金1154.6万元。以瓯海经济开发区为例，从2014年5月开展党建公积金试点工作以来，已进行两批预存，第一批参与预存企业26家，预存资金20.4万元；第二批参加预存企业57家，预存金额25.2万元，涨幅分别为119.23%、23.51%。

第三，放大使用，激发出资人支持党建的热情。针对两新组织原先普遍存在的对党建工作出资积极性不高的问题，采取“本金返+额外奖”的方式，推行超额度返还，撬动两新组织出资的积极性。在预存本金全额返还的基础上，对参与预存的两新组织根据党建工作情况给予20%～100%的额外奖励，从而激发出资人预存积极性，提升出资人对党建工作的认可度和支持度。其中，额外奖励部分资金由财政投入的党建工作经费、返还党费及两新组织赞助、党员捐助组成。如瓯海经济开发区明确未预存党建公积金的两新组织可根据党建工作的实际成效确定补助额度，单个企业年度补助额度最高可达3000元。参加预存的两新组织，不仅可以随时提出申请，领回预存的党建公积金，用于党工团建设，而且领回的总金额最高可达预存金额的150%。瓯海区梧田街道采取“基本额度+奖励额度”运作方式，参与预存的党组织在基本额度（预存金额）使用完毕后，由街道两新工委对其活动成效进行评星定级，按照所评定的星级予以最高不超过200%不同额度的奖励补助。目前，党建公积金共整合财政经费731.1万元，党费返还209.1万元，两新组织赞助、党员捐助等48.44万元；共有665家两新组织申领了党建公积金376万元，额外奖励金额94.5万元。

第四，书记申领，增强党组织书记开展工作的底气。对区域性党建公积金的申领，由预存两新组织党组织书记提出申请，经上级两新工委审核后，即可事前预支党建工作经费，不需出资人审批同意。对行业和两新组织内党建公积金的申领，总部开展党建工作所需经费由总部党组织书记直接审批，下属党组织需党建工作经费的，由其党组织书记申请，总部党组织书记直接审批，也不需出资人审批同意。通过书记申领，赋予了党组织书记开展党建工作的财权。

第五，严格监管，倒逼党建工作有效提升。采取“自主用+严格管”方式，确保阳光操作。建立固定账号制度，要求各两新组织建立专账专户，获批的经费由党组织书记按照上报的项目计划签批使用，企业可补贴、不可挪用，上级党组织能监管、但不干涉，保证党组织使用经费的自主性和开展活动的积极性。为保障党建公积金使用规范，逐步完善党建公积金募集、使用、返还和审批的各项规范化制度，成立由预存两新组织代表和党员群众代表组成的监督小组，每半年对党建公积金审批使用情况进行监督，确保专款专用。在管理上，建立质量提取制度，将党建公积金额外奖励的部分与党建工作质量挂钩，党建工作开展越好，补助额度越大。在考核上，把党建公积金使用效益纳入党建工作考核重要内容，以党建公积金的有效使用撬动党建工作的全面提升。

（三）两新组织“党建公积金”制度建设成效

截至2017，温州全市已建立党建公积金71个，筹集资金2489.62万元。党建公积金的建立极大推动了温州两新组织党建工作的开展。

一是提高了各方抓党建的内生动力。党建公积金的建立，使两新组织党建工作鼓起“钱袋子”，有效破解了以往“活动热情不高、党建质量不高”“想活动、没经费”的情况，给了党组织书记利用和分配党建活动经费的充分自主权，有效避免“向老板要钱”的尴尬，切实提升党组织书记的话语权和在党员职工中的地位，增强了党组织书记抓党建的内源动力。“超额度返还”有效撬动了社会资金，激发了两新组织预存资金的热情，形成了资金合力，为开展两新组织党建工作提供持续、稳定的经费保障。如：瓯海经济开发区第一批累计募集党建公积金78.4万元，其中6家企业已预存资金20.4万元，上级党费返8万，本级财政投入50万元。政府资金撬动了两新组织资金，两新组织党组织预存党建公积金热情高涨，“红色资金塔”越垒越高①发挥实质作用［G］.温州市委组织内部资料，2016：260.。由于两新组织出资人（负责人）事先已经预存党建公积金，也更加关注经费的使用情况和效益，也倒逼了他们更加关注党建工作，形成更好的党建氛围。两新组织党组织开展党建活动有了更大的自主权，同时也倒逼党组织花更多的精力开展党建活动，倒逼基层两新工委做好服务，促进企业主关注党建、支持党建。以瓯海区建立党建公积金的7个镇街为例，同一时期两新组织党建活动活跃度较上年度同期提高65%，党建工作活跃度提升了82%。

二是提高了党建经费管理科学化水平。通过对经费审批和使用情况进行不定期抽查审核，确保了党建经费专款专用、管好用好。同时通过完善定期公示和向预存经费的两新组织反馈经费使用情况，增强经费使用的透明度和公信度。党建经费的规范管理明显增强。因为有了专门的账户，对于各基层党组织在党建工作的投入情况、活动开展情况、经费使用情况一目了然，方便了上级党组织的考核与指导。

三是提高了两新组织党建质量。为了顺利通过党建公积金审批环节，各两新组织党组织在提交经费申请报告时，需综合考虑资金使用的合理性和可行性，保证活动与上级两新工委的要求相一致，从而确保资金使用出效益。同时也倒逼两新工委在筹钱、管钱、用钱的过程中抓好党建工作谋划、统筹、指导、评估，推动了两新党建与工作实际结合更加密切，党建工作计划性明显增强。

三、温州探索两新组织党建公积金的经验启示

（一）勇于解放思想，牢固树立党建工作“没有体制内外之分、只有领域之别”的理念，坚持“同等重视、同等资源、同等力度”

无论是体制内党政机关、事业单位、国有企业的党建还是体制外两新组织党建，从根本上讲都是为了巩固党的执政地位，增强党的执政基础。以非公有制经济为例，截至2017年底，我国非公有制企业数量超过2700万家，个体工商户超过6500万户，注册资本超过165万亿元。概括起来说，民营经济具有“五六七八九”的特征，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量①习近平.在民营企业座谈会上的讲话［N］.人民日报，2018-11-02.。这些数据充分说明了我国非公有制经济的重要地位，非公有经济能不能健康发展，非公有制经济人士能不能健康成长，直接关系到我国经济的可持续发展和中国共产党执政地位的巩固。习近平总书记强调：“非公有制企业的数量和作用决定了非公有制企业党建工作在整个党建工作中越来越重要，必须以更大的工作力度扎扎实实抓好。”②习近平.在全国非公有制企业党建工作会议上的讲话［N］.人民日报，2012-03-22.从这个角度上讲，在支持两新组织开展党建工作上要解放思想，坚持“同等重视、同等资源、同等力度”，“一方面引导企业多方筹措，另一方面各级党委、政府务必把党建经费纳入财政预算，财政按党员数量、评级情况等标准向两新组织提供开展党建活动的基本补贴”③经费，如何保障［J］.非公有制企业党建，2014（4）.，扩大地方财政对两新组织党建工作的支持力度,加强经费的补助和奖励力度，为企业党建工作提供保障。

（二）将市场竞争理念引入党建领域，调动“两个积极性”

两新组织量大面广，党建完全依靠政府投入或完全依靠两新组织投入都不现实，必须发挥官方和两新组织两个积极性。党建公积金制度之所以能推动两新党建的发展，关键在于调动了利益相关方的积极性。“本金返+额外奖”的方式，将资金的拨付与党建工作的活跃度和完成度相挂钩，真正做到活动越多，成效越好，可提取的资金也越多，给予活动开展活跃的党组织更多的鼓励和支持，产生了很好的激励作用，也撬动两新组织出资人的积极性，切合了两新组织效益导向思维。官方的经费投入充分发挥了杠杆效应，吸引两新组织主动将经费用于党建，以较少的投入带动更多社会资金投入到党建中来。

（三）善于改革创新，培养集约化管理思维

集约化管理是现代企业集团提高效率与效益的基本取向。集约化的“集”就是指集中，集合人力、物力、财力、管理等生产要素，进行统一配置；集约化的“约”是指在集中、统一配置生产要素的过程中，以节俭、约束、高效为价值取向，从而达到降低成本、高效管理，进而使企业集中核心力量，获得可持续竞争的优势。温州党建公积金制度较好解决了“集”与“约”：在“集”方面，以往组织部门下拨和返还的党费，总量可观，但一到了单个两新组织之后，经费的量较小，很难发挥较好效益。温州组织部门较早发现了分散的资金在使用上的效益不高问题，较早打破下拨和返还党费中存在的“吃大锅饭”的现象，从制度设计上把分散的党费、财政投入集中起来，较好发挥了资金使用的集中作用。在“约”方面，通过对经费申领的严格审批，既确保了活动的开展符合两新组织党建的发展方向，又保证了充分发挥两新组织党建的自我特色，从而为确保两新组织党建发挥实质作用提供了坚实的基础。通过“自主用+严格管”方式，由预存两新组织代表和党员群众代表组成的监督小组，每半年对党建公积金审批使用情况进行监督，确保了专款专用。

（四）兼顾激励示范与补齐短板

温州党建公积金的探索更多地是利用经费的杠杆撬动两新组织形成抓党建的自觉，激发较有活力的党组织成效明显，但对于相对后进，队伍不完整、日常工作开展不正常的党组织的帮扶作用比较弱。针对这一情况，在经费保障上，需充分考虑将部分经费投入向后进党组织倾斜，找到补齐短板与激励示范的平衡点，整体提升两新组织党建工作水平。如瓯海区梧田街道两新工委在两新党组织预存金额使用完以后，会对活动开展情况进行评估，赋予党组织1—5星级，最高的5星级可以获得100%的超额奖励。对于相对后进，没有预存党建公积金的两新小微企业和社会组织，申领公积金时，上级党组织可根据其党建活动实效和公积金“财政补助”部分的余额情况给予补助。如娄桥街道规定，未预存的两新组织党组织可根据实际申请补助经费，但最多不超过3000元。这类问题在以后的制度设计中需要进一步完善。